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一、引言
广州是我国对外开放最早的沿海城市之一。改革开放30年来，广州不失时机地抓住了历史发展的机遇，凭藉毗邻港澳优越的地理位置和海外华侨众多的人缘优势，以及国家给予的特殊政策、灵活措施，在对外开放中先行一步，积极实施“以外经贸为导向”的经济社会发展战略，经济结构不断优化，经济实力大为增强。2008年广州实现地区生产总值(GDP)8215.82亿元，在全国城市中次于上海、北京，排名第三，比上年增长12.3％。1978-2008年，广州市国内生产总值产业结构演变趋势表现为第一、二产业比重逐步下降，第三产业比重逐步上升；从起初的第二产业比重最高、占主导地位，演变为第三产业比重最高，第二、三产业共同主导的产业格局。“十五”、“十一五”期间，广州加快发展汽车、石化、电子信息三大支柱产业，以及船舶制造、输变配电和发电装备、楼宇及起重装备、重型机械装备、数控机械装备等装备制造业，推动产业结构重工业化。从2004年开始，广州工业总产值中重工业反超轻工业，当年轻重工业比例为45：55。2008年轻重工业比例达34：66，重工业比重进一步提高。
30年来，广州经济社会发展实现了历史性的飞跃，但是土地资源匮乏、环境承载压力加大、发展空间受限等问题逐步凸显，成为经济社会进一步发展的重要制约因素。为改善发展环境，破解发展难题，实现新一轮大发展，2008年8月16日，广州市委颁发了《中共广州市委广州市人民政府关于加快推进广州市产业转移和劳动力转移的实施意见》(以下简称《实施意见》)，广州开始推进实施产业转移。此前2008年5月，广东省提出了“双转移”战略，即珠三角劳动密集型产业向东西两翼、粤北山区转移；而东西两翼、粤北山区的劳动力，一方面向当地二、三产业转移，另一方面其中的一些较高素质劳动力，向发达的珠三角地区转移。因此，广州实施产业转移既是贯彻落实广东省“双转移”战略部署，也是广州市推进产业转型升级，实现新一轮大发展的客观需要。
然而，2007年美国爆发次贷危机，到2008年发展成为全球金融危机。2008年下半年以来，全球金融危机对广州市实体经济的影响逐步显现，四季度以来更加突出。主要是外部需求萎缩，企业订单减少，经济增长明显放缓，企业效益下滑，财政增收困难加大，这无疑对广州推进实施产业转移形成严峻的困难和挑战。
二、广州市产业转移概况
根据《实施意见》，广州市产业转移和劳动力转移的总体目标：力争到2012年广州市产业结构和劳动力结构整体优化，劳动密集型产业比重显著下降，劳动力素质整体提升，人均GDP增长率高于GDP增长率2个百分点左右。力争做到三年初见成效，五年大见成效。其中产业转移目标：在引导列入市区产业“退二”企业进入11个承接“退二”产业基地集聚发展的同时，力争2012年前推进150家企业向市外有序转移。争取将广州——梅州产业转移工业园打造成为省示范性产业转移园区。
广州市委在颁发《实施意见》以后，又陆续下发了8个配套文件，包括产业转移区域布局指导意见、推进产业转移和劳动力转移用地配套政策、推进农村劳动力技能培训及转移就业工作的实施意见、产业转移和劳动力转移目标责任考评办法等，全面推进实施产业转移。按照国家、广东省产业结构调整指导目录和广州市产业结构调整的要求，广州市重点转移5类产业附加值较低的生产加工环节：一是传统劳动密集型产业，如纺织、服装、五金、制鞋、珠宝、包装等，以及雇员来自转入地相对比较集中的企业；二是在转入地存在主要原材料供应基地的行业，如陶瓷、水泥等建材行业，木材加工，再生金属冶炼产品、有色金属合金冶炼或压铸产品等产业；三是在转入地存在比较成熟的产业集群或者生产基地的行业，如工艺玩具、音像制品生产、食品生产等产业；四是市区部分影响环保类和危险化学品类企业；五是土地产出率低于行业均值的企业，或单位产值能耗较高的企业和节能减排连续3年不达标的企业。
