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政府向社会力量购买服务，简称“政府购买服务”，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。2017年中央一号文件对新型职业农民培育政府购买服务提出了要求。现就推进政府购买服务规范新型职业农民培育项目管理的有关问题探讨如下。
一、新型职业农民培育政府购买服务的政策要求
政府购买服务属于《中华人民共和国政府采购法》规范和约束的事项。《政府采购法》第二条指出，政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。《中华人民共和国政府采购法实施条例》进一步明确，政府采购法所称“服务”包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。
中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对政府购买服务作出全面部署。要求“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，并且将政府购买服务作为推进政府职能转变和加快事业单位分类改革的重要措施。
2013年9月国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）。文件明确了政府向社会力量购买服务的总体方向，要求到2020年在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。文件对政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制和绩效管理作出规定，对规范有序和扎实开展政府向社会力量购买服务工作提出了指导性意见。
为贯彻落实党中央、国务院关于政府购买服务的总体部署，2014年12月财政部会同民政部和工商總局印发了《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号），界定了政府购买服务的购买主体和承接主体；规定了各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录的责任；确定了政府购买服务的种类、性质和内容，规范了政府购买服务的方式及程序。2016年11月，财政部、中央编办出台了《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综〔2016〕53号），明确了事业单位分类改革与政府购买服务分类定位，提出了做好事业单位政府购买服务改革工作的主要措施。
2017年中央一号文件就新型职业农民培育探索政府购买服务提出了明确要求。农业部《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》以及新型职业农民培育有关文件，对新型职业农民培育探索政府购买服务作出了部署。农业主管部门应当按照农业部的部署有序推进新型职业农民培育政府购买服务。
二、新型职业农民培育政府购买服务的必要性
新型职业农民培育推行政府购买服务是引导社会资源服务新型职业农民培育，创新公共服务提供方式、加快发展新型农业服务主体的重要途径，对于推动政府职能转变，增加新型职业农民培育公共服务供给，提高公共服务水平和效率，都具有重要意义。
在全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的历史进程中，亿万中国农民的职业化是人类历史的壮举，培育新型职业农民是推进农民职业化的一项庞大系统工程，是一项公益性、基础性、长期性事业。当前新型职业农民培育资源的数量不足，质量不高，分布不均衡，难以适应农民职业化发展要求。推行新型职业农民培育政府购买服务，有利于吸引资本、技术等投入新型职业农民培育，加快发展新型职业农民培育政府购买服务承接主体，吸收市场主体充分参与；有利于优化师资、教材、课程、基地等资源配置，提高新型职业农民培育公共服务效率；有利于规范新型职业农民财政资金管理，创新服务供给方式，有效提升新型职业农民培育公共服务水平；有利于健全新型职业农民培育公共服务需求表达和反馈机制，切实增强人民群众的获得感和认同感。
新型职业农民培育政府购买服务的购买主体主要是各级农业主管部门。农业主管部门应当切实承担新型职业农民培育政府购买服务的主体责任，按照当地政府和财政部门的要求有序推进新型职业农民培育政府购买服务。
三、新型职业农民培育政府购买服务的承接主体
承接主体是承接政府购买服务的主体，即符合条件的服务提供方。包括经管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、事业单位分类改革划为公益二类和生产经营类的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等。承接主体应当具备以下条件：
（一）依法设立，具有独立承担民事责任的能力；
（二）治理结构健全，内部管理和监督制度完善；
