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摘 要：宅基地是我国土地制度中特有的概念，自中央十八届三中会全以来，以完善农村宅基地用益物权、突出宅基地财产权属性的政策导向和理论争鸣就从未停止。2018年中央一号文件提出宅基地“三权分置”政策，即为适度放活宅基地使用权提供了明确而坚实的政策基础。宅基地“三权分置”的设置目标是提高资源配置效率，在落实集体土地所有权、保障农民资格权和房屋所有权的基础上，适度放活宅基地使用权，提高宅基地使用权的流动性，解决宅基地闲置的问题，增加农民收益，通过制度供给改造和平衡宅基地使用权保障功能和财产收益功能。丰富和扩张宅基地使用权能，保护农民收益成为当前宅基地使用权流转的核心问题。
关键词：三权分置;宅基地使用权;财产权能
2018年中央一号文件在新形势下对宅基地利用作出新安排，在坚持农民集体土地公有制基础上解决城市建设用地供地不足和现有宅基地闲置、“一户多宅”、宅基地经济利用不充分问题，回应宅基地经济利用现实需求而进行的战略性布局，以“落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权”为内容，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅和私人会馆。2019年中央一号文件中重申坚持宅基地“三权分置”，严禁城市资本进入农村建设别墅和高档住宅。有学者认为宅基地使用权流转并非单纯的赋权扩能，其前提就是要落实“三权分置”中的所有权和保障农户资格权1。
一、宅基地集体所有权
长期以来宅基地制度作为集体土地制度中的特色存在，其根本目的就是要保障集体经济组织成员“居有其屋”的生存需要。学界普遍认同，宅基地使用权流转不能放弃宅基地制度本身的居住保障性功能，相反，要先确认和坚持宅基地的居住保障功能，以此为前提再行探讨宅基地使用权流转的制度安排。改造和完善宅基地权能构建，必须要确保农村土地集体所有制不变，同时，还要确保土地利用中的生态红线和耕地红线不被突破、刚性指标能够落实。坚持宅基地集体所有是保障宅基地居住功能实现的重要基础和不可动摇的前提。农村集体经济组织的法律属性在《民法典》中被列为“特别法人”，但在实践中农村集体经济组织并没有真正的承担和行使集体所有权人的职能，普遍存在着“缺位”的现象。集体经济组织的权力来源于本集体组织内全体农民的授权，但集体经济组织没能独立发挥作用，村民委员会基于公共管理职责，却存在超越职能范围代行集体经济组织权力的情况，导致集体所有权主体模糊不清，集体经济组织与村民委员会职能混淆，村民委员会代行了土地所有权人的权利。
二、宅基地农户资格权
宅基地资格权是指农户基于集体经济组织成员的身份而无偿获取宅基地的权利资格。对于宅基地资格权的来源，有学者认为是由宅基地集体所有权中分置而成，属于设立次级宅基地使用权之后的宅基地使用权2;也有学者认为宅基地资格权具有显著的身份性与福利属性，立法意图在于强化宅基地使用权的农户专属性，属于宅基地使用权未发生流转的原始用益物权3。无论如何界定宅基地资格权法律属性，宅基地资格权所表达的农村集体经济组织成员身份性要求是实现宅基地使用权流转的另一个前提条件和基础。宅基地资格权与宅基地使用权流转密切相关，随着宅基地使用权流转的适度放活，宅基地使用权可流转的主体范围、进城落户农户宅基地退出、宅基地使用权的经营和租赁等制度供给都指向宅基地资格权的确认。但现行立法中缺少对农村集体经济组织成员的准确界定。传统的外嫁、入赘，城镇化进程中农民进城落户、合村等各种原因导致农村人口实际情况非常复杂，仅凭户口判断是否是本集体经组织成员显然已经无法解决实际存在的各类情况。在一些判例中法官结合立法进行自由裁量，针对个案给予合理的判断裁定。于立法体系而言，却仍缺少系统明确的认定标准。
