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摘要：责任是任何治理过程的基础。公共问责制是现代民主治理的标志，也是民主治理的必要条件。从本质上说，国家治理体系就是规范政府公共权力运行的一系列制度和程序，其目标是公平、公正、公开地提供公共服务以达成公共目标和维护公共利益。公共权力运行公开化既是善治的本质特征，也是公共问责制的前提和基础。国家治理体系中的公共问责困境主要是指在分权、放权和多中心治理格局中实施有效的公共问责的两难。摆脱公共问责困境的具体对策在于：加强公共问责法治化建设，强化权力运行监督；完善公共问责制度化建设，实现用制度管权；重塑责任伦理，弥补公共问责的制度缺陷；强化信息公开，促进公共权力运行公开化；不断扩大公民参与，实施民主问责。
关键词：国家治理；责任；公共问责制；公共权力；公开化
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2015）02-0003-10
从本质上说，国家治理体系就是规范政府公共权力运行的一系列制度和程序，其目标是公平、公正、公开地提供公共服务以达成公共目标和维护公共利益。规范政府公共权力既要优化配置公共权力的构成体系，又要约束公共权力的运行过程，还要问责公共权力运行的过程和结果。本文着重探讨的问题是如何突破治理中的公共问责困境，促进公共权力运行的公开化，实现国家治理体系现代化的目标。费雷德里克·C.莫舍（Frederick C.Mosher）说：“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”德怀维迪（Onkar Prasad Dwivedi）认为：“责任是任何治理过程的基础。治理过程的有效性取决于官方人士如何对自己履行宪政职责和法律职责的方式负责……处于民主政体根基上的正是对公共责任的要求。”荷兰乌特勒支大学治理学院马克·波文斯（MarkBovens）认为，公共问责制不仅是现代民主治理的标志，而且是民主治理的必要条件。然而，治理过程的要义在于依法分权、放权、授权和赋权，实施多中心治理和民主治理，如何在分权、放权与多中心治理时确保公共权力不被滥用？如何有效实施公共问责制？解决这些问题的关键在于促进公共权力运行的公开化。公共权力运行公开化既是善治的本质特征，也是公共问责制的前提和基础。
一、国家治理体系中的公共问责及其权力基础
问责制是西方政党政治和宪政体制作用下的产物，它所体现的是所谓“责任政府”的原则，是政府权力与责任对等的一种政治制度安排，其目的是为了防止公共权力的滥用。从思想渊源上看，在古希腊和古罗马时期，智者就在实践中探索如何防止权力的滥用。到了近代，洛克、孟德斯鸠、卢梭等思想家从理论上阐释了问责思想。密尔在《代议制政府》提出，如果能够将权力和责任统一起来，那就完全可以放心地将权力交给任何一个人。然而，“政治是希腊的，行政是罗马的”，行政官僚制与政治民主制长期处于持续的紧张关系之中。责任政府是现代治理的一个元问题，像“恶”和“自由意志”一样，潜伏于历史深处，不断挑战特定时期和地点关于社会和政治生活的基本假设和制度安排，永远得不到最终解决。
第一，公共问责主体的多元性。治理的要义就是通过分权、放权、授权、赋权等途径打破政府对公共权力的垄断，促成国家权力向社会回归，进而以合作、协商和伙伴关系，实现公共利益的最大化。善治实际上是国家权力向社会的回归，荷兰鹿特丹伊拉斯谟大学简·P.库伊曼（Jan Peter Kooiman）认为，在新的治理形式中，人们可以看见由单边性（政府或社会的分野）向一个互动焦点（政府与社会的合作）的转变。从这个意义说，国家治理就是一种民主治理，强调参与性和多中心性。治理是一个比政府管理范围更广的术语，政府、私人部门以及自愿部门可以在服务功能上进行任意的替代。