（三）具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；
（四）具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；
（五）具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；
（六）前3年内无重大违法记录，通过年检或按要求履行年度报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单；
（七）符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求；
（八）法律、法规规定以及购买服务项目要求的其他条件。
承接主体的资质及具体条件，由购买主体根据有关规定，结合购买服务内容具体需求确定。
新型职业农民培育政府购买服务承接主体主要包括以下几类：
第一类是公益二类和生产经营类事业单位。主要是涉农院校、农业科研院所、职业学校以及部分农业服务机构。
第二类是社会组织。主要是农民专业合作社和民办教育培训机构等。
第三类是企业。主要是农业生产经营服务企业（包括注册为企业的家庭农场）、咨询服务类企业。
四、有序推进新型职业农民培育政府购买服务
近年来，一些地方对新型职业农民培育政府购买服务做了有益探索，取得了良好成效，但也存在一些问题和困难。由于农民培训范围广、产业差异大、农民个性化需求难以满足，新型职业农民培育承接主体总量不足，质量不高，分布不均衡；有的地方对于购买主体和承接主体把握不准，将公益一类事业单位作为政府购买服务承接主体或者购买主体等，为此，农业主管部门应当认真贯彻落实国家有关政策规定，规范做好新型职业农民培育政府购买服务各项工作。 （一）规范事业单位承接政府购买服务
各级农业广播电视学校、农民科技教育培训中心是我国农民教育培训公共服务机构，是开展新型职业农民教育培训和农村实用人才培养的主力军。各地农业广播电视学校、农民科技教育培训中心在事业单位分类改革过程中，既有公益一类事业单位，也有公益二类事业单位，还有个别地方划为生产经营类事业单位。农业主管部门应当会同财政部门、机构编制部门，合理定位不同类别事业单位参与政府购买服务的角色作用，将政府购买服务作为推动事业单位改革发展的重要措施，强化事业单位公益属性，增强服务意识，激发内在活力。
公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务。农业主管部门应当加强对所属公益一类事业单位的经费保障和管理，强化公益属性，有效发挥政府举办事业单位提供基本公共服务的职能作用。在确定新型职业农民培育政府购买服务的事项和预算时，应当根据公益一类事业单位的职能和公共服务能力确定其在新型职业农民培育工作中承担的职责、任务，安排财政拨款。
公益二类事业单位，可以作为政府购买服务的承接主体。现由公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，应当纳入政府购买服务指导性目录，并根据条件逐步转为通过政府购买服务方式提供。推行政府向公益二类事业单位购买服务。2020年底前，凡是公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，应当将财政拨款改为政府购买服务，可以由其行政主管部门直接委托给事业单位并实行合同化管理。其中，采取直接委托购买服务项目，属于政府采购集中采购目录以内或者采购限额标准以上的，通过单一来源采购方式实施；已经采用竞争性购买方式的，应当继续实行。政府新增用于公益二类事业单位的支出，应当优先通过政府购买服务方式安排。积极推进采用竞爭择优方式向事业单位购买服务，逐步减少向公益二类事业单位直接委托的购买服务事项。实施向公益二类事业单位购买服务，主管部门应当将原财政拨付公益二类事业单位的相关经费预算，由事业单位调整至部门本级管理。
生产经营类事业单位可以作为政府购买服务的承接主体，在参与承接政府购买服务时，应当与社会力量平等竞争。
（二）培育政府购买服务承接主体
农业主管部门应当会同有关部门分类制定社会组织、企业、事业单位承接新型职业农民培育公共服务的条件。支持家庭农场、农民合作社、农业产业化企业承接新型职业农民培育公共服务。通过政府采购政策引导各类承接主体增强提供公共服务的条件和能力。坚持购买与培育并重，统筹利用现有对新型经营服务主体的扶持政策，为新型经营服务主体开展服务创造必要条件，把提升社会组织公共服务能力作为开展购买服务的基础性工作。发布承接主体名录，并实行动态管理，形成各类承接主体公平竞争的新型职业农民培育政府购买服务市场。
（三）论证政府购买服务预算和事项
新型职业农民培育的经费支出涵盖了教育培训、规范管理、政策扶持全过程。农业主管部门，应当系统论证新型职业农民培育各个环节哪些事项由公益性事业单位承担，哪些事项用于购买服务，以及各个事项的服务标准与预算。
对于公益一类事业单位，应当根据其职能和公共服务能力，确定其承担的新型职业农民培育任务，安排财政拨款。比如属于公益一类的农业广播电视学校（农民科技教育培训中心），承担摸底调查、建档立册、信息库管理等工作，农业主管部门应当会同财政部门给予经费保障。对于公益二类事业单位，应当按照其职能和公共服务能力，将财政拨款改为政府购买服务，农业主管部门可以直接委托给事业单位并实行合同化管理。
