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中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出要“形成科学权威高效的宏观调控体系”。以此为基础，在2008年的国务院机构改革中，国家进一步明确指示应合理配置宏观调控部门职能，形成科学权威高效的宏观调控体系，提出“国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，各司其职，相互配合，发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财税、货币政策，形成更加完善的宏观调控体系，提高宏观调控水平”。可见，当下我国的一个重要政策命题就是——宏观调控领域权力的系统化是宏观调控体系形成与完善的重要环节。典型的西方宏观经济政策主要包括财政政策和货币政策，但鉴于我国经济情势的复杂性以及转型期对经济发展提出的新要求，除去财政政策和货币政策外，我国有必要引入更多的权力主体介入宏观调控的具体决策与执行过程，以下就我国现行主要参与宏观调控的部门进行梳理。
一、调控龙头：国家发改委
在我国目前的宏观调控体系中，国家发展和改革委员会（以下简称“发改委”）的地位是最为重要的，居于宏观调控权力体系的核心，其独一无二的定位体现在以下方面：
第一，在中央的机构改革及官方文件中多次显示出发改委稳居中央部委宏观调控权力序列的“头把交椅”。多次机构改革方案中与相关文件中，在“三部门”或“四部门”时期，关于宏观调控部门的论述都明确的指明了发改委（包括其前身计委）的“领头羊”身份。在2008年最新一次的国务院机构改革方案中，中央提出要合理配置宏观调控部门职能，其中无论是在各宏观调控部门的改革方向上，还是在核心宏观部门之间的相互关系方面，文件都将发改委列为宏观调控部门的排序之首。更加说明问题的是，即使在央行和财政部各自的“三定”方案中关于宏观调控部门的“健全协调机制”部分，都一致性地将发改委列在第一位。这既源于一直延续下来的“计划”在我国各种调控手段中一贯的独特地位，也源于央行和财政部对中央“语调”的高度服从，无论如何在中央部委这一层面，发改委强有力的权力地位是毋庸置疑的。
第二，发改委的职权范围决定了其在宏观调控体系中充当“领头羊”。发改委以下三项职责最体现其在宏观调控中的作用：其一，拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划，统筹协调经济社会发展。其二，承担重大建设项目和生产力布局等重要规划的责任。其三，推进经济结构战略性调整。组织拟订综合性产业政策，负责协调平衡工作。可见，发改委的职权范围涵盖了极其重要的规划、投资管理与产业政策三方面，这些方面构成事关我国目前宏观调控方向、总量与结构等方面最为关键的领域，经济发展目标、路径以及多项经济指标与其都密不可分；发改委还在价格、重要商品总量平衡、节能减排等方面拥有强大的话语权。
第三，发改委的特殊功能注定使其在当下我国处于经济发展和宏观调控的“风口浪尖”。相对于央行和财政部，发改委具有二者不可替代的作用。央行与财政部分别通过货币政策和财政政策影响宏观经济的总量和结构，二者对于经济的介入作用同样具有跨地区、跨产业的“宏观”效应，但与发改委比较，后者还有一种超越一般性宏观作用的“增值”作用，表现在：其一，发改委的规划职能相对于财政手段和货币工具而言更具引导性，财政与货币两只手都是围绕既定的规划与目标进行实施与落实的；其二，发改委具有协调的功能，既有产业上的协调，也有区域上的协调；既协调改革，又协调发展；既有整体目标的协调，又有针对具体问题的协调，可以说在发改委各项职能的表述中都可以找到“协调”的字眼。引导功能使发改委在宏观调控中具有更基础性的作用，而协调功能则赋予了发改委的综合性角色；二者中的任一方面都足以将发改委推向经济、改革与宏观调控场景的最前台。
二、调控的“钱袋子”：财政部
财政部是国务院综合管理国家财政收支，并主管财税政策和实施财政监督的职能性部门。由于享有财政政策介入宏观经济的工具性优势，财政部我国实施宏观调控的核心部门之一，在我国宏观调控体系中占有重要位置。