三、宅基地使用权
宅基地使用权在“三权分置”制度改造提出之前，其含义是简单而明确的，即集体经济组织成员无偿永久享有使用宅基地的权利，这种权利就农村经济社会发展情况而言也仅限于盖房居住，对于宅基地上的房屋如何建造各地区保持着本地习惯，村庄规划中也没有详细的诸如容积率等具有城市规划特征的硬性指标的管控。因此形成了当前各地广泛存在的宅基地利用率低的情况。在宅基地“三权分置”提出以后，宅基地使用权的权能被赋予更多内涵，宅基地不仅可以用于盖房居住，还可以有收益性。这对农村普遍存在的闲置的、“一户多宅”等宅基地利用率低的问题是很好的解决办法。即，让宅基地使用权流转起来。土地要素只有流动起来才能真正的实现集约节约利用。因此，宅基地使用权在“三权分置”原则下被赋权扩能4。学界对于是否增加宅基地使用权赋权扩能存在的争议，如增加的权能是否能够表述为宅基地使用权收益权能、宅基地使用权收益归属等。笔者认为宅基地用益物权不完整，增加收益权是必要的，收益的分配应当充分考虑宅基地集体所有的属性与农户利益，因此在立法设计中构建宅基地使用权市场化的制度体系，从主体、程序到权能内涵需加以明确。
参考文献
[1]韩松.宅基地立法政策与宅基地使用权制度改革[J].法学研究，2019（6）：70-92
[2]刘国栋.论宅基地三权分置政策中农户资格权的法律表达[J] .法律科学（西北政法大学学报），2019，37（1）：192 -200.
[3]李丽，吕晓，张全景.“三权分置”背景下宅基地使用权流转的法学视角再审视[J].中国土地科学，2020（3）：16-23
[4]韩松.宅基地立法政策与宅基地使用权制度改革[J].法学研究，2019（6）：70-92
本文系2019年遼宁省社科规划基金项目：村镇规划视角下辽宁农村宅基地利用法律问题研究（项目号：L19DFX001）阶段性成果。
作者简介：
郑萍（1983-），女，辽宁沈阳人，博士，沈阳工程学院法学院讲师，主要研究方向，经济法，自然资源法。
相蒙（1981-），男，辽宁沈阳人，博士，沈阳市中级人民法院法官，主要研究方向，民商法，经济法。
关键词：三权分置;宅基地使用权;财产权能
2018年中央一号文件在新形势下对宅基地利用作出新安排，在坚持农民集体土地公有制基础上解决城市建设用地供地不足和现有宅基地闲置、“一户多宅”、宅基地经济利用不充分问题，回应宅基地经济利用现实需求而进行的战略性布局，以“落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权”为内容，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅和私人会馆。2019年中央一号文件中重申坚持宅基地“三权分置”，严禁城市资本进入农村建设别墅和高档住宅。有学者认为宅基地使用权流转并非单纯的赋权扩能，其前提就是要落实“三权分置”中的所有权和保障农户资格权1。
一、宅基地集体所有权
长期以来宅基地制度作为集体土地制度中的特色存在，其根本目的就是要保障集体经济组织成员“居有其屋”的生存需要。学界普遍认同，宅基地使用权流转不能放弃宅基地制度本身的居住保障性功能，相反，要先确认和坚持宅基地的居住保障功能，以此为前提再行探讨宅基地使用权流转的制度安排。改造和完善宅基地权能构建，必须要确保农村土地集体所有制不变，同时，还要确保土地利用中的生态红线和耕地红线不被突破、刚性指标能够落实。坚持宅基地集体所有是保障宅基地居住功能实现的重要基础和不可动摇的前提。农村集体经济组织的法律属性在《民法典》中被列为“特别法人”，但在实践中农村集体经济组织并没有真正的承担和行使集体所有权人的职能，普遍存在着“缺位”的现象。集体经济组织的权力来源于本集体组织内全体农民的授权，但集体经济组织没能独立发挥作用，村民委员会基于公共管理职责，却存在超越职能范围代行集体经济组织权力的情况，导致集体所有权主体模糊不清，集体经济组织与村民委员会职能混淆，村民委员会代行了土地所有权人的权利。
