[摘 要]我国的乡村治理经历了管制、善政和善治的三次转型。在当今社会怎样实现政府与乡村社会组织的合作成为善治得以实现的关键。本文结合广西宜州市“党领民办、群众自治”政策的实施效果，提出在農村划小自治单元，成立以自然屯与组为基础的党群理事会，可以有效解决行政村自治“空制度”运转、乡村善治缺少载体的问题。
　　[关键词]善治;安马乡;党群理事会
　　[基金项目]国家社会科学基金年度项目“我国村民自治中民主选举的发展研究”（14BZZ022）。
　　[作者简介]杨海龙（1974-），男，政治学博士研究生，长春工业大学公共管理学院副教授（长春 130012）。
　　
　　善治思想，自上个世纪八十年代被提出以来逐渐被政治学、社会学等学科广为关注，已成为学术研究的热点问题。善治是政府与社会组织合作互动的过程，在我国社会组织缺少的乡村社会，怎样实现善治成为乡村治理的关键，本文结合广西宜州市安马乡的地方治理经验，谈谈善治在乡村如何破局的问题。
　　一、“第三波”：国家对农村基层管理的善治转型
　　国家建构包括民族国家建构和民主国家建构两部分，民族国家建构要求国家政权不断下沉，重组基层组织形态，使之一体化从而成为民族解放的基础力量;而民主国家建构是指以主权在民为合法性的制度建构过程，强调行政权力的多元化，注重社会的参与和自治
　　徐勇：《“回归国家”与现代国家的建构》，《东南学术》2006年第4期。。新中国的成立与发展就经历了一个从民族国家建构到民主国家建构的转型过程。从国家对农村基层管理层面上看，这个过程经历了三个发展阶段：
　　管制阶段：指国家对乡村社会强势管理，社会成为国家权力的附庸。从时间上看指建国初到人民公社的解体。在这个阶段，政治上国家权力强势“下乡”，通过“土地改革运动”“合作社运动”“人民公社运动”等诸多形式，纵向上打破了中国延续了数千年的“皇权不下县、县下皆自治”的格局，横向上拆解了乡村固有的以家族、宗族为基础的伦理社会结构，从而实现了国家对广大农村的高度整合与管制;经济上在“重工轻农”思想的引导下，采取低价征购农副产品、高价销售工业品的“剪刀差”政策，从农村攫取资金。据统计，1952至1978年，通过工农业产品不等价交换，农业输入工业的资金为3900多亿元，相当于同期国有企业固定资产原值的约90%
　　吴群：《论工业反哺农业与城乡一体化发展》，《农业现代化研究》2006年第1期。。学者们曾经对整个计划经济时期以各种形式实现的农村资源向城市的无偿转移进行估算，归纳起来大约在6000亿-8000亿元
　　蔡防、林毅夫：《中国经济：改革与发展》，北京：中国财政经济出版社，2003年。。这个阶段本质上就是通过对农村强势管制达到“多取少予”的目的，从而实现社会主义国家工业发展所需的原始积累。国家与农民的关系表现为纵向管制增强，农民之间横向联系弱化，社会呈“蜂窝状”形态。随着分田到户联产承包的来临，农村获得了更多的自由空间，国家与乡村社会的关系也由管制阶段开始向善政阶段过渡。
　　善政阶段：从概念上讲“善政一般都包括以下几个要素：严明的法度，清廉的官员，很高的行政效率，良好的行政服务和普遍认可的社会公正。”
　　俞可平：《公正与善政》，《南昌大学学报（人文社会科学版）》2007年第4期。这个阶段指1978年人民公社解体到二十一世纪初的农业税费的取消。在这个阶段中，国家权力在农村基层发生松动。经济上，通过家庭联产承包制将土地的经营权长期发包给农民，同时开放了农产品价格，逐步缩小工农产品的剪刀差，逐步降低直至取消“三提五统”和各种农业税费。政治上，延续了接近二十年的“三级所有、队为基础”的人民公社体制出现解体，村民自治开始在广大农村普遍实施，并以《中华人民共和国村民委员会自治法》的形式加以固定。乡镇党和政府与村委会的关系也由计划经济时期的“管制”转变为“指导”。在税费改革时期，为了减轻农民负担和财政供养压力，在全国很多地方又采取了合村并组的办法。“根据民政部的统计，我国农村村委会1999年底为80.1万个，以后逐年减少，到2004年底只有62.5万个。5年间村委会数减少了近1/4。”吴理财：《合村并组对村治的负面影响》，《调研世界》2005年第8期。从本质上讲，这个阶段就是通过国家放权和村民自治达到对农村“少予少取”的目的，从而释放和激活农村被束缚的生产力。国家与农民关系上表现为村民自治与国家悬治。国家的退出，带来了农村社会的碎片化，公共服务缺失现象明显，这也直接导致了善治阶段的来临。