通过对财政部各项现有职能逐一检索分析，与宏观调控直接相关的大致有：宏观职能法律文本、中央财政的收支、税收、财政管理等工作。而财政部的内设机构从更微观的角度体现了在财政部的宏观调控职能特色，也在一定程度上反映了财政部在宏观调控体系中的特有定位：
第一，宏观调控职能的综合性强。从各内设机构中可知，与拟订与实施财政政策直接相关的机构有综合司、条法司、税政司、关税司、预算司、国库司，这几个机构的设置与职能尤其体现了财政部在调控中明显的综合性特征。
第二，可用的财政政策手段多样。针对不同的宏观经济形势与特殊领域，财政部可以运用多元化的财政手段进行专门性调控。
第三，财政政策受众面广泛。除去综合性强的内设机构外，财政部还针对不同的对象设置了专门性机构，这些机构涉及了经济建设、农业、社会保障、教科文卫、企业、金融、国防等方面，几乎涵盖了对宏观经济总量和结构所有的关键领域。
综上，财政部自成立以来在国家经济生活中的一直占据重要地位，改革开放以后，国家宏观调控职能愈发显性，财政部在宏观调控中发挥着不可替代的功能。前述分析揭示，职能上，财政部拥有多种具体财政工具；机构设置上，财政部的绝大部分内设机构都与宏观调控有关联，并且分工明确。这些信息明晰地表明财政部的主要权力都指涉宏观经济的多个方面，在宏观调控体系中提供财政政策，对我国的宏观经济形成积极与有利作用，就是财政部的主要目标与准确定位。
三、货币政策调控：中国人民银行
《中国人民银行法》规定了货币政策最终目标为“保持货币币值的稳定，并以此促进经济的增长。”为实现这一目标，中国人民银行对宏观经济进行调控的手段包括货币政策和信贷政策，尤其是货币政策工具是央行介入我国宏观经济的重要方式。2003年中国人民银行的货币政策职能与金融监管职能分离后，其目标定位已经比较明确，即制定和执行货币政策、维护金融稳定与提供金融服务，并一直延续至今。在2008年的国务院机构改革中，中国人民银行的新“三定”方案并未改变这种格局，但透露出一些新的信号与趋势。在职能调整方面，央行要“进一步健全货币政策体系，完善人民币汇率形成机制，加强与金融监管部门的统筹协调，防范和化解金融风险，维护国家金融安全。”并且，要“加强综合协调并推进金融业改革和发展，研究、协调解决金融运行中重大问题的职责。”新方案还增加了央行“制定和实施宏观信贷指导政策”的职能，金融稳定局被赋予了新职能——“负责会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范，负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测”。机构设置方面，新“三定”方案在内设机构中新设立了汇率司，并赋予其“跟踪监测全球金融市场汇率变化；研究、监测国际资本流动”等职责。外部关系方面，新方案明确了金融政策及监管政策的协调。同时，中国人民银行应与发改委、财政部等部门各司其职，相互配合，建立健全协调机制以提高宏观调控的水平。 根据2003年和2008年两次机构改革，中国人民银行的角色已经明朗化：第一，中国人民银行是国家宏观调控部门，主要通过制定和执行货币政策防范和化解金融风险，维护金融稳定，促进经济增长。第二，货币政策职能更强化，汇率将更多的成为我国央行的调控工具，这源于经济的跨国性日益突出。第三，“协调”成为央行的重要作业，除央行内部货币政策工具之间，如汇率政策与利率政策需要协调外，货币政策与信贷政策之间的协调，央行的金融政策与财政部门的财税政策的配合，包括央行货币调控和金融监管机构的监管措施之间的协同等，都是宏观调控体系中的应有之义。
四、商务介入宏观经济：商务部
商务部前身是对外经济贸易（合作）部，成立时整合了三方面的权力，分别是原国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职权，国家计委的农产品进出口计划组织实施等职权，对外贸易经济合作部的职权。商务部是主管国内外贸易和国际经济合作的国务院组成部门。按照一般思维，商务部所辖范围更多是流通领域，与宏观调控无涉。但从不同角度深入分析商务部在现实中的功能与，可以发现其与宏观调控有着以下联结点：