二、宅基地农户资格权
宅基地资格权是指农户基于集体经济组织成员的身份而无偿获取宅基地的权利资格。对于宅基地资格权的来源，有学者认为是由宅基地集体所有权中分置而成，属于设立次级宅基地使用权之后的宅基地使用权2;也有学者认为宅基地资格权具有显著的身份性与福利属性，立法意图在于强化宅基地使用权的农户专属性，属于宅基地使用权未发生流转的原始用益物权3。无论如何界定宅基地资格权法律属性，宅基地资格权所表达的农村集体经济组织成员身份性要求是实现宅基地使用权流转的另一个前提条件和基础。宅基地资格权与宅基地使用权流转密切相关，随着宅基地使用权流转的适度放活，宅基地使用权可流转的主体范围、进城落户农户宅基地退出、宅基地使用权的经营和租赁等制度供给都指向宅基地资格权的确认。但现行立法中缺少对农村集体经济组织成员的准确界定。传统的外嫁、入赘，城镇化进程中农民进城落户、合村等各种原因导致农村人口实际情况非常复杂，仅凭户口判断是否是本集体经组织成员显然已经无法解决实际存在的各类情况。在一些判例中法官结合立法进行自由裁量，针对个案给予合理的判断裁定。于立法体系而言，却仍缺少系统明确的认定标准。
三、宅基地使用权
宅基地使用权在“三权分置”制度改造提出之前，其含义是简单而明确的，即集体经济组织成员无偿永久享有使用宅基地的权利，这种权利就农村经济社会发展情况而言也仅限于盖房居住，对于宅基地上的房屋如何建造各地区保持着本地习惯，村庄规划中也没有详细的诸如容积率等具有城市规划特征的硬性指标的管控。因此形成了当前各地广泛存在的宅基地利用率低的情况。在宅基地“三权分置”提出以后，宅基地使用权的权能被赋予更多内涵，宅基地不仅可以用于盖房居住，还可以有收益性。这对农村普遍存在的闲置的、“一户多宅”等宅基地利用率低的问题是很好的解决办法。即，让宅基地使用权流转起来。土地要素只有流动起来才能真正的实现集约节约利用。因此，宅基地使用权在“三权分置”原则下被赋权扩能4。学界对于是否增加宅基地使用权赋权扩能存在的争议，如增加的权能是否能够表述为宅基地使用权收益权能、宅基地使用权收益归属等。笔者认为宅基地用益物权不完整，增加收益权是必要的，收益的分配应当充分考虑宅基地集体所有的属性与农户利益，因此在立法设计中构建宅基地使用权市场化的制度体系，从主体、程序到权能内涵需加以明确。
参考文献
[1]韩松.宅基地立法政策与宅基地使用权制度改革[J].法学研究，2019（6）：70-92
[2]刘国栋.论宅基地三权分置政策中农户资格权的法律表达[J] .法律科学（西北政法大学学报），2019，37（1）：192 -200.
[3]李丽，吕晓，张全景.“三权分置”背景下宅基地使用权流转的法学视角再审视[J].中国土地科学，2020（3）：16-23
[4]韩松.宅基地立法政策与宅基地使用权制度改革[J].法学研究，2019（6）：70-92
本文系2019年遼宁省社科规划基金项目：村镇规划视角下辽宁农村宅基地利用法律问题研究（项目号：L19DFX001）阶段性成果。
作者简介：
郑萍（1983-），女，辽宁沈阳人，博士，沈阳工程学院法学院讲师，主要研究方向，经济法，自然资源法。
相蒙（1981-），男，辽宁沈阳人，博士，沈阳市中级人民法院法官，主要研究方向，民商法，经济法。