　　善治阶段：善治（goodgovernance）“是政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化。”
　　俞可平：《治理与善治·引论》，俞可平主编：《治理与善治》，北京：中国社会科学文献出版社，2000年，第8页。时间上是从农村税费取消到至今。善治阶段，国家采取“多予少取”的方针，在“城市反哺农村、工业反哺农业”思想的指导下，加大了各级财政向农村的倾斜力度，各种“国家财政+社区自助”
　　耿羽：《“输入式供给”：当前农村公共物品的运作模式》，《经济与管理研究》2011年第12期。型惠民政策不断引向农村。这些惠民政策一般包括两个层面：一个是针对个人的，如新型农村社会养老保险（简称新农保）、新型农村合作医疗（简称新农合）和粮食直补等，要求国家与个人之间的合作。由于涉及到每个人的切身利益，目前这种合作进展比较顺利;另一个层面是针对农村集体的，如新农村建设、一事一议财政奖补等，这个层面要求国家与农村社会组织之间的合作，满足的是农村社会公共利益，与个人之间存在间接的关系，这就涉及到政策的落实需要代表农村公共利益的村民自组织作为载体来承接。“公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治”。 　　俞可平、王颖：《公民社会的兴起与政府善治》，《中国改革》2001年第6期。由此可见，涉及农村公共服务类政策得以落地的关键是看农村是否存在有效的村民自组织来承接，这是我国农村基层管理“第三波”转型，也是善治转型成功与否的关键。三个阶段用表格表示为：
　　二、“空制度”：部分村委会难以成为善治的乡村载体
　　新世纪以来，我国地方政府经济增长和社会维稳压力越来越大，为了确保实现既定目标，基层政府往往将目标细化为多项考核指标，并层层下压给村委会，比如每年常规考核内容包括“社会总收入、招商引资、固定资产投资、村级集体财力、社会治安综合治理工作、信访工作、安全生产工作、计划生育工作等”，非常规的临时性任务也越来越多。由于我国行政采取的是条块分割的管理体系，上级每个职能部门都要反映在村委会的工作任务中，这就造成了“上面千条线、下面一根针”的现象，各个部门到村委会“发本子、搭班子、挂牌子”现象越来越突出，甚至一个村委会的墙上要挂二十多个牌子。每个牌子挂完后还要成立领导小组，填写工作内容记录。在农村税费取消之后，村委会干部的工作补贴改由上级财政统一转移支付，“这项措施一方面减轻了农民的负担，另一方面上级部门制定了针对村干部的诸如《考核方案》《责任状》等相关管理规范，加大了对村干部的控制力度。”
　　杨海龙：《三元利益在村民自治中的博弈研究——以长海县Y村为例》，《农村经济》2012年第12期。与村干部补贴相挂钩的考核机制为完成上级下达的各项任务带来了保障，但同时也使村委会“行政化”色彩越来越浓，对上负责越来越强，对村内公共事务则疏于管理。
　　另外在我国许多地方，行政村面积很大，一个行政村下辖多个自然屯，十多个村民小组，数百户村民，过大的规模增添了村委会管理的难度。以广西壮族自治区宜州市为例，全市总面积3896平方公里，下设180个村民委员会，30个社区居委会，2571个自然屯，3000多个村民小组。平均每个村委会下辖12个以上的自然屯，村平均面积达20平方公里，再加上当地的喀斯特地貌，山多路窄，交通非常不便。宜州的农村特征在两广、两湖等南方农村非常普遍。空间上的距离给村委会的工作带来了巨大的障碍，开展以行政村为单位的村民集体行动非常困难，也导致各屯之间的对公共物品的需求出现差异。在一个行政村内部，有的屯要修路，有的屯要修桥，有的屯要挖池塘，有的屯要修篮球场，屯与屯之间的需求差异使村委会的筹工筹劳难以开展，农村的公共物品难以得到有效供应。