农业主管部门应当组织开展政府购买服务事项的可行性论证，在充分听取社会各界意见的基础上，按照“一点两线、全程分段”的培训要求和方便农民就近培训的原则，合理确定新型职业农民培育政府购买服务的事项。结合新型职业农民培育项目特点和相关经费预算，综合物价、工资、税费等因素，合理测算安排政府购买服务所需支出。编制政府采购预算和计划，按程序报财政部门批准后实施。
（四）依法实施政府购买服务
农业主管部门应当按照财政部门有关规定，编制新型职业农民培育政府购买服务实施方案，建立公共服务质量标准规范，编制政府购买服务合同范本。编制新型职业农民培育政府购买服务方案时，应当广泛征求承接主体、专家和社会公众意见。确定承接主体的数量和分布时，应当综合考虑其公共服务能力、产业分布和农民就近培训需求。
农业行政主管部门应当根据产业布局和农民需求等因素，按照政府采购法的有关规定，采用适当采购方式确定承接主体。对市场竞争充分，达到公开招标数额标准的事项，通过公开招标采购方式确定服务供应方；对市场竞争暂不充分的部分服务事项，经财政部门审批，依法采用竞争性谈判、单一来源采购等方式购买；对不符合竞争性条件的事项，经财政部门审核，可采取委托、战略合作等合同方式进行采购。
新型职业农民培育政府购买服务，应当由购买主体在规定的时间内与承接主体签订购买服务合同。服务合同应当按照资金支付与服务质量挂钩原则，明确服务范围、要求、期限、违约责任、资金支付方式等内容。
（五）加强监督管理
1. 严格履约验收管理。在合同履行期间，购买主体或集中采购机构对服务事项实施动态监管，发现偏离目标的要及时采取措施予以纠正，确保资金规范管理、安全使用和绩效目标如期实现。合同执行完毕，购买主体或者集中采购机构应当按照采购合同规定组织履约验收，并出具验收书。验收时可以邀请第三方评价机构参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。
2. 健全绩效管理机制。建立由购买主体、服务对象及第三方共同参与的绩效评价机制，加强绩效评价结果的运用。购买主体根据绩效评价结果改进预算支出管理，评价结果纳入诚信体系建设范围，作为以后年度编制预算和选择承接主体的重要参考依据，对于服务项目验收或者绩效评价结果优秀的供应商，在同类项目的采购中同等条件下可以优先考虑。
3. 强化风险防范机制。农业主管部门作为责任主体，应当做好新型职业农民培育政府购买服务的组织实施，严格合同管理，开展绩效评价，加强风险控制，建立相应的行政问责机制，当承接主体提供的服务达不到既定标准时，要按照购买服务合同规定依法追究承接主体的责任。★
（作者单位：青岛市农业广播电视学校）
一、新型职业农民培育政府购买服务的政策要求
政府购买服务属于《中华人民共和国政府采购法》规范和约束的事项。《政府采购法》第二条指出，政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。《中华人民共和国政府采购法实施条例》进一步明确，政府采购法所称“服务”包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。
中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对政府购买服务作出全面部署。要求“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，并且将政府购买服务作为推进政府职能转变和加快事业单位分类改革的重要措施。
2013年9月国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）。文件明确了政府向社会力量购买服务的总体方向，要求到2020年在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。文件对政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制和绩效管理作出规定，对规范有序和扎实开展政府向社会力量购买服务工作提出了指导性意见。
为贯彻落实党中央、国务院关于政府购买服务的总体部署，2014年12月财政部会同民政部和工商總局印发了《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号），界定了政府购买服务的购买主体和承接主体；规定了各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录的责任；确定了政府购买服务的种类、性质和内容，规范了政府购买服务的方式及程序。2016年11月，财政部、中央编办出台了《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综〔2016〕53号），明确了事业单位分类改革与政府购买服务分类定位，提出了做好事业单位政府购买服务改革工作的主要措施。