格里·斯托克（Gerry Stoker）认为，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。新治理（善治）的特征是从监督到合同外包，从集权到分权，从政府再分配到政府规制，从公共服务的管理对根据市场原则的管理，从政府的“指导”到政府与私营部门的合作。莱斯·麦特卡佛（Les Metcalfe）和苏·理查兹（Sue Richards）把公共管理定义为“通过其他组织解决问题”，并且强调其实治理是关于网络管理的。作为白组织网络的治理之所以是对政府管理能力的挑战，是因为网络具有了自主性，并且抵制了中央的控制。在国家治理中，防止公共权力滥用有两个关键因素：一是民主的完善程度；二是公民参与权力监督。
第二，公共问责过程的公开性。这里的公开性是全方位的，其核心是公共问责对象权力运行过程的公开性。国家治理的透明性决定了政府公共权力运行的公开化既是现代法治政府和责任政府的基本要求，也是“善治”政府的重要标志。透明性是指政府没有任何偏见地向公众公开相应的信息，满足公众的合法需求，利益相关方都能够轻易地获取相关的、可靠的信息。“人们对经常向公众封闭而对腐败公开的政治过程的认识在逐渐觉醒。这种政治觉醒从许多方面反映了以阶级或以福利为基础的政治和政党体系处理新的政治问题以及不断上升的公众期望的无能。”公共权力得以正确行使的前提是公共权力的合理配置和公共权力运行的公开化。根据安德烈亚斯·谢德勒（AndreasSchedler）的理解，政治问责是官员对自己的行为或者活动负责，即公共官员有义务告知和解释他们正在从事的活动。其中包括两个基本要素：信息和解释。官员有义务和责任提供关于他们的行动或者决策的信息，包括正在做什么、准备做什么、已经做了什么，并就这些活动或者决策提供合理的解释，问责机构也要求官员提供这些活动或者决策的信息并给出合理的解释。在此基础上，问责还意味着强制，即问责机构能够对不负责任的权力使用者施加惩罚。在治理过程中，政府等公共组织正是因为行使公共权力，就必须受到全社会的监督，接受来自舆论或公众的批评和监督，其所作所为必须是公开的、透明的。这就要求政府依法明晰权力的边界，用制度管权管事管人，避免暗箱操作，实行政务透明，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，实现公共权力运行的公开化。 第三，公共问责内容的广泛性。按照传统公共行政的责任理论，政府行政官员只是直接地对政治官员负责。在治理过程中，由于分权、放权和授权而形成了多中心治理格局，为了实现公共利益，政府必须学会相互依存的多中心协同治理之道，通过合作治理发挥领导作用。芭芭拉·S.罗姆泽克和梅尔文·J.达布尼克（Barbara S.Romzek & Melvin J.Dubnick）根据控制来源和控制程度两个维度将问责分为等级问责、法律问责、专业问责和政治问责四个方面。换句话说，公共问责并不局限于违法责任，而是具有更为广泛的应用空间。在现代法治社会，政治、经济和社会各领域都可以而且也必须适用公共问责制。吉列尔莫·A.奥唐奈（Guillermo A.O’Donnell）根据层级关系将问责分为垂直问责和平行问责两种类型”。据此，财政问责、审计问责、绩效问责等都是公共问责的内容和形式。政府公共组织的活动如政策制定与执行、公共预算与财政管理、人力资源管理、公共资源的分配和使用等都必须在法律的规范下依照法定程序公开行动，并接受问责。