　　与行政村不同，自然屯基本上均为很多代人逐渐积聚而成，存在亲缘相近、文化相同、利益相连等熟人共同体的特征，千百年的守望而居使自然屯形成了稳定的伦理秩序，相互间信任和依赖度很高，这也导致自然屯很容易产生集体行动。而由自然屯合并成的行政村则淡化了这种熟人共同体色彩，屯与屯之间村民联系不多，很多甚至相互都不认识，具有了生人社会或“准生人社会”的特征。行政村的非熟人化色彩使很多村民不认识村委会干部，也使村委会人员很难依靠传统的伦理关系开展工作。
　　这样自然屯内部的事务就都压在了屯内的村民小组长身上。与村委会成员不同，组长一般由组内产生，在收入补贴上远远低于村委会成员。以广西宜州市为例，村委会成员各项收入总和每月能达到接近1000元，而每个村民小组长每月补贴的金额仅有30元，由于是以小组为单位，如果只有一个小组长，则组长每月能获得全部30元津贴，如果考虑到外出务工等因素再配备个副组长，则每人每月仅有15元。微乎其微的补贴收入难以调动组长的工作热情，导致在广西很多农村村民组长无人承担，最后只能采取每家每户轮流承担或以“抽签”的方式产生。
　　综上所述，在当前行政村的组织体系下，出现村级“行政化”，只对上负责不对下负责;组级“缺失化”，组长职位无人愿意承担而形同虚设的两难困境。困境导致村委会成为“空制度”，难以成为新时期善治的乡村载体。近年来，广西宜州市积极探索和发现基层经验，逐渐总结出“党领民办、群众自治”的治理模式，通过成立“屯级党群理事会”有效的解决了乡村自治“空制度”、善治缺少乡村载体的问题，为各级惠农政策的有效落实奠定了基础，也为善治理论与中国国情的结合提供了新的框架。
　　三、“安马经验”：案例介绍
　　安马乡位于广西宜州市西北部，乡政府驻地距宜州市区36公里，全乡总面积285平方公里。下辖木寨、白屯、小隘、拉炭、北关、索敢、佑岸、拉稿、古直、古育、肯坝11个村委会和安马社区，169个自然屯，209个村民小组。安马乡属于亚热带季风气候区，境内土山丘陵和石山峰林混杂交错，村屯之间温差较大，向来有“一山分四季，十里不同天”之说。
　　近年来，广西地区施行了多项惠农政策，在各项“诱致型”惠农政策的引导下，农村各地涌现出了多个自发成立的村民理事会，有效地承接了惠农政策的落地。宜州市在2010年被列入“一事一议财政奖补”试点范围，安马乡白屯村官村屯多年来一直想修建一座桥，解决村民出行难的问题，个别村民获悉这项政策之后，认为屯内原有的“轮流当组长这样不行，上面的政策都不知道”，于是筹划召开全屯大会，成立了由7个人组成的理事会。理事会成立以后成功申请到上级“一事一议财政奖补”资金21万元，并自筹资金8万元，还发动村民免费出工，不到半年时间就成功新建了一座桥梁。后来，理事会又组织全屯村民筹资筹劳新修了屯内的水泥路和蚕沙房，方便了村民出行并解决了蚕沙污染的问题。在村民理事会的有效工作下，官村屯村内面貌发生了极大的改变。安马乡党委作为理事会成立的见证人也深受触动，发现划小自治单元，在自然屯级成立村民理事会是一把解决屯内公共物品供给难问题的金钥匙。
　　2013年4月，宜州市响应自治区号召，开展“美丽河池·清洁乡村”活动，要求每个村都要有固定的清潔员定时打扫卫生。安马乡木寨村上寨屯在清洁费收取上遇到了麻烦。经过核算每户每年需缴纳90元清洁费，作为清洁员工作补贴。但村民不愿意交，组长也不愿意收。在乡党委书记覃家旺和村党支部书记覃香娥的建议下，将上寨屯的五个村民小组分为两个大组，由1、2、3组成立一个村民理事会，4组和5组成立一个村民理事会。理事会的成员由“党员、各组小组长、村民代表、经济能人”四种人构成，每个理事会成员为7人。收清洁费的工作由理事会成员一起进行，这样避免了“组长一两个人，遇事难以商量”的局面。