2017年中央一号文件就新型职业农民培育探索政府购买服务提出了明确要求。农业部《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》以及新型职业农民培育有关文件，对新型职业农民培育探索政府购买服务作出了部署。农业主管部门应当按照农业部的部署有序推进新型职业农民培育政府购买服务。
二、新型职业农民培育政府购买服务的必要性
新型职业农民培育推行政府购买服务是引导社会资源服务新型职业农民培育，创新公共服务提供方式、加快发展新型农业服务主体的重要途径，对于推动政府职能转变，增加新型职业农民培育公共服务供给，提高公共服务水平和效率，都具有重要意义。
在全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的历史进程中，亿万中国农民的职业化是人类历史的壮举，培育新型职业农民是推进农民职业化的一项庞大系统工程，是一项公益性、基础性、长期性事业。当前新型职业农民培育资源的数量不足，质量不高，分布不均衡，难以适应农民职业化发展要求。推行新型职业农民培育政府购买服务，有利于吸引资本、技术等投入新型职业农民培育，加快发展新型职业农民培育政府购买服务承接主体，吸收市场主体充分参与；有利于优化师资、教材、课程、基地等资源配置，提高新型职业农民培育公共服务效率；有利于规范新型职业农民财政资金管理，创新服务供给方式，有效提升新型职业农民培育公共服务水平；有利于健全新型职业农民培育公共服务需求表达和反馈机制，切实增强人民群众的获得感和认同感。
新型职业农民培育政府购买服务的购买主体主要是各级农业主管部门。农业主管部门应当切实承担新型职业农民培育政府购买服务的主体责任，按照当地政府和财政部门的要求有序推进新型职业农民培育政府购买服务。
三、新型职业农民培育政府购买服务的承接主体
承接主体是承接政府购买服务的主体，即符合条件的服务提供方。包括经管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、事业单位分类改革划为公益二类和生产经营类的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等。承接主体应当具备以下条件：
（一）依法设立，具有独立承担民事责任的能力；
（二）治理结构健全，内部管理和监督制度完善；
（三）具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；
（四）具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；
（五）具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；
（六）前3年内无重大违法记录，通过年检或按要求履行年度报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单；
（七）符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求；
（八）法律、法规规定以及购买服务项目要求的其他条件。
承接主体的资质及具体条件，由购买主体根据有关规定，结合购买服务内容具体需求确定。
新型职业农民培育政府购买服务承接主体主要包括以下几类：
第一类是公益二类和生产经营类事业单位。主要是涉农院校、农业科研院所、职业学校以及部分农业服务机构。
第二类是社会组织。主要是农民专业合作社和民办教育培训机构等。
第三类是企业。主要是农业生产经营服务企业（包括注册为企业的家庭农场）、咨询服务类企业。
四、有序推进新型职业农民培育政府购买服务
近年来，一些地方对新型职业农民培育政府购买服务做了有益探索，取得了良好成效，但也存在一些问题和困难。由于农民培训范围广、产业差异大、农民个性化需求难以满足，新型职业农民培育承接主体总量不足，质量不高，分布不均衡；有的地方对于购买主体和承接主体把握不准，将公益一类事业单位作为政府购买服务承接主体或者购买主体等，为此，农业主管部门应当认真贯彻落实国家有关政策规定，规范做好新型职业农民培育政府购买服务各项工作。 （一）规范事业单位承接政府购买服务
各级农业广播电视学校、农民科技教育培训中心是我国农民教育培训公共服务机构，是开展新型职业农民教育培训和农村实用人才培养的主力军。各地农业广播电视学校、农民科技教育培训中心在事业单位分类改革过程中，既有公益一类事业单位，也有公益二类事业单位，还有个别地方划为生产经营类事业单位。农业主管部门应当会同财政部门、机构编制部门，合理定位不同类别事业单位参与政府购买服务的角色作用，将政府购买服务作为推动事业单位改革发展的重要措施，强化事业单位公益属性，增强服务意识，激发内在活力。
公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务。农业主管部门应当加强对所属公益一类事业单位的经费保障和管理，强化公益属性，有效发挥政府举办事业单位提供基本公共服务的职能作用。在确定新型职业农民培育政府购买服务的事项和预算时，应当根据公益一类事业单位的职能和公共服务能力确定其在新型职业农民培育工作中承担的职责、任务，安排财政拨款。
