论文部分内容阅读
【摘要】以贵阳市地方环保立法实践为例，分析我国地方环保立法工作中取得的成绩，发现地方环保立法中仍然存在不少空白，同时，还存在立法缺乏明确统一的立法目的、基本原则，未建立完善的公众参与和监督机制以及针对农村的环保立法工作薄弱等问题。针对这些问题，提出了具有建设性的建议。
【关键词】地方环保立法 贵阳市 生态文明
地方环保立法取得了一定的成绩
我国各地的自然环境差异很大，特定的自然和社会经济条件构成独特的区域生态系统，具有可操作性和地方特色的立法是地方环境立法追求的价值目标和生命力，各地纷纷结合本地实际情况立法，进行了有益的尝试，所立之法基本都体现了浓厚的地方特色。以贵阳市为例，作为全国闻名的“森林之城”、“避暑之都”，拥有得天独厚的大规模环城林带，其对“森林、树木、水资源”保护的立法数量就很多，占据了相当的比例。
经过了多年努力，各地在地方环保立法方面始终围绕可操作性和地方特色来进行，在环保立法上进行了富有成效的探索。如贵阳市循环经济立法在全国占有非常重要的地位，可以说开创了全国循环经济立法的先例。贵阳市结合自身多年来建设循环经济的探索和努力，于2004年11月1日年制定了《贵阳市建设循环经济生态城市条例》，系全国最早的循环经济地方立法。后来国家出台《循环经济促进法》和其他地区的循环经济地方立法，如《厦门市人民代表大会常务委员会关于发展循环经济的决定》、《深圳经济特区循环经济促进条例》等无不受该条例的影响。
各地的地方环保立法工作也勇于创新，推动了环保立法的发展。如在生态补偿方面，学界公认其是重要的一个环境保护制度，但相关的国家立法和地方立法均显滞后，贵阳市制定了专门的《贵阳市生态公益林补偿办法》，《贵阳市促进生态文明建设条例》也有体现。
最后值得一提的是贵阳市的环境保护立法还与制度改革等紧密结合，以解决具体问题为宗旨，取得了积极的成效。如以水污染防治管理为例，贵阳市进行了创新性的探索，专门成立了“贵阳市两湖一库管理局”，制定了《贵阳市红枫湖百花湖阿哈水库行政处罚委托暂行规定》，通过委托行政处罚的方式，将市、区（市）两级环保、规划、建设、农业、水利、林业绿化、卫生、交通、城管、旅游等部门涉及两湖一库管理范围内实施与保护水资源环境有关的行政处罚，委托给贵阳市两湖一库管理局统一行使。从实际效果来看，这种管理体制避免了多头管理、利益分割的局面，对于保护贵阳市的饮用水源起到了极大的作用。当然，上述规定是否违背《立法法》尚值得商榷，但该类地方立法的规定在贵阳市司法机关得以迅速贯彻，其起到的实际作用是十分明显的。
地方环保立法中存在的问题
虽然我国地方环保立法取得了巨大成就，尤其如贵阳，已经基本建立了特有的生态城市法规体系，但毋须讳言，各地的地方环保立法尚存在众多不足之处。
立法工作仍然存在空白之处。以循环经济立法为例，贵阳市仅有一部《贵阳市建设循环经济生态城市条例》。纵观日本、德国、美国等循环经济先进国家的立法，都是层次分明，体系完备的系统。以循环经济立法最为完善的日本为例，其循环经济法律体系可分成三个层面：基础层面是一部基本法，即《促进建立循环型社会基本法》，从法制上确定了其21世纪经济和社会发展的方向，提出了建立循环型经济和社会的根本原则；第二层面是综合性的两部法律：《固体废弃物管理和公共清洁法》、《促进资源有效利用法》；第三层面是根据各种产品的性质制定的专项法：《家用电器回收法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《建筑及材料回收法》及《食品回收法》，这些法规对不同行业的废弃物处理和资源再生利用作了具体规定。日本的循环经济立法体系采取了基本法统率综合法和专项法的模式，构成了一套完整的发展循环经济法律体系，这也保证日本成为了资源循环利用率最高的国家。①
立法缺乏明确统一的立法目的、基本原则。环保立法是一个复杂的系统工程，应当有一以贯之的立法目的和基本原则。以贵阳市综合性的生态立法《贵阳市建设循环经济生态城市条例》和《贵阳市促进生态文明建设条例》为例，前者第一条和第二条规定了立法目的和基本原则；后者第一条和第四条体现了该条例的立法目的和指导思想，但对立法原则和指导思想的表述都较为啰嗦、复杂，仅仅是对于中央立法的简单照搬，并没有明确具操作性的指导思想和基本原则。
