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摘要：村民自治中存在很多问题阻碍着农村社会的稳定与发展，构建农村社区自治模式是激活农村社会活力的生命力，是适应农村社会转型的需要，是实现城乡统筹发展的重要途径，同时对推动新农村建设也具有十分重要意义。
关键词：城乡统筹；村民自治；农村社区自治
改革开放以来，随着市场经济的发展和城市化进程的加快，农村经济和社会结构正发生着根本性转换，农村土地流转的逐步开放、村庄经济结构、经营方式及经济组织的多元化以及各种要素资源的快速流动，不断突破村民自治的制度框架。农村社区自治有利于激活农村活力、推动农村各项事业发展、实现公共服务均等化，是新时期解决我国城乡二元体制、实现统筹城乡发展的一条重要途径，对社区稳定和发展具有重要意义。由于农村社区自治在全国范围内处于实践与探索阶段，还存在很多需要提高和完善的地方，本文在统筹城乡发展背景下分析了乡村治理的困境，提出了农村社区自治的重要意义及构建农村社区自治的运行模式，对新农村建设与发展具有极大的推动作用。
一、 村民自治的困境
（一） 乡镇政权与村委自治权冲突
现有的压力性体制下，乡镇政府作为国家政治体制中最基层政权组织，承担着上级政府下达的各项任务，且这些任务大多是“一把手”亲自抓的“一票否决制”，必须无条件完成，而村一级属于自治组织，使乡镇政府失去了完成任务的左右手。在这种条件下，乡镇政府要完成上级政府交给的任务，就必须采取各种手段控制村委会。事实上，在村民自治制度的实践中，一方面村委会选举必须在乡镇政府的指导下进行，另一方面由于农村社会的许多资源和上级下达到村一级的各种款项大多还掌握在乡镇政府手中。乡镇政府一般可以通过操纵选举和分配资源的渠道轻而易举地达到控制村委会的目的。再加上村委会在各方面需要乡镇政府的支持和传统的意识观念，自觉或不自觉地充当了乡镇政府的下属机构，而不具有自治的性质，村民的民主权利受到极大的挑战。[1]
（二）村“两委”矛盾严重
村民自治是党领导下的村民自治，村民委员会是具体行使村级事务管理的权力机构，村党支部与村民委员会是领导与被领导的关系。但在在实际执行中，作为村民民主选举出来的村民委员会则根据《村民委员会组织法》的规定，试图掌握村级的财政权和具体事务的管理权，而村党支部书记被形象地称为“一把手”。 村级发展的大政方针都由党支部决定和党支部书记拍板，甚至一些具体事务皆由党支部书记包办代替，村委会主任则成为书记的副手，主要是执行党支部的决定，自治权实际上被党支部牢牢掌握。村两委矛盾日益凸显，权力冲突问题是村“两委”矛盾的根本问题。[2]
（三）村民参与不足
由于以上两方面的因素，再加上目前农村存在大量的人口流动，村民对于自主权和管理权已经失去了原有的炽热。具体表现：一是村民参与率低。在村民大会中，很多村民以各种理由拒绝参会，村委会被迫利用行政手段，例如不参加会议罚款等措施督促村民来到会场。二是参与内容的广度和深度不够。由于村内大量的事务仍然是以行政化的方式来完成，村民难以参与，更谈不上主动参与，即使村民参与到了村事务中，大部分情况下也只是参与村事务的具体实施过程，而很少参与村事务的决策、管理和监督过程。一般来说，村民参与的村事务主要限于诸如修路、植树、维护治安等非政治性的活动，对深层次的工作，像民主选举、民主监督、民主决策等方面的参与则普遍不够。[3]
二、农村社区自治模式的意义
（一）农村社区自治是适应了农村社会发展趋势