第四，公共问责路径的制度化。在20世纪40年代，面对公共行政人员自由裁量权的迅速扩张，卡尔·J.弗雷德里克（Carl J.Friedrich）与赫尔曼·芬纳（Herman Finer）就现代民主政府中的行政责任问题进行了一场争论，弗雷德里克更加强调公共雇员的道德责任，而芬纳认为，外部控制是保证公职人员恪守行政责任的最佳途径。马克·波文斯据此将问责概括为“作为德行的问责”与“作为机制的问责”两种不同的类型。现代国家治理体系中的公共问责更加强调问责的制度化和法治化路径。如果政府不能通过法治的路径，以制度约束其他公共权力主体，就会导致“无治理能力”，如缺乏一致性、遵从性越来越差。治理的关键在于建设法治政府、阳光政府和责任政府。在分权、放权的过程中，只有通过问责制，才能彰显政府公共权力的责任性。如果说公共权力运行公开化是公共问责的基础，那么，法治化是公共问责的根本保障。詹姆斯·麦迪逊（James Madison）在《联邦党人文集》第51篇（Federalist 51）中说：如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。世界上许多国家设立的“阳光法案”、公务人员的财产申报制度、重大公共工程的公开招标制度，其目的就是为了对政府公共组织权力运行实施严密的监督，使公共权力运行不损害公共利益。
二、公共问责困境及其权力逻辑分析
本文所讨论的国家治理体系中的公共问责困境主要是指在分权、放权和多中心治理格局中实施有效的公共问责的矛盾情形：一方面，组织与制度的乏力会导致德国社会学家乌尔里希·贝克（U1-rich Beck）所说的“有组织的不负责任”，即复杂的大型组织中存在“有组织的无序”，它会将一切要负责的努力搅成一锅粥，最终成为谁也没有错、谁也不负责的结局；另一方面，在分权、放权和多中心治理过程中，所谓“第三方政府”和“服务外包”形成了复杂的委托一代理关系和责任链条，在责任链条断裂的情形下，破坏性循环的各个部门，事实上谁也难以单独承担责任。换言之，对应于高度精细的分工，存在着一种“普遍的共谋”。而这种共谋又与一种普遍的不负责任相配合。每一个既是原因，又是结果，因此便没有原因。究其原因，主要包括以下三个方面。
第一，公共问责的法治化程度不高。诚然，我国公共问责的制度化构建已经取得了重大进步，但至今还没有公共问责方面专门的、系统的成文法。其结果造成行政官员权力和责任不对等，尤其是责任主体不明确，责任归属不清晰。行政官员具体应该承担什么样的责任，是领导责任、直接责任、间接责任，还是其他责任，常常是粗线条的。这给问责制的责任界定带来极大的“模糊性”，也成为问责对象开脱罪责的借口。特别是在复杂的治理体系中，公共权力主体必须回应各种竞争性的规范、多元的价值和偏好。“在确立期望，检验绩效，保持主体的回应性，评价责任，分辨归责，确认谁是主人以及在多重责任系统的情形下进行管理时，公共问责的难度自然就大大增加了。在分权、放权与多中心治理过程中，公法原则是首要的。弗兰西斯·J.利泽斯（Francis J.Leazes Jr.）认为，当政府服务是由不受公法原则约束的非营利组织或者私营组织来承担时，公共责任就减少了。实际上，参与协同治理的“第三方政府”、非营利组织不仅要承担契约责任，还要按照公法原则承担宪政责任，必须确保其权力运行的公开化。张成福指出，在民主政治体制下防止权力滥用所必须依赖的基本原则是：假如主权者要想有效地掌握控制权力，则对于一个机构的任何授权，必须同时课以相应的责任。权力如果是广泛地予以分配，并保持较小的限度，那么便容易控制。但政府机构拥有较大的权力，假如这种趋势继续发展而越过了某种限度，致使民主控制失去作用，那就可能鼓励独裁政治的出现。由于我国政府部门的有些职责和权限不够明确，在追究责任时，相关部门相互推诿，常常出现谁都有责任的同时谁又都没有责任的情况，以至于问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清，极易导致责任链条的断裂和“有组织地不负责任”。众所周知，依法行政和司法公正是国家治理体系法治化的主要着力点。当前，困扰市场经济运行、社会和谐稳定和公民生产生活的深层次矛盾就是公共权力运行的不公开、不规范和不公正，在政府行政机关主要是不作为、乱作为和不负责，在司法机关则突出表现为司法不公。