公益二类事业单位，可以作为政府购买服务的承接主体。现由公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，应当纳入政府购买服务指导性目录，并根据条件逐步转为通过政府购买服务方式提供。推行政府向公益二类事业单位购买服务。2020年底前，凡是公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，应当将财政拨款改为政府购买服务，可以由其行政主管部门直接委托给事业单位并实行合同化管理。其中，采取直接委托购买服务项目，属于政府采购集中采购目录以内或者采购限额标准以上的，通过单一来源采购方式实施；已经采用竞争性购买方式的，应当继续实行。政府新增用于公益二类事业单位的支出，应当优先通过政府购买服务方式安排。积极推进采用竞爭择优方式向事业单位购买服务，逐步减少向公益二类事业单位直接委托的购买服务事项。实施向公益二类事业单位购买服务，主管部门应当将原财政拨付公益二类事业单位的相关经费预算，由事业单位调整至部门本级管理。
生产经营类事业单位可以作为政府购买服务的承接主体，在参与承接政府购买服务时，应当与社会力量平等竞争。
（二）培育政府购买服务承接主体
农业主管部门应当会同有关部门分类制定社会组织、企业、事业单位承接新型职业农民培育公共服务的条件。支持家庭农场、农民合作社、农业产业化企业承接新型职业农民培育公共服务。通过政府采购政策引导各类承接主体增强提供公共服务的条件和能力。坚持购买与培育并重，统筹利用现有对新型经营服务主体的扶持政策，为新型经营服务主体开展服务创造必要条件，把提升社会组织公共服务能力作为开展购买服务的基础性工作。发布承接主体名录，并实行动态管理，形成各类承接主体公平竞争的新型职业农民培育政府购买服务市场。
（三）论证政府购买服务预算和事项
新型职业农民培育的经费支出涵盖了教育培训、规范管理、政策扶持全过程。农业主管部门，应当系统论证新型职业农民培育各个环节哪些事项由公益性事业单位承担，哪些事项用于购买服务，以及各个事项的服务标准与预算。
对于公益一类事业单位，应当根据其职能和公共服务能力，确定其承担的新型职业农民培育任务，安排财政拨款。比如属于公益一类的农业广播电视学校（农民科技教育培训中心），承担摸底调查、建档立册、信息库管理等工作，农业主管部门应当会同财政部门给予经费保障。对于公益二类事业单位，应当按照其职能和公共服务能力，将财政拨款改为政府购买服务，农业主管部门可以直接委托给事业单位并实行合同化管理。
农业主管部门应当组织开展政府购买服务事项的可行性论证，在充分听取社会各界意见的基础上，按照“一点两线、全程分段”的培训要求和方便农民就近培训的原则，合理确定新型职业农民培育政府购买服务的事项。结合新型职业农民培育项目特点和相关经费预算，综合物价、工资、税费等因素，合理测算安排政府购买服务所需支出。编制政府采购预算和计划，按程序报财政部门批准后实施。
（四）依法实施政府购买服务
农业主管部门应当按照财政部门有关规定，编制新型职业农民培育政府购买服务实施方案，建立公共服务质量标准规范，编制政府购买服务合同范本。编制新型职业农民培育政府购买服务方案时，应当广泛征求承接主体、专家和社会公众意见。确定承接主体的数量和分布时，应当综合考虑其公共服务能力、产业分布和农民就近培训需求。
农业行政主管部门应当根据产业布局和农民需求等因素，按照政府采购法的有关规定，采用适当采购方式确定承接主体。对市场竞争充分，达到公开招标数额标准的事项，通过公开招标采购方式确定服务供应方；对市场竞争暂不充分的部分服务事项，经财政部门审批，依法采用竞争性谈判、单一来源采购等方式购买；对不符合竞争性条件的事项，经财政部门审核，可采取委托、战略合作等合同方式进行采购。
新型职业农民培育政府购买服务，应当由购买主体在规定的时间内与承接主体签订购买服务合同。服务合同应当按照资金支付与服务质量挂钩原则，明确服务范围、要求、期限、违约责任、资金支付方式等内容。
（五）加强监督管理
1. 严格履约验收管理。在合同履行期间，购买主体或集中采购机构对服务事项实施动态监管，发现偏离目标的要及时采取措施予以纠正，确保资金规范管理、安全使用和绩效目标如期实现。合同执行完毕，购买主体或者集中采购机构应当按照采购合同规定组织履约验收，并出具验收书。验收时可以邀请第三方评价机构参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。
2. 健全绩效管理机制。建立由购买主体、服务对象及第三方共同参与的绩效评价机制，加强绩效评价结果的运用。购买主体根据绩效评价结果改进预算支出管理，评价结果纳入诚信体系建设范围，作为以后年度编制预算和选择承接主体的重要参考依据，对于服务项目验收或者绩效评价结果优秀的供应商，在同类项目的采购中同等条件下可以优先考虑。
3. 强化风险防范机制。农业主管部门作为责任主体，应当做好新型职业农民培育政府购买服务的组织实施，严格合同管理，开展绩效评价，加强风险控制，建立相应的行政问责机制，当承接主体提供的服务达不到既定标准时，要按照购买服务合同规定依法追究承接主体的责任。★
（作者单位：青岛市农业广播电视学校）