诚如亨廷顿所指出的，“一个正在进行现代化的制度还必须具有将现代化造就的社会势力吸收进该体制中来的能力”，[4]建立与现代乡村社会开放性、流动性相适应的社区治理制度及现代秩序，形成制度化参与渠道，将社会转型所产生的各种利益群体的冲突和需求纳入制度化轨道，实现利益的整合，有效化解各种内生矛盾，是维护乡村社会稳定发展的现实要求。社区治理制度的创新与转换成为当前农村社区的迫切需要，农村社区自治正是新时期乡村社会转型的微观制度变迁形态，它适应了当前城乡社会结构、利益格局的发展变化要求，不仅改善了广大农民的生产、生活环境和条件，也提升了农民的生活品质和生活质量。
（二）农村社区自治契合了现代社会结构变迁的基本要求
改革开放以来，随着市场经济的发展和城市化进程的加快，农村经济和社会结构正发生着根本性转换，农村土地流转的逐步开放、村庄经济结构、经营方式及经济组织的多元化以及各种要素资源的快速流动，农村社会日益演变成为容纳了多元身份居民、社会组织、企业等多元身份主体，多元经济组织形式及经济结构，多元社会关系的新型农村社区形态。这些新型农村社区规模、形态各异，有的与原来行政村落相吻合，有的具有超大规模性。村庄的行政管理和自治边界发生明显位移。这些新元素极大地变革着农村社区治理的框架。农村社区自治以其开放性的治理框架，以及多元参与的治理机制契合了现代社会结构变迁的基本要求，并成为推动乡村社会发展的重要动力。在这种多元主体共同参与、以符合共同体成员公共生活意愿为基础而具有高度包容性的治理框架中，社区自治组织由社区居民、各类经济及社会组织的代表共同协商产生，实现了自治组织的广泛代表性；广大社区成员可以通过社区自治组织参与社区公共事务管理，也可以通过以公益、志愿组织为载体的服务、管理活动参与社区建设，使社区治理框架更具开放性。[5]
三、构建农村社区自治模式的措施
构建以“社区自治”为核心的农村自治体制需要做好以下几个层面的工作：
（一）实行县级和乡（镇）级体制同步改革。农村社区的主导权在于乡镇，而乡镇机构行政权及其机构设置都受制于县，因此乡镇改革必须同县级改革同步进行，没有县政的改革，乡镇改革也难以进行。在这一过程中，首先是要进一步加强税费改革，以此为切人点推进县级组织和管理体制改革，精简机构；其次要对乡镇内的站所，如水管理、农机站、财政所、土地所等进行分类改革，通过改革，使县直下派部门得到精简、合并及体制转换，为解决农民负担和乡镇关系失调提供条件。实行这两级改革的目的就是要改革現行的压力型体制，以此来促成乡村体制问题的根本解决，为实现真正的社区自治铺路。 （二）实行政府职能的改变。乡镇大社区自治是今后发展的方向，但局限于当前的条件，乡镇政府自治是其第一步。乡镇基层政府的走向应是从全能型、多功能的政府转向有限功能的政府，从自上而下、行政指令式、搞运动、围绕中心工作转的工作方式转向群众参与的、自上而下和自下而上相结合的工作方式，从行政管理型的政府转向自治程度较高的政府，从统治型政府转向服务型政府。[6]
（三）加强农村社区法制建设。从目前乡村社会的基本情况来看，国家对乡村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制——遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在乡村社会的利益和国家在乡村社会的主要发展目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制——遵守”模式中，可以将乡村社区事务、国家目标进行适当的划分。其中，乡村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现村级社区自治。对于诸如税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，上移至乡镇自治政府，进行职能部门的法制管理。