未建立完善的公众参与和监督机制。目前，我国环境保护中公众参与制度存在以下主要问题：公众参与得范围狭窄、规定简陋，公民主动行使或激励公民主动行使基本环境权利得实体性和程序性规定不足；缺乏促进公众参与得配套制度；立法上欠缺对环境保护社会团体对规定；缺乏政府职责、申请调查、提起诉讼等保障公众参与等措施规定；公众参与欠缺有力等司法保障。②现行国家立法对公众参与机制不可能在短时间内得到完善，各地纷纷以地方立法的形式来进行弥补，但仍有不足。比如《贵阳市促进生态文明建设条例》第二十五条关于环保公益诉讼的规定就是具有突破性的规定，对于环保公益组织（NGO）提起环保公益诉讼提供了法律依据，但其基本上也是对公众参与国家立法的稍详细的表述而已，关于公众参与的具体程序、配套制度、法律责任、司法保障等方面仍然无法得到落实，公众监督自然也无法发挥实质性的作用。
针对农村的环保立法工作薄弱。目前，全国并没有综合性的农业环境资源保护法规或条例。《环境保护法》对农业环境保护虽有涉及，但很简单，而且未能将农村环境、农业环境和农业自然资源的保护统一起来。其他如《农业法》、《农业技术推广法》以及《基本农田保护条例》中都涉及了农业环境保护，但是没有直接涉及农村环境保护的内容。国家环境保护总局正在组织实施的《农村小康环保行动计划》，是目前唯一一个针对农村环境综合整治的一项重要计划，还未上升到法律层次。目前我国地方大部分省、自治区、直辖市都颁布了省级的农业环境保护条例，这些省级的农业环境保护条例内容差异并不大，着重点是农业生物的环境因素保护，未把农村、农民、农业看作一个有机整体来关注农村的环境保护工作，贵阳市也一样。
地方环保立法完善建议
以明确的立法目的统一环保立法工作。世界各国在保护和改善环境的目的方面并无不同，但就终极目标而言，多数国家主张环境法的最终目的，首先是保护人的健康，其次才是促进经济社会持续发展，即“目的二元论”。我国《环境保护法》采用的即是“二元论”。当然，有的国家，如日本、匈牙利等法律规定，环境法的唯一目的是保护人群健康，即“目的一元论”。③作为经济欠发达地区，贵阳市提出了“环境立市”、“不与发达地区拼GDP，要与发达地区比生态环境”的口号。但其实有必要旗帜鲜明地将立法目的突出出来，并以“环境优先”作为地方环保立法的基本原则，明确在环境保护与经济发展相冲突时，必须保护环境而不是发展经济。这样，才足以真正体现贵阳“环境立市”的特色，彰显建设生态城市的决心。当然，在确立环境优先指导原则后，在相应的制度中应当体现这一原则。比如，国家一直提倡的绿色GDP核算就应当从各地方逐步推行。
强化公众参与及监督机制。经过长期的不懈努力，贵阳市民的环保意识相当强烈，建立完善的公众监督机制已经具备了相应的社会基础。地方性法规对公众参与程序保障机制的规定，主要体现在以下两个方面：一是知情权、信息公开。地方立法可以先行一步，对环境信息公开的实体内容和程序保障做出明确具体的规定。二是明确监督、检举、控告、征求公众意见的实体内容，并着力完善保障实现上述权利的程序性规定。如建立环境保护监察员制度，在中央立法没有明确规定的情况下，目前吉林、湖北、福建等省都通过地方立法的方式确立了该项制度。实践证明，这一制度创新对于充分发挥群众作用，营造政府负责、公众广泛参与的环保监督新局面是十分有效的。
加强农村环保立法。从国家层面来说，国家环境保护总局正在组织实施的《农村小康环保行动计划》，是目前唯一一个针对农村环境综合整治的一项重要计划，但还未上升到法律层次。在全国性的农村环保立法供应不足的情况下，各地应及早进行农村环保立法，控制农村环境污染、保护农村优美的环境。贵阳市也应尽快制定《贵阳市农村环境保护条例》，作为贵阳市农村环境保护的基本法规，就农村环境保护的相关法律制度做出安排。
总之，除上述建议外，各地方环保立法应在进行详细论证的基础上，根据各自的实际情况，加强立法工作，填补立法空白。同时还应进行跨区域环保协调（联合）立法的探索工作、引入市场机制，采取经济手段等来促进环境保护工作的长效开展。（作者为贵州大学法学院副教授；本文为作者参加“贵州省教育厅2008年高校人文社会科学研究青年项目：贵阳市地方环保立法及司法实践研究2010年6月结题”中独立完成的部分成果，项目号：08QN010）
注释
①毛如柏：《论循环经济》，北京：经济科学出版社，2003年。
②常纪文，杨朝霞：《环境法的新发展》，北京：中国社会科学出版社，2008年，第412～416页。