广州市产业转移的重点承接区域：一是广州市中心城区外围。即11个承接“退二”产业基地，主要分布在增城、从化、花都、南沙和番禺等区域；二是省内，即广东省政府指定对口帮扶地区梅州市，以及广东省规划建设的1至2个大型产业转移园；三是省外，包括国务院指定扶贫协作地区广西壮族自治区百色市，国务院指定对口支援地区重庆市巫山县，邻近广东且经济战略合作紧密的湖南省等地区。
在向广州市中心城区外围产业转移方面，广州由市发改委统筹协调，市经贸、国资、环保、安监等部门各司其职，相互配合，分阶段推进市区产业“退二进三”工作，计划到2015年底前，共完成三批295家环保类和危险化学品类企业的停业、关闭、搬迁工作；在向省内产业转移方面，2008年6月，广州(梅州)产业转移工业园举行了揭牌仪式，该园区已列入广东省第一批示范性产业转移工业园，并获得省5亿元扶持资金，广州市也将投入4亿元开发建设资金，推进配套基础设施和公共服务平台建设。接着，广州市又与湛江市、阳江市签订协议，共建广州(湛江)、广州(阳江)产业转移工业园，并已向广东省申报第二批示范性产业转移工业园；在向省外产业转移方面，广州市加强与重庆、湖南、四川等地进行产业转移对接，已经与部分区域达成了经贸合作和产业转移意向。
三、广州市产业转移存在的主要问题及对策建议
1、产业转移是以市场为主导还是以政府主导的问题
从广州市委、市政府颁发《实施意见》、8个配套文件，与外地市共建产业转移工业园，以及为产业转移工业园投入开发建设资金，推进配套基础设施和公共服务平台建设等一系列措施来看，目前广州市的产业转移显然是在政府主导下进行的，政府干预色彩浓厚。应该说，即使政府不干预，随着广州市经济社会的快速发展和工业化的加快推进，一些传统劳动密集型产业的企业在利润率下降，土地、劳动力等成本不断增加的压力下。迟早要面临两种选择：要么在当地进行升级改造，要么实施行业性和地域性的产业转移。这是产业阶段性发展的必然趋势，它符合市场机制和经济发展的客观规律。2008年12月31日，国家发改委编制的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(2008-2020年)正式颁布实施，将广州作为国家中心城市、综合性门户城市、国际大都市的发展定位上升到国家战略层面，提出广州要“优先发展高端服务业，加快建设先进制造业基地，大力提高自主创新能力，率先建立现代产业体系。”广州若听凭市场机制按部就班地发展传统的比较优势产业，缓慢地进行升级改造和产业转移，城市综合竞争力就会急剧衰减，很难达到上述国家战略定位的高度，亦难以提高广州在珠江三角洲地区乃至东南亚地区的辐射带动能力。因此，现阶段广州市以政府为主导实施产业转移是非常必要的，而在这一过程中，对政府如何适应产业转型升级要求和全球金融危机后国内外经济环境变化，如何 发挥职能，以及采取什么干预方式加快推进产业转移，提出了一个崭新课题和更高要求。
2、产业转移与城市规划衔接问题