（四）建立“议行分离”的社区自治运行机制。农村社区自治机制可以尝试借鉴城市社区自治的办法去构建：一是成立社区实务决策层即社区居民大会或社区代表会议，对社区内的重大事务行使民主协商、民主决策和民主监督；二是成立社区实务执行层即社区居民委员会，具体负责组织社区服务、社区文化、社区卫生、社区环境、社区治安等各项社区服务事业，并为政府职能部分履行某些行政管理职能提供协助；三是扶植一批社区服务类的功能组织和社会团体。前者从运作方式来看也是自治的，但其功能主要是进行实体性和服务性的社区事务运作。后者主要代表专业方面的利益，表达属于自己组织的群体利益，其发展将促使政府从不属于自己的领域有次序地撤退，让社区真正成为自己生活的自主空间。
（五）积极开展农村社区自治模式探索。我们可以根据不是社区类型，由各个相关的高等院校和科研单位分别承包一个典型社区，在相关社区建设工作机构的领导下进行社区自治实验，在实践中逐步探索出不同社区自治的可行模式。第一步，要按照“议行分设”所要求的社区居民自治组织架构，建起组织队伍；第二步，深入社区，发现问题、探索问题和解决问题；第三步，建立各种能够表达共同利益并且能配合我们工作的社会团体，发动社区居民积极参与。有了居民的参与，团体的合作，就能找到问题的症结和解决问题的办法。而一旦解决了实际问题，社区居民自治也就开始启动运转了，社区自治的目标也会一步步逼近。
实行农村社区自治是对农村管理模式的创新，是克服村民自治困境，扩大村民参与，提高村民集体行动意识和能力的现实选择，也是统筹城乡发展，建设社会主义新农村的重要途径。
[参考文献]
[1]董江爱.中国农村村民自治的困境出路[J]，生产力研究，2010（5）
[2]陽信生.农村社区自治体制的建构--乡村治理模式创新与现实选择[J]，湖南工业大学学报（社会科学版），2010（06）
[3]甘信奎.城乡一体化背景下的农村社区自治趋向[J]，继续教育研究，2009（12）
[4]亨廷顿.《变化社会中的政治秩序》[M]，上海：三联书店1989：129.
[5]袁方成等.农村社区自治：村治制度的继替与转型[J]，华中师范大学学报（人文社会科学版），2011（01）.
[6]刘丽丽.服务型政府：社区自治问题解决的对策研究[D]，苏州大学硕士论文，2009.
关键词：城乡统筹；村民自治；农村社区自治
改革开放以来，随着市场经济的发展和城市化进程的加快，农村经济和社会结构正发生着根本性转换，农村土地流转的逐步开放、村庄经济结构、经营方式及经济组织的多元化以及各种要素资源的快速流动，不断突破村民自治的制度框架。农村社区自治有利于激活农村活力、推动农村各项事业发展、实现公共服务均等化，是新时期解决我国城乡二元体制、实现统筹城乡发展的一条重要途径，对社区稳定和发展具有重要意义。由于农村社区自治在全国范围内处于实践与探索阶段，还存在很多需要提高和完善的地方，本文在统筹城乡发展背景下分析了乡村治理的困境，提出了农村社区自治的重要意义及构建农村社区自治的运行模式，对新农村建设与发展具有极大的推动作用。
一、 村民自治的困境
（一） 乡镇政权与村委自治权冲突
现有的压力性体制下，乡镇政府作为国家政治体制中最基层政权组织，承担着上级政府下达的各项任务，且这些任务大多是“一把手”亲自抓的“一票否决制”，必须无条件完成，而村一级属于自治组织，使乡镇政府失去了完成任务的左右手。在这种条件下，乡镇政府要完成上级政府交给的任务，就必须采取各种手段控制村委会。事实上，在村民自治制度的实践中，一方面村委会选举必须在乡镇政府的指导下进行，另一方面由于农村社会的许多资源和上级下达到村一级的各种款项大多还掌握在乡镇政府手中。乡镇政府一般可以通过操纵选举和分配资源的渠道轻而易举地达到控制村委会的目的。再加上村委会在各方面需要乡镇政府的支持和传统的意识观念，自觉或不自觉地充当了乡镇政府的下属机构，而不具有自治的性质，村民的民主权利受到极大的挑战。[1]
（二）村“两委”矛盾严重