第一，从商务部职责范围来看，其主管事项与投资、产业、消费、价格、进出口等重要宏观经济指标都有联系，其中投资、消费、出口拉动经济的“三驾马车”之需求几乎与商务部每一项工作都紧密相关。
第二，在行使权力的方式上，商务部可以通过拟订国内外贸易和国际经济合作的发展战略、政策，推进流通产业结构调整，拟订国内贸易发展规划等方式在宏观调控中发挥一定的作用。
第三，从近年商务部发布的对外资的政策文件来看，23号文、50号文、171号文都是针对外资进入房地产市场的，是整个房地产调控政策中的组成部分，而《商务部关于进一步加强外商投资涉及宏观调控审核和备案工作的通知》（商资函[2008]54号）更是积极配合国家宏观调控工作的表现。
五、土地调控：国土资源部
随着我国经济出现的众多诘难与新形势，国土资源部的微观管理职能逐渐显示出宏观化的趋势，其政策标志是国务院于2004年、2006年分别公布的两个文件：《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发 [2006] 31 号）。从新“三定”方案中反映出，国土部参与国家宏观调控能力有所增强。将土地纳入宏观调控中考量的背景有三：其一，当下我国面临诸多现实问题，如房价过快增长、盲目投资情况严重、部分行业产能过剩等等，由于我国市场化程度不够等原因，传统的财政政策、货币政策对我国相关领域调控的效果并不充分；其二，土地具有资源和资产的双重属性，尤其是近年来土地要素在经济发展中的作用力越来越大，土地供应对劳动力、资金、能源等方面的投入量和投入方向有能力施加一定程度的影响力；其三，现代经济的复杂性以及我国的具体国情，使对经济领域的调控往往需要多重政策的合力，在我国土地公有的前提下，土地作为国家调控经济系统的手段是一个国家介入经济的有效抓手。
总之，正视不同宏观调控主体在转型期中国宏观经济决策中的功能和定位，是合理配置宏观调控部门职能，优化我国宏观调控体系的前提。在大众的语言系统中，国务院对经济进行宏观调控是一个通识性概念，国务院与国务院部委的调控政策都暗含其中。但如果进入更微观的层面，法律身份上，国务院与其职能部门各部委之间并不是统一的法人，而是各自作为独立的法人存续的。国务院调控经济的确通常是通过各职能部门完成的，如财政部门通过财税政策，央行通过货币政策介入宏观经济。但国务院和国务院部委之间能否以简单的决策主体和执行主体进行“标签化”呢？从各主体的实际运行过程可以看出，理论上决策权或决策主体与执行权或执行主体之间的区分远不是清晰的，就某一阶段的调控而言，决策主体可能也拥有并行使着执行权，看似低一位阶的执行权主体在职权范围内又并非完全的被动执行命令，而是进行着大量的决策。
（作者单位：西南交通大学）
一、调控龙头：国家发改委
在我国目前的宏观调控体系中，国家发展和改革委员会（以下简称“发改委”）的地位是最为重要的，居于宏观调控权力体系的核心，其独一无二的定位体现在以下方面：
第一，在中央的机构改革及官方文件中多次显示出发改委稳居中央部委宏观调控权力序列的“头把交椅”。多次机构改革方案中与相关文件中，在“三部门”或“四部门”时期，关于宏观调控部门的论述都明确的指明了发改委（包括其前身计委）的“领头羊”身份。在2008年最新一次的国务院机构改革方案中，中央提出要合理配置宏观调控部门职能，其中无论是在各宏观调控部门的改革方向上，还是在核心宏观部门之间的相互关系方面，文件都将发改委列为宏观调控部门的排序之首。更加说明问题的是，即使在央行和财政部各自的“三定”方案中关于宏观调控部门的“健全协调机制”部分，都一致性地将发改委列在第一位。这既源于一直延续下来的“计划”在我国各种调控手段中一贯的独特地位，也源于央行和财政部对中央“语调”的高度服从，无论如何在中央部委这一层面，发改委强有力的权力地位是毋庸置疑的。
第二，发改委的职权范围决定了其在宏观调控体系中充当“领头羊”。发改委以下三项职责最体现其在宏观调控中的作用：其一，拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划，统筹协调经济社会发展。其二，承担重大建设项目和生产力布局等重要规划的责任。其三，推进经济结构战略性调整。组织拟订综合性产业政策，负责协调平衡工作。可见，发改委的职权范围涵盖了极其重要的规划、投资管理与产业政策三方面，这些方面构成事关我国目前宏观调控方向、总量与结构等方面最为关键的领域，经济发展目标、路径以及多项经济指标与其都密不可分；发改委还在价格、重要商品总量平衡、节能减排等方面拥有强大的话语权。