要从广州城市发展的战略高度规划使用实施产业转移腾出来的土地。目前，广州的主要举措有二：一是“腾笼换鸟”，二是“退二进三”。简而言之，就是在产业转移腾出来的土地上发展先进制造业和现代服务业。中心城区主要发展现代服务业，中心城区外围主要发展先进制造业。广州对实施产业转移腾出来的土地原则上由政府统一回购，收回国有土地使用权，形成土地储备，再由市政府根据用地规划实行集中统一供应。按照《实施意见》和有关工作计划，广州市推进150家企业向市外有序转移和完成三批295家环保类和危险化学品类企业的停业、关闭、搬迁工作，大约分别需要4年和7年时间。在这比较长的时间内，城市产业转移和后续建设发展要紧密衔接，以免造成土地资源闲置、浪费，但须防止草率上项目、低水平建设的短期行为。因此，广州在实施产业转移过程中，一方面要加强和提升规划工作的引领和龙头作用，另一方面，在抓好“腾笼”、“退二”工作的同时，更要未雨绸缪，抓好“换鸟”和“进三”工作。应根据规划发展的需要，打破平均用力，有重点地加快推进部分区域的产业转移，特别是为后续占地面积大、档次高的重点项目建设腾出足够的土地和发展空间。
3、广州市与产业转移承接区域的产业协作问题
广州市实施产业转移应加强与产业转移承接区域的产业协作，推动产业转出地和转入地双双升级，实现互利共赢。为加快推进产业转移工业园发展，2009年8月广州市与-梅州、阳江、湛江等地达成协议，今后每年将分别联合举办一次产业转移工业园招商推介会，这对促进区域产业协作具有积极作用。广州以汽车、石油化工和电子信息为三大支柱产业，近年来，船舶、输变电及发电装备、楼宇成套装备、数控装备、重型装备及核发电装备等装备制造业，以及医药产业等也发展较快，并可能形成新的支柱产业，工业发展潜力巨大。汽车、船舶等装备制造业的发展壮大，需要有较强的零部件配套产业支撑，考虑到土地资源短缺的约束，广州零部件配套产业发展的重点应放在引进一、二级配套企业。设立权威零部件监测机构，研发、设计、制造核心、关键零部件等方面。同时，广州应围绕重点产业发展战略，引导转入地零部件配套产业发展的重点和方向，主要由转入地来发展较外围的配套产业和提供附加值较低的一般零部件。广州市政府要加强与产业转入地政府的合作，支持两地企业间开展生产、技术、投资项目合作，形成优势互补、协作配套、共同发展的产业格局。
广州是我国对外开放最早的沿海城市之一。改革开放30年来，广州不失时机地抓住了历史发展的机遇，凭藉毗邻港澳优越的地理位置和海外华侨众多的人缘优势，以及国家给予的特殊政策、灵活措施，在对外开放中先行一步，积极实施“以外经贸为导向”的经济社会发展战略，经济结构不断优化，经济实力大为增强。2008年广州实现地区生产总值(GDP)8215.82亿元，在全国城市中次于上海、北京，排名第三，比上年增长12.3％。1978-2008年，广州市国内生产总值产业结构演变趋势表现为第一、二产业比重逐步下降，第三产业比重逐步上升；从起初的第二产业比重最高、占主导地位，演变为第三产业比重最高，第二、三产业共同主导的产业格局。“十五”、“十一五”期间，广州加快发展汽车、石化、电子信息三大支柱产业，以及船舶制造、输变配电和发电装备、楼宇及起重装备、重型机械装备、数控机械装备等装备制造业，推动产业结构重工业化。从2004年开始，广州工业总产值中重工业反超轻工业，当年轻重工业比例为45：55。2008年轻重工业比例达34：66，重工业比重进一步提高。
30年来，广州经济社会发展实现了历史性的飞跃，但是土地资源匮乏、环境承载压力加大、发展空间受限等问题逐步凸显，成为经济社会进一步发展的重要制约因素。为改善发展环境，破解发展难题，实现新一轮大发展，2008年8月16日，广州市委颁发了《中共广州市委广州市人民政府关于加快推进广州市产业转移和劳动力转移的实施意见》(以下简称《实施意见》)，广州开始推进实施产业转移。此前2008年5月，广东省提出了“双转移”战略，即珠三角劳动密集型产业向东西两翼、粤北山区转移；而东西两翼、粤北山区的劳动力，一方面向当地二、三产业转移，另一方面其中的一些较高素质劳动力，向发达的珠三角地区转移。因此，广州实施产业转移既是贯彻落实广东省“双转移”战略部署，也是广州市推进产业转型升级，实现新一轮大发展的客观需要。