理事会成员集体收费大大提高了收费的成功率，顺利完成了乡里交给的清洁乡村工作。另外，理事会还组织村民筹资筹劳修建了屯内篮球场、排水沟等基础设施，村容村貌得到很大改善，也使木寨村成为安马乡的模范村。 　　多次的成功经验给了安马乡党委更多的信心，乡里认为，成立村民理事会是承接惠农政策、破解乡村矛盾的有效办法。于是经过经验总结和提升，强化了村民理事会中党员的先锋模范带头作用，创造了“党领民办、群众自治”的工作模式。该模式的工作方针可以概括为“引、放、议、评”四个字。“引”即狠抓基层“服务型”党组织建设，强化党的引领作用;“放”即充分放手发动群众，强化群众主体作用;“议”即突出群众依法民主议事决策，强化群众自治;“评”即突出上下左右联评联动，强化群众自我监督。具体方法是缩小自治单元，在自然屯（或村民小组）选举“党员、村民代表、经济能人”组成“党群理事会”，专门负责解决确定屯级公共事务。使“党群理事会”成为把党的声音转换为群众意愿、把党的政策转换为群众自觉行动的“转换器”和“助推器”。
　　2013年5月，“党领民办、群众自治”的工作模式首先在宜州市安马乡得到了推广，安马乡157个自然屯全部成立了屯级党群理事会组织，屯级事务决策和管理实现高效化，有效解决了行政村村委会“空制度”运转，屯级公共事务无人管的状态，同时有力推动了各屯“清洁乡村”活动向纵深开展。安马乡的工作经验很快得到了上级领导的注意。同年7月，广西自治区党委危朝安副书记对宜州市安马乡在开展清洁乡村活动中创建的工作模式作了重要批示，他认为安马乡的做法和经验非常具有典型性，指示相关部门认真总结和推广。2013年9月安马乡工作模式在宜州地区得到普遍推广。
　　四、“善治载体”：安马经验的启示
　　“善治有賴于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与及合作至多只有善政而不会有善治。所以善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。”
　　俞可平、王颖：《公民社会的兴起与政府善治》，《中国改革》2001年第6期。安马乡通过划小自治单元，成立屯级“党群理事会”，实现了村民对政策落实的积极参与及合作。应该说，安马乡的经验具有善治理论的本质特征，更体现了善治理论在中国特殊背景下的创新与发展。
　　（一）构建屯级党群理事会能发挥伦理社会优势
　　我国绵延数千年的儒家文化，给熟人社会建构了深厚的伦理内涵，也形成了梁漱溟所概括的“伦理社会”格局。“伦理关系，即是情谊关系，亦即是其相互间的一种义务关系。”
　　梁漱溟：《中国文化要义》，上海：上海人民出版社，2005年，第72页。而义务是以相互尊重为基础的，所以“伦理社会所贵者，一言以蔽之曰：尊重对方”。梁漱溟：《中国文化要义》，第80页。但同时，从人际秩序上说是伦理社会也是差序格局的社会，所谓差序格局就是有差别的次序，是一种以自己为中心的随关系的亲疏远近一层一层向外推的社会次序，伦理情义向外越推越薄，于是就产生了“亲人”与“外人”之别。这也造成了中国人性格具有“两重性”，在熟人内富于人情味，在生人内缺乏公德心。“凡中国人活动范围接触所及，他都会不知不觉间以‘亲人’目之，因此亦以‘亲人’相待，而显出殷勤与关怀，乃充满一片人情味。可是，在一个人亲属或拟亲属关系圈之外的人即属‘外人’，‘外人’则人际关系断绝，而不免显示出无情。”
　　金耀基：《从传统到现代》，北京：中国人民大学出版社，1999年，第41页。于是，“熟人讲情义，生人讲利益”成为很多中国人的行为准则。