村民自治是党领导下的村民自治，村民委员会是具体行使村级事务管理的权力机构，村党支部与村民委员会是领导与被领导的关系。但在在实际执行中，作为村民民主选举出来的村民委员会则根据《村民委员会组织法》的规定，试图掌握村级的财政权和具体事务的管理权，而村党支部书记被形象地称为“一把手”。 村级发展的大政方针都由党支部决定和党支部书记拍板，甚至一些具体事务皆由党支部书记包办代替，村委会主任则成为书记的副手，主要是执行党支部的决定，自治权实际上被党支部牢牢掌握。村两委矛盾日益凸显，权力冲突问题是村“两委”矛盾的根本问题。[2]
（三）村民参与不足
由于以上两方面的因素，再加上目前农村存在大量的人口流动，村民对于自主权和管理权已经失去了原有的炽热。具体表现：一是村民参与率低。在村民大会中，很多村民以各种理由拒绝参会，村委会被迫利用行政手段，例如不参加会议罚款等措施督促村民来到会场。二是参与内容的广度和深度不够。由于村内大量的事务仍然是以行政化的方式来完成，村民难以参与，更谈不上主动参与，即使村民参与到了村事务中，大部分情况下也只是参与村事务的具体实施过程，而很少参与村事务的决策、管理和监督过程。一般来说，村民参与的村事务主要限于诸如修路、植树、维护治安等非政治性的活动，对深层次的工作，像民主选举、民主监督、民主决策等方面的参与则普遍不够。[3]
二、农村社区自治模式的意义
（一）农村社区自治是适应了农村社会发展趋势
诚如亨廷顿所指出的，“一个正在进行现代化的制度还必须具有将现代化造就的社会势力吸收进该体制中来的能力”，[4]建立与现代乡村社会开放性、流动性相适应的社区治理制度及现代秩序，形成制度化参与渠道，将社会转型所产生的各种利益群体的冲突和需求纳入制度化轨道，实现利益的整合，有效化解各种内生矛盾，是维护乡村社会稳定发展的现实要求。社区治理制度的创新与转换成为当前农村社区的迫切需要，农村社区自治正是新时期乡村社会转型的微观制度变迁形态，它适应了当前城乡社会结构、利益格局的发展变化要求，不仅改善了广大农民的生产、生活环境和条件，也提升了农民的生活品质和生活质量。
（二）农村社区自治契合了现代社会结构变迁的基本要求
改革开放以来，随着市场经济的发展和城市化进程的加快，农村经济和社会结构正发生着根本性转换，农村土地流转的逐步开放、村庄经济结构、经营方式及经济组织的多元化以及各种要素资源的快速流动，农村社会日益演变成为容纳了多元身份居民、社会组织、企业等多元身份主体，多元经济组织形式及经济结构，多元社会关系的新型农村社区形态。这些新型农村社区规模、形态各异，有的与原来行政村落相吻合，有的具有超大规模性。村庄的行政管理和自治边界发生明显位移。这些新元素极大地变革着农村社区治理的框架。农村社区自治以其开放性的治理框架，以及多元参与的治理机制契合了现代社会结构变迁的基本要求，并成为推动乡村社会发展的重要动力。在这种多元主体共同参与、以符合共同体成员公共生活意愿为基础而具有高度包容性的治理框架中，社区自治组织由社区居民、各类经济及社会组织的代表共同协商产生，实现了自治组织的广泛代表性；广大社区成员可以通过社区自治组织参与社区公共事务管理，也可以通过以公益、志愿组织为载体的服务、管理活动参与社区建设，使社区治理框架更具开放性。[5]
三、构建农村社区自治模式的措施
构建以“社区自治”为核心的农村自治体制需要做好以下几个层面的工作：