③金瑞林：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社，2006年，第32页。
【关键词】地方环保立法 贵阳市 生态文明
地方环保立法取得了一定的成绩
我国各地的自然环境差异很大，特定的自然和社会经济条件构成独特的区域生态系统，具有可操作性和地方特色的立法是地方环境立法追求的价值目标和生命力，各地纷纷结合本地实际情况立法，进行了有益的尝试，所立之法基本都体现了浓厚的地方特色。以贵阳市为例，作为全国闻名的“森林之城”、“避暑之都”，拥有得天独厚的大规模环城林带，其对“森林、树木、水资源”保护的立法数量就很多，占据了相当的比例。
经过了多年努力，各地在地方环保立法方面始终围绕可操作性和地方特色来进行，在环保立法上进行了富有成效的探索。如贵阳市循环经济立法在全国占有非常重要的地位，可以说开创了全国循环经济立法的先例。贵阳市结合自身多年来建设循环经济的探索和努力，于2004年11月1日年制定了《贵阳市建设循环经济生态城市条例》，系全国最早的循环经济地方立法。后来国家出台《循环经济促进法》和其他地区的循环经济地方立法，如《厦门市人民代表大会常务委员会关于发展循环经济的决定》、《深圳经济特区循环经济促进条例》等无不受该条例的影响。
各地的地方环保立法工作也勇于创新，推动了环保立法的发展。如在生态补偿方面，学界公认其是重要的一个环境保护制度，但相关的国家立法和地方立法均显滞后，贵阳市制定了专门的《贵阳市生态公益林补偿办法》，《贵阳市促进生态文明建设条例》也有体现。
最后值得一提的是贵阳市的环境保护立法还与制度改革等紧密结合，以解决具体问题为宗旨，取得了积极的成效。如以水污染防治管理为例，贵阳市进行了创新性的探索，专门成立了“贵阳市两湖一库管理局”，制定了《贵阳市红枫湖百花湖阿哈水库行政处罚委托暂行规定》，通过委托行政处罚的方式，将市、区（市）两级环保、规划、建设、农业、水利、林业绿化、卫生、交通、城管、旅游等部门涉及两湖一库管理范围内实施与保护水资源环境有关的行政处罚，委托给贵阳市两湖一库管理局统一行使。从实际效果来看，这种管理体制避免了多头管理、利益分割的局面，对于保护贵阳市的饮用水源起到了极大的作用。当然，上述规定是否违背《立法法》尚值得商榷，但该类地方立法的规定在贵阳市司法机关得以迅速贯彻，其起到的实际作用是十分明显的。
地方环保立法中存在的问题
虽然我国地方环保立法取得了巨大成就，尤其如贵阳，已经基本建立了特有的生态城市法规体系，但毋须讳言，各地的地方环保立法尚存在众多不足之处。
立法工作仍然存在空白之处。以循环经济立法为例，贵阳市仅有一部《贵阳市建设循环经济生态城市条例》。纵观日本、德国、美国等循环经济先进国家的立法，都是层次分明，体系完备的系统。以循环经济立法最为完善的日本为例，其循环经济法律体系可分成三个层面：基础层面是一部基本法，即《促进建立循环型社会基本法》，从法制上确定了其21世纪经济和社会发展的方向，提出了建立循环型经济和社会的根本原则；第二层面是综合性的两部法律：《固体废弃物管理和公共清洁法》、《促进资源有效利用法》；第三层面是根据各种产品的性质制定的专项法：《家用电器回收法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《建筑及材料回收法》及《食品回收法》，这些法规对不同行业的废弃物处理和资源再生利用作了具体规定。日本的循环经济立法体系采取了基本法统率综合法和专项法的模式，构成了一套完整的发展循环经济法律体系，这也保证日本成为了资源循环利用率最高的国家。①
立法缺乏明确统一的立法目的、基本原则。环保立法是一个复杂的系统工程，应当有一以贯之的立法目的和基本原则。以贵阳市综合性的生态立法《贵阳市建设循环经济生态城市条例》和《贵阳市促进生态文明建设条例》为例，前者第一条和第二条规定了立法目的和基本原则；后者第一条和第四条体现了该条例的立法目的和指导思想，但对立法原则和指导思想的表述都较为啰嗦、复杂，仅仅是对于中央立法的简单照搬，并没有明确具操作性的指导思想和基本原则。