然而，2007年美国爆发次贷危机，到2008年发展成为全球金融危机。2008年下半年以来，全球金融危机对广州市实体经济的影响逐步显现，四季度以来更加突出。主要是外部需求萎缩，企业订单减少，经济增长明显放缓，企业效益下滑，财政增收困难加大，这无疑对广州推进实施产业转移形成严峻的困难和挑战。
二、广州市产业转移概况
根据《实施意见》，广州市产业转移和劳动力转移的总体目标：力争到2012年广州市产业结构和劳动力结构整体优化，劳动密集型产业比重显著下降，劳动力素质整体提升，人均GDP增长率高于GDP增长率2个百分点左右。力争做到三年初见成效，五年大见成效。其中产业转移目标：在引导列入市区产业“退二”企业进入11个承接“退二”产业基地集聚发展的同时，力争2012年前推进150家企业向市外有序转移。争取将广州——梅州产业转移工业园打造成为省示范性产业转移园区。
广州市委在颁发《实施意见》以后，又陆续下发了8个配套文件，包括产业转移区域布局指导意见、推进产业转移和劳动力转移用地配套政策、推进农村劳动力技能培训及转移就业工作的实施意见、产业转移和劳动力转移目标责任考评办法等，全面推进实施产业转移。按照国家、广东省产业结构调整指导目录和广州市产业结构调整的要求，广州市重点转移5类产业附加值较低的生产加工环节：一是传统劳动密集型产业，如纺织、服装、五金、制鞋、珠宝、包装等，以及雇员来自转入地相对比较集中的企业；二是在转入地存在主要原材料供应基地的行业，如陶瓷、水泥等建材行业，木材加工，再生金属冶炼产品、有色金属合金冶炼或压铸产品等产业；三是在转入地存在比较成熟的产业集群或者生产基地的行业，如工艺玩具、音像制品生产、食品生产等产业；四是市区部分影响环保类和危险化学品类企业；五是土地产出率低于行业均值的企业，或单位产值能耗较高的企业和节能减排连续3年不达标的企业。
广州市产业转移的重点承接区域：一是广州市中心城区外围。即11个承接“退二”产业基地，主要分布在增城、从化、花都、南沙和番禺等区域；二是省内，即广东省政府指定对口帮扶地区梅州市，以及广东省规划建设的1至2个大型产业转移园；三是省外，包括国务院指定扶贫协作地区广西壮族自治区百色市，国务院指定对口支援地区重庆市巫山县，邻近广东且经济战略合作紧密的湖南省等地区。
在向广州市中心城区外围产业转移方面，广州由市发改委统筹协调，市经贸、国资、环保、安监等部门各司其职，相互配合，分阶段推进市区产业“退二进三”工作，计划到2015年底前，共完成三批295家环保类和危险化学品类企业的停业、关闭、搬迁工作；在向省内产业转移方面，2008年6月，广州(梅州)产业转移工业园举行了揭牌仪式，该园区已列入广东省第一批示范性产业转移工业园，并获得省5亿元扶持资金，广州市也将投入4亿元开发建设资金，推进配套基础设施和公共服务平台建设。接着，广州市又与湛江市、阳江市签订协议，共建广州(湛江)、广州(阳江)产业转移工业园，并已向广东省申报第二批示范性产业转移工业园；在向省外产业转移方面，广州市加强与重庆、湖南、四川等地进行产业转移对接，已经与部分区域达成了经贸合作和产业转移意向。
三、广州市产业转移存在的主要问题及对策建议
1、产业转移是以市场为主导还是以政府主导的问题