（一）实行县级和乡（镇）级体制同步改革。农村社区的主导权在于乡镇，而乡镇机构行政权及其机构设置都受制于县，因此乡镇改革必须同县级改革同步进行，没有县政的改革，乡镇改革也难以进行。在这一过程中，首先是要进一步加强税费改革，以此为切人点推进县级组织和管理体制改革，精简机构；其次要对乡镇内的站所，如水管理、农机站、财政所、土地所等进行分类改革，通过改革，使县直下派部门得到精简、合并及体制转换，为解决农民负担和乡镇关系失调提供条件。实行这两级改革的目的就是要改革現行的压力型体制，以此来促成乡村体制问题的根本解决，为实现真正的社区自治铺路。 （二）实行政府职能的改变。乡镇大社区自治是今后发展的方向，但局限于当前的条件，乡镇政府自治是其第一步。乡镇基层政府的走向应是从全能型、多功能的政府转向有限功能的政府，从自上而下、行政指令式、搞运动、围绕中心工作转的工作方式转向群众参与的、自上而下和自下而上相结合的工作方式，从行政管理型的政府转向自治程度较高的政府，从统治型政府转向服务型政府。[6]
（三）加强农村社区法制建设。从目前乡村社会的基本情况来看，国家对乡村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制——遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在乡村社会的利益和国家在乡村社会的主要发展目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制——遵守”模式中，可以将乡村社区事务、国家目标进行适当的划分。其中，乡村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现村级社区自治。对于诸如税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，上移至乡镇自治政府，进行职能部门的法制管理。
（四）建立“议行分离”的社区自治运行机制。农村社区自治机制可以尝试借鉴城市社区自治的办法去构建：一是成立社区实务决策层即社区居民大会或社区代表会议，对社区内的重大事务行使民主协商、民主决策和民主监督；二是成立社区实务执行层即社区居民委员会，具体负责组织社区服务、社区文化、社区卫生、社区环境、社区治安等各项社区服务事业，并为政府职能部分履行某些行政管理职能提供协助；三是扶植一批社区服务类的功能组织和社会团体。前者从运作方式来看也是自治的，但其功能主要是进行实体性和服务性的社区事务运作。后者主要代表专业方面的利益，表达属于自己组织的群体利益，其发展将促使政府从不属于自己的领域有次序地撤退，让社区真正成为自己生活的自主空间。
（五）积极开展农村社区自治模式探索。我们可以根据不是社区类型，由各个相关的高等院校和科研单位分别承包一个典型社区，在相关社区建设工作机构的领导下进行社区自治实验，在实践中逐步探索出不同社区自治的可行模式。第一步，要按照“议行分设”所要求的社区居民自治组织架构，建起组织队伍；第二步，深入社区，发现问题、探索问题和解决问题；第三步，建立各种能够表达共同利益并且能配合我们工作的社会团体，发动社区居民积极参与。有了居民的参与，团体的合作，就能找到问题的症结和解决问题的办法。而一旦解决了实际问题，社区居民自治也就开始启动运转了，社区自治的目标也会一步步逼近。
实行农村社区自治是对农村管理模式的创新，是克服村民自治困境，扩大村民参与，提高村民集体行动意识和能力的现实选择，也是统筹城乡发展，建设社会主义新农村的重要途径。
[参考文献]
[1]董江爱.中国农村村民自治的困境出路[J]，生产力研究，2010（5）
[2]陽信生.农村社区自治体制的建构--乡村治理模式创新与现实选择[J]，湖南工业大学学报（社会科学版），2010（06）
[3]甘信奎.城乡一体化背景下的农村社区自治趋向[J]，继续教育研究，2009（12）
[4]亨廷顿.《变化社会中的政治秩序》[M]，上海：三联书店1989：129.
[5]袁方成等.农村社区自治：村治制度的继替与转型[J]，华中师范大学学报（人文社会科学版），2011（01）.
[6]刘丽丽.服务型政府：社区自治问题解决的对策研究[D]，苏州大学硕士论文，2009.