　　上文谈到，行政村由于空间距离和人口规模等原因，具有生人或准生人社会色彩。因此，在自然屯这种熟人社会村民眼里，村委会干部就有“外人”的感觉，自然要用“外人”的标准与之开展社会行动，这是行政村集体行动难以实现的原因之一。而由自然屯内推选出的村民理事会，是熟人社会内生的草根组织，与屯内村民天然具有亲和性，是大家的“亲人”。所以，在进行各种社会行动的时候也暗含着“义务”“情义”与“人情味”。那么就会使许多公共事情得到很好的解决，甚至某些村民牺牲了自己的利益也在所不惜。以安马乡木寨村上寨屯修建公共休闲娱乐广场征地事件为例，在该屯党群理事会的劝说下，村民韦某不但同意占用自家的0.13亩田地，还主动放弃了由村民集资给他的征地补偿款。他说：“年纪大了，做人不能太势力了，将来我儿子讨媳妇带回来看到广场肯定感觉这个村好。”同样也是征地矛盾，在宜州市刘三姐乡小龙村小龙屯开展新农村建设项目过程中，占用村民潘某0.8亩地，在安置补偿上潘某难以与村委会达成一致，影响了项目建设进度。后来小龙屯成立党群理事会，理事会成员中刚好有一人与潘某关系很好“能说上话”。在这个理事会成员的几次说服下，顺利解决了征地难题。
　　（二）构建屯级党群理事会能使党和乡村精英有机结合
　　在人民公社时期政社合一的体制下，虽然也存在与村委会相类似的生产大队，但党政不分以党代政的传统使党在乡村具有巨大的号召力和影响力。但是在改革开放以后，实行“村支两委”和“党政分开”制，党在乡村的执政基础逐渐淡化。在当前我国很多农村地区，长期以来存在党员老龄化、新生力量不足的现象。同时在与乡村精英的关系上，出现“精英不是党员，党员不是精英”的脱节问题。很多农村精英难以被纳入党组织，基层党组织呈“准瘫痪”状态。对基层精英的争取和带动一直是党和国家实现有效治理的核心要素之一。破解当前农村党员和精英脱节问题成为农村基层党建的关键和切入点。
　　在宜州市全面落实“党领民办、群众自治”经验的时候，很多自然屯同样遇到了党员不足的问题。对于没有合适党员的组（自然屯），有些乡镇采取从村党支部中派过去一名党员加入该屯党群理事会的方式。但这种方式有很大不足，首先他不是本屯人，对屯内人员不是非常了解，常被村民当成“外人”，难以融入屯内事务。另外，自然屯与自然屯之间也有一定距离，分配来的党员难以及时组织召开会议。
　　结合实际困难，安马乡逐渐摸索出一条从村民理事会中内生新党员的方式。即先由村民自发推选的方式成立屯级村民理事会，然后经村党支部筛选，在理事会里重点发展新党员。对新发展的党员或积极分子，利用“农村党员关爱帮扶基金”“党员能人培育项目”等政策进行跟进，增加对党组织的认同。通过这些项目，新发展的党员开阔了视野，学习到了致富技术，拓宽了筹集致富资金的渠道，他们再反过来将致富经验传授给村民，带动村民一起致富。以上文官村屯为例，在2010年最初成立村民理事会的时候，七名理事会成员均为群众。官村屯当时仅有的一个七十多岁的老太太是党员。针对这种情况，在乡党委的引导下，先后发展了四名理事会成员成为中共党员。这样既解决了屯内党员不足的状况，又强化了党在村民自组织中的存在，有效解决了精英与党员的脱节问题，夯实了党在农村的执政基础。 　　（三）构建屯级党群理事会能实现农村公共利益最大化
　　近些年，国家财政惠农政策越来越多，对农村公共物品的资金投入也相应加大。有人认为这样的公共物品投入属于“输入式供给”，认为这种方式“无法有效表达村民的公共物品需求偏好”，出现供给与需求脱节的问题
　　耿羽：《“输入式供给”：当前农村公共物品的运作模式》，《经济与管理研究》2011年第12期。。还有学者认为长期的输入式供给“出现了农民急需的、涉及农村可持续发展的公共物品难以产出，而一些农民不需要或者需求较少的公共物品供给却大量过剩的结构失衡现象”
　　姜炳寅、张晓光、李惠：《农村公共物品的供需矛盾及对策》，《农村、农业、农民（A版）》2005年第2期。。“输入式供给”最大的问题就是缺少了善治理念中的政府与民众的合作互动环节，缺少民众在供给决策中的参与。造成这种状况的根本原因除了上级不了解农村需求情况，或者出于政绩等多方面的考虑采取选择性输入的原因之外，还有一个关键的原因是在很多时候政府难以找到与民众互动的有效渠道。安马乡将屯级村民理事会作为与政府互动的渠道，经过村民理事会的讨论申报，实现了公共物品的“输入”与“需求”的有效衔接，破解了输入式公共物品结构失衡的問题。