第三，发改委的特殊功能注定使其在当下我国处于经济发展和宏观调控的“风口浪尖”。相对于央行和财政部，发改委具有二者不可替代的作用。央行与财政部分别通过货币政策和财政政策影响宏观经济的总量和结构，二者对于经济的介入作用同样具有跨地区、跨产业的“宏观”效应，但与发改委比较，后者还有一种超越一般性宏观作用的“增值”作用，表现在：其一，发改委的规划职能相对于财政手段和货币工具而言更具引导性，财政与货币两只手都是围绕既定的规划与目标进行实施与落实的；其二，发改委具有协调的功能，既有产业上的协调，也有区域上的协调；既协调改革，又协调发展；既有整体目标的协调，又有针对具体问题的协调，可以说在发改委各项职能的表述中都可以找到“协调”的字眼。引导功能使发改委在宏观调控中具有更基础性的作用，而协调功能则赋予了发改委的综合性角色；二者中的任一方面都足以将发改委推向经济、改革与宏观调控场景的最前台。
二、调控的“钱袋子”：财政部
财政部是国务院综合管理国家财政收支，并主管财税政策和实施财政监督的职能性部门。由于享有财政政策介入宏观经济的工具性优势，财政部我国实施宏观调控的核心部门之一，在我国宏观调控体系中占有重要位置。
通过对财政部各项现有职能逐一检索分析，与宏观调控直接相关的大致有：宏观职能法律文本、中央财政的收支、税收、财政管理等工作。而财政部的内设机构从更微观的角度体现了在财政部的宏观调控职能特色，也在一定程度上反映了财政部在宏观调控体系中的特有定位：
第一，宏观调控职能的综合性强。从各内设机构中可知，与拟订与实施财政政策直接相关的机构有综合司、条法司、税政司、关税司、预算司、国库司，这几个机构的设置与职能尤其体现了财政部在调控中明显的综合性特征。
第二，可用的财政政策手段多样。针对不同的宏观经济形势与特殊领域，财政部可以运用多元化的财政手段进行专门性调控。
第三，财政政策受众面广泛。除去综合性强的内设机构外，财政部还针对不同的对象设置了专门性机构，这些机构涉及了经济建设、农业、社会保障、教科文卫、企业、金融、国防等方面，几乎涵盖了对宏观经济总量和结构所有的关键领域。
综上，财政部自成立以来在国家经济生活中的一直占据重要地位，改革开放以后，国家宏观调控职能愈发显性，财政部在宏观调控中发挥着不可替代的功能。前述分析揭示，职能上，财政部拥有多种具体财政工具；机构设置上，财政部的绝大部分内设机构都与宏观调控有关联，并且分工明确。这些信息明晰地表明财政部的主要权力都指涉宏观经济的多个方面，在宏观调控体系中提供财政政策，对我国的宏观经济形成积极与有利作用，就是财政部的主要目标与准确定位。
三、货币政策调控：中国人民银行
《中国人民银行法》规定了货币政策最终目标为“保持货币币值的稳定，并以此促进经济的增长。”为实现这一目标，中国人民银行对宏观经济进行调控的手段包括货币政策和信贷政策，尤其是货币政策工具是央行介入我国宏观经济的重要方式。2003年中国人民银行的货币政策职能与金融监管职能分离后，其目标定位已经比较明确，即制定和执行货币政策、维护金融稳定与提供金融服务，并一直延续至今。在2008年的国务院机构改革中，中国人民银行的新“三定”方案并未改变这种格局，但透露出一些新的信号与趋势。在职能调整方面，央行要“进一步健全货币政策体系，完善人民币汇率形成机制，加强与金融监管部门的统筹协调，防范和化解金融风险，维护国家金融安全。”并且，要“加强综合协调并推进金融业改革和发展，研究、协调解决金融运行中重大问题的职责。”新方案还增加了央行“制定和实施宏观信贷指导政策”的职能，金融稳定局被赋予了新职能——“负责会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范，负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测”。