未建立完善的公众参与和监督机制。目前，我国环境保护中公众参与制度存在以下主要问题：公众参与得范围狭窄、规定简陋，公民主动行使或激励公民主动行使基本环境权利得实体性和程序性规定不足；缺乏促进公众参与得配套制度；立法上欠缺对环境保护社会团体对规定；缺乏政府职责、申请调查、提起诉讼等保障公众参与等措施规定；公众参与欠缺有力等司法保障。②现行国家立法对公众参与机制不可能在短时间内得到完善，各地纷纷以地方立法的形式来进行弥补，但仍有不足。比如《贵阳市促进生态文明建设条例》第二十五条关于环保公益诉讼的规定就是具有突破性的规定，对于环保公益组织（NGO）提起环保公益诉讼提供了法律依据，但其基本上也是对公众参与国家立法的稍详细的表述而已，关于公众参与的具体程序、配套制度、法律责任、司法保障等方面仍然无法得到落实，公众监督自然也无法发挥实质性的作用。
针对农村的环保立法工作薄弱。目前，全国并没有综合性的农业环境资源保护法规或条例。《环境保护法》对农业环境保护虽有涉及，但很简单，而且未能将农村环境、农业环境和农业自然资源的保护统一起来。其他如《农业法》、《农业技术推广法》以及《基本农田保护条例》中都涉及了农业环境保护，但是没有直接涉及农村环境保护的内容。国家环境保护总局正在组织实施的《农村小康环保行动计划》，是目前唯一一个针对农村环境综合整治的一项重要计划，还未上升到法律层次。目前我国地方大部分省、自治区、直辖市都颁布了省级的农业环境保护条例，这些省级的农业环境保护条例内容差异并不大，着重点是农业生物的环境因素保护，未把农村、农民、农业看作一个有机整体来关注农村的环境保护工作，贵阳市也一样。
地方环保立法完善建议
以明确的立法目的统一环保立法工作。世界各国在保护和改善环境的目的方面并无不同，但就终极目标而言，多数国家主张环境法的最终目的，首先是保护人的健康，其次才是促进经济社会持续发展，即“目的二元论”。我国《环境保护法》采用的即是“二元论”。当然，有的国家，如日本、匈牙利等法律规定，环境法的唯一目的是保护人群健康，即“目的一元论”。③作为经济欠发达地区，贵阳市提出了“环境立市”、“不与发达地区拼GDP，要与发达地区比生态环境”的口号。但其实有必要旗帜鲜明地将立法目的突出出来，并以“环境优先”作为地方环保立法的基本原则，明确在环境保护与经济发展相冲突时，必须保护环境而不是发展经济。这样，才足以真正体现贵阳“环境立市”的特色，彰显建设生态城市的决心。当然，在确立环境优先指导原则后，在相应的制度中应当体现这一原则。比如，国家一直提倡的绿色GDP核算就应当从各地方逐步推行。
强化公众参与及监督机制。经过长期的不懈努力，贵阳市民的环保意识相当强烈，建立完善的公众监督机制已经具备了相应的社会基础。地方性法规对公众参与程序保障机制的规定，主要体现在以下两个方面：一是知情权、信息公开。地方立法可以先行一步，对环境信息公开的实体内容和程序保障做出明确具体的规定。二是明确监督、检举、控告、征求公众意见的实体内容，并着力完善保障实现上述权利的程序性规定。如建立环境保护监察员制度，在中央立法没有明确规定的情况下，目前吉林、湖北、福建等省都通过地方立法的方式确立了该项制度。实践证明，这一制度创新对于充分发挥群众作用，营造政府负责、公众广泛参与的环保监督新局面是十分有效的。
加强农村环保立法。从国家层面来说，国家环境保护总局正在组织实施的《农村小康环保行动计划》，是目前唯一一个针对农村环境综合整治的一项重要计划，但还未上升到法律层次。在全国性的农村环保立法供应不足的情况下，各地应及早进行农村环保立法，控制农村环境污染、保护农村优美的环境。贵阳市也应尽快制定《贵阳市农村环境保护条例》，作为贵阳市农村环境保护的基本法规，就农村环境保护的相关法律制度做出安排。
总之，除上述建议外，各地方环保立法应在进行详细论证的基础上，根据各自的实际情况，加强立法工作，填补立法空白。同时还应进行跨区域环保协调（联合）立法的探索工作、引入市场机制，采取经济手段等来促进环境保护工作的长效开展。（作者为贵州大学法学院副教授；本文为作者参加“贵州省教育厅2008年高校人文社会科学研究青年项目：贵阳市地方环保立法及司法实践研究2010年6月结题”中独立完成的部分成果，项目号：08QN010）
注释
①毛如柏：《论循环经济》，北京：经济科学出版社，2003年。
②常纪文，杨朝霞：《环境法的新发展》，北京：中国社会科学出版社，2008年，第412～416页。
③金瑞林：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社，2006年，第32页。