从广州市委、市政府颁发《实施意见》、8个配套文件，与外地市共建产业转移工业园，以及为产业转移工业园投入开发建设资金，推进配套基础设施和公共服务平台建设等一系列措施来看，目前广州市的产业转移显然是在政府主导下进行的，政府干预色彩浓厚。应该说，即使政府不干预，随着广州市经济社会的快速发展和工业化的加快推进，一些传统劳动密集型产业的企业在利润率下降，土地、劳动力等成本不断增加的压力下。迟早要面临两种选择：要么在当地进行升级改造，要么实施行业性和地域性的产业转移。这是产业阶段性发展的必然趋势，它符合市场机制和经济发展的客观规律。2008年12月31日，国家发改委编制的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(2008-2020年)正式颁布实施，将广州作为国家中心城市、综合性门户城市、国际大都市的发展定位上升到国家战略层面，提出广州要“优先发展高端服务业，加快建设先进制造业基地，大力提高自主创新能力，率先建立现代产业体系。”广州若听凭市场机制按部就班地发展传统的比较优势产业，缓慢地进行升级改造和产业转移，城市综合竞争力就会急剧衰减，很难达到上述国家战略定位的高度，亦难以提高广州在珠江三角洲地区乃至东南亚地区的辐射带动能力。因此，现阶段广州市以政府为主导实施产业转移是非常必要的，而在这一过程中，对政府如何适应产业转型升级要求和全球金融危机后国内外经济环境变化，如何 发挥职能，以及采取什么干预方式加快推进产业转移，提出了一个崭新课题和更高要求。
2、产业转移与城市规划衔接问题
要从广州城市发展的战略高度规划使用实施产业转移腾出来的土地。目前，广州的主要举措有二：一是“腾笼换鸟”，二是“退二进三”。简而言之，就是在产业转移腾出来的土地上发展先进制造业和现代服务业。中心城区主要发展现代服务业，中心城区外围主要发展先进制造业。广州对实施产业转移腾出来的土地原则上由政府统一回购，收回国有土地使用权，形成土地储备，再由市政府根据用地规划实行集中统一供应。按照《实施意见》和有关工作计划，广州市推进150家企业向市外有序转移和完成三批295家环保类和危险化学品类企业的停业、关闭、搬迁工作，大约分别需要4年和7年时间。在这比较长的时间内，城市产业转移和后续建设发展要紧密衔接，以免造成土地资源闲置、浪费，但须防止草率上项目、低水平建设的短期行为。因此，广州在实施产业转移过程中，一方面要加强和提升规划工作的引领和龙头作用，另一方面，在抓好“腾笼”、“退二”工作的同时，更要未雨绸缪，抓好“换鸟”和“进三”工作。应根据规划发展的需要，打破平均用力，有重点地加快推进部分区域的产业转移，特别是为后续占地面积大、档次高的重点项目建设腾出足够的土地和发展空间。
3、广州市与产业转移承接区域的产业协作问题
广州市实施产业转移应加强与产业转移承接区域的产业协作，推动产业转出地和转入地双双升级，实现互利共赢。为加快推进产业转移工业园发展，2009年8月广州市与-梅州、阳江、湛江等地达成协议，今后每年将分别联合举办一次产业转移工业园招商推介会，这对促进区域产业协作具有积极作用。广州以汽车、石油化工和电子信息为三大支柱产业，近年来，船舶、输变电及发电装备、楼宇成套装备、数控装备、重型装备及核发电装备等装备制造业，以及医药产业等也发展较快，并可能形成新的支柱产业，工业发展潜力巨大。汽车、船舶等装备制造业的发展壮大，需要有较强的零部件配套产业支撑，考虑到土地资源短缺的约束，广州零部件配套产业发展的重点应放在引进一、二级配套企业。设立权威零部件监测机构，研发、设计、制造核心、关键零部件等方面。同时，广州应围绕重点产业发展战略，引导转入地零部件配套产业发展的重点和方向，主要由转入地来发展较外围的配套产业和提供附加值较低的一般零部件。广州市政府要加强与产业转入地政府的合作，支持两地企业间开展生产、技术、投资项目合作，形成优势互补、协作配套、共同发展的产业格局。