机构设置方面，新“三定”方案在内设机构中新设立了汇率司，并赋予其“跟踪监测全球金融市场汇率变化；研究、监测国际资本流动”等职责。外部关系方面，新方案明确了金融政策及监管政策的协调。同时，中国人民银行应与发改委、财政部等部门各司其职，相互配合，建立健全协调机制以提高宏观调控的水平。 根据2003年和2008年两次机构改革，中国人民银行的角色已经明朗化：第一，中国人民银行是国家宏观调控部门，主要通过制定和执行货币政策防范和化解金融风险，维护金融稳定，促进经济增长。第二，货币政策职能更强化，汇率将更多的成为我国央行的调控工具，这源于经济的跨国性日益突出。第三，“协调”成为央行的重要作业，除央行内部货币政策工具之间，如汇率政策与利率政策需要协调外，货币政策与信贷政策之间的协调，央行的金融政策与财政部门的财税政策的配合，包括央行货币调控和金融监管机构的监管措施之间的协同等，都是宏观调控体系中的应有之义。
四、商务介入宏观经济：商务部
商务部前身是对外经济贸易（合作）部，成立时整合了三方面的权力，分别是原国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职权，国家计委的农产品进出口计划组织实施等职权，对外贸易经济合作部的职权。商务部是主管国内外贸易和国际经济合作的国务院组成部门。按照一般思维，商务部所辖范围更多是流通领域，与宏观调控无涉。但从不同角度深入分析商务部在现实中的功能与，可以发现其与宏观调控有着以下联结点：
第一，从商务部职责范围来看，其主管事项与投资、产业、消费、价格、进出口等重要宏观经济指标都有联系，其中投资、消费、出口拉动经济的“三驾马车”之需求几乎与商务部每一项工作都紧密相关。
第二，在行使权力的方式上，商务部可以通过拟订国内外贸易和国际经济合作的发展战略、政策，推进流通产业结构调整，拟订国内贸易发展规划等方式在宏观调控中发挥一定的作用。
第三，从近年商务部发布的对外资的政策文件来看，23号文、50号文、171号文都是针对外资进入房地产市场的，是整个房地产调控政策中的组成部分，而《商务部关于进一步加强外商投资涉及宏观调控审核和备案工作的通知》（商资函[2008]54号）更是积极配合国家宏观调控工作的表现。
五、土地调控：国土资源部
随着我国经济出现的众多诘难与新形势，国土资源部的微观管理职能逐渐显示出宏观化的趋势，其政策标志是国务院于2004年、2006年分别公布的两个文件：《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发 [2006] 31 号）。从新“三定”方案中反映出，国土部参与国家宏观调控能力有所增强。将土地纳入宏观调控中考量的背景有三：其一，当下我国面临诸多现实问题，如房价过快增长、盲目投资情况严重、部分行业产能过剩等等，由于我国市场化程度不够等原因，传统的财政政策、货币政策对我国相关领域调控的效果并不充分；其二，土地具有资源和资产的双重属性，尤其是近年来土地要素在经济发展中的作用力越来越大，土地供应对劳动力、资金、能源等方面的投入量和投入方向有能力施加一定程度的影响力；其三，现代经济的复杂性以及我国的具体国情，使对经济领域的调控往往需要多重政策的合力，在我国土地公有的前提下，土地作为国家调控经济系统的手段是一个国家介入经济的有效抓手。
总之，正视不同宏观调控主体在转型期中国宏观经济决策中的功能和定位，是合理配置宏观调控部门职能，优化我国宏观调控体系的前提。在大众的语言系统中，国务院对经济进行宏观调控是一个通识性概念，国务院与国务院部委的调控政策都暗含其中。但如果进入更微观的层面，法律身份上，国务院与其职能部门各部委之间并不是统一的法人，而是各自作为独立的法人存续的。国务院调控经济的确通常是通过各职能部门完成的，如财政部门通过财税政策，央行通过货币政策介入宏观经济。但国务院和国务院部委之间能否以简单的决策主体和执行主体进行“标签化”呢？从各主体的实际运行过程可以看出，理论上决策权或决策主体与执行权或执行主体之间的区分远不是清晰的，就某一阶段的调控而言，决策主体可能也拥有并行使着执行权，看似低一位阶的执行权主体在职权范围内又并非完全的被动执行命令，而是进行着大量的决策。
（作者单位：西南交通大学）