　　另外，通过村民理事会承接惠农政策的工作模式还化解了上级财政投入力量有限的难题，实现了农村公共利益的最大化。以上文提到的白屯村官村修桥一事为例，“一事一议财政奖补”21万元，宜州市农村办和发改委支持13万元，村民自筹8万元。除此以外，在建桥的四个月间，村民自发免费出工1500余个，如果按每天60元劳务费计算（后来该屯自发筹资筹劳修路的时候，凡没有免费出工的家庭，按每人每天60元缴纳的误工费），合计约10万元。这样，在整个建桥52万元的费用中，农民自发筹工筹劳18万元，占总工程款的34.6%。
　　更进一步地分析就会发现，通过群众的主动参与在增加农村公共物品资金性投入的同时，还能建立政府与群众相互信任相互依赖的关系。近些年来，我国官民矛盾愈显突出，相互之间的不信任越来越尖锐，怎样重建信任，怎样找到重建的渠道一直是党和政府关心的问题。在宜州市“党领民办、群众自治”工作模式中，通过上级党和政府与村民自组织（党群理事会）的合作，找到了建立互信的渠道，增加了相互之间的信任和依赖，给党和政府在农村的善治提供了载体。例如在官村屯新桥落成后，桥头树立了一块石碑，详细记载了“一事一议财政奖补”和各级政府资金补贴情况，使惠农政策深入民心。
　　（四）构建屯级党群理事会能激发“互构型善治”
　　从上文安马乡经验中可以看出，“党领民办、群众自治”模式的出台最早是在“一事一议财政奖补”的政策诱致下，在行政村内的村民小组“自发”产生村民理事会。村民理事会有效承接惠农政策的经验影响了安马乡党委和政府的工作思路。在木寨村和安马乡党委的“自觉”组织下，上寨屯成立党群理事会，同样使“清洁乡村”项目有效落地。后来安马乡的成功经验反映到了广西自治区，得到了自治区政府的首肯，最后宜州市“自觉”推广安马经验。这个过程既解决了善治缺少乡村载体的难题，又破解了行政村村民自治“空制度”运转的困境，体现了上级党和政府与村民良性互动、相互建构的过程，是一种“互构型善治”。这种模式是西方善治理论与中国特殊国情相结合的产物，是对经典善治理论的发展与超越。
　　首先，善治理论承接了发源于上个世纪八十年代的“治理理论”，是政府与社会组织合作提供社会公共服务的管理过程。这个过程是以城市社会为基础（所以“公民社会”有时也翻译为“市民社会”），以大量社会组织的存在为前提。安马乡的善治过程从处于“一盘散沙”状态的广大乡村入手，整个工作模式是对这个基础和前提的拓展。
　　其次，西方国家是先有大量民间组织的出现，同时政府的福利国家建设走入困境，在这种情况下政府做出治理政策的调整，开始与民间组织合作，是一种从下到上的政府回应型治理。而在中国农村是先有诱致型惠农政策，诱发村民自组织，政府从下到上吸收成功经验，然后再将成功经验转变为自觉政策从上到下普遍铺开，是一种双向互构型治理。
　　最后，受政治和文化等多种因素的影响，社会组织发育在中国一直举步维艰，这也使很多学者质疑善治理论在国内的适用性。村民理事会由于其具有村民自治组织性质，在法律上有依据，省去了民间组织注册登记等身份认定的限制和烦恼。同时，村民理事会应党和政府惠农政策而生，与政府的地方治理理念有天然的亲缘性，能与政府合作共建农村公共服务，起到了善治中政府与民间组织有效参与和互动的实际效果。所以在乡村善治中出现了政府积极建构、村民积极组织的“双赢”格局，中国特色的公民社会养成方式初见端倪。
　　五、小结
　　中国农村村民自治从1982年写入宪法开始已经开展了30余年，这个过程既培养了广大农民的民主意识，又实现了农村层面的计划经济向市场经济的平稳过渡。但同时，乡村自治的发展也带来了一系列的问题，一方面是部分地区村支两委的“空制度”运转;另一方面是国家各种惠农政策无法有效落地。面对发展中的问题，2014年中央一号文件提出：“完善和创新村民自治机制，充分发挥其他社会组织的积极功能。”广西安马乡的“党领民办、群众自治”是乡村治理困境下的积极探索，屯级“党群理事会”是乡村善治的有效载体。