第二，公共问责中的信息不对称。公共问责要求“存在一个政府账簿‘最低限度曝光’原则，即只要公众愿意，他就能够看到这些账簿”。换言之，只有强化信息公开，才能让权力在阳光下运行，也才能有官民协作和公民参与。一方面，公民的信息获取权利是政府行政公开的法理基础，马克·波文斯（Mark Bovens）甚至认为它是与马歇尔（T.H.Marshall）所讲的公民权、政治权、社会权同等重要的第四种权利。另一方面，行政机关公开公共信息是现代民主法治的基本要求，是落实宪法规定公民基本权利包括知情权的必要保障。杰弗逊（Thomas Jefferson）曾说过“信息即民主的流通货币”。美国政治学者弗朗西斯·E.洛尔克（Frances E.Rourke）认为，“政府过程公开并接受公众的批评和监督的原则，是民主不证自明的公理。随着我国《政府信息公开条例》的正式颁布并实施，政府主动发布信息逐步变成了公共权力运行公开化的常态。但是，有的地方政府依然有“报喜不报忧”心态，对于重大事件的新闻发布总要慢半拍，等到谣言满天飞时，才想到进行新闻发布和信息公开；有的地方政府千方百计地阻挠媒体采访曝光和信息公开；还有的地方政府甚至以虚假信息应对媒体和民众。新闻媒体作为社会中的“第四种权力”是公共信息由政府垄断到公民共享的一个桥梁。新闻舆论的压力在很大程度上可以迫使行政机关及其工作人员做出正确的抉择，并承担相应的责任。在国家治理过程中，分权、放权、市场化和多中心治理形成了更为复杂的委托代理关系和信息不对称现象，导致很大的公共问责挑战。在公共服务外包、公私合作等过程中，政治、行政与市场三者之间会产生各种各样且经常不一致的角色期待、角色扮演和问责期望，这就使本来已经非常复杂的公共管理过程面临更大的挑战。而对信息公开理解程度的落差造成更多的信息不对称。不同管理水平的复杂性表明，需要训练有素的契约管理人员尤其是熟悉问责结构的专业问责人员，以促进对契约履行的监督和减少委托代理关系的复杂化。 第三，公共问责的民主体制不完善。民主就是“主权在民”，即国家权力的最终来源掌握在人民手中。如果说国家治理是民主治理，那么，也就意味着公共问责的直接目的是要促进公共权力运行公开化和规范化，其最终目的则是要实现民众的公共利益，其路径必然是实行民主问责。在西方民主体制中，问责是在竞争性选举的框架下进行的，选举被认为是最主要也最具合法性的权力转移方式，而选举问责也被认为是最基本且最重要的一种问责方式。似乎要实现公共问责首先必须建立西方式的选举民主，否则任何关于公共问责的讨论都是空话。其实，解决权力使用的归属问题固然重要，但是权力如何使用问题同样重要，有时甚至更加重要。因为选举完成后，当选人在整个任期内的权力使用都不是选举制度本身能有效约束的，即使官员不负责任，人民也只能等到任期结束时才能再次通过选举对官员进行惩罚。所以，对于政治问责来说，需要另一个制度来积极主动地监督和约束当选官员在任期内的权力使用。公共权力究竟应该如何使用呢？当然应该是公平、公正、公开。其中，公共权力运行的公开化是关键。只有在公共权力运行公开化的基础上才能促进公共权力行使过程更加公平、公正。同时，只有实行民主参与的全程监管和全方位监督，促成制度化的公共权力运行公开化，才能突破公共问责困境。罗伯特·D.本恩（Robert D.Behn）根据绩效评估的360度反馈理论，提出了360度绩效责任理论，认为人们不仅仅被他们的等级制上司所评估，也被他们的下级、同级以及他们工作团队的其他人评估，还被内部和外部的顾客以及内部和外部的供应者所评估。在一个组织里，360度反馈创造了360度的责任。人们不仅向他们的老板负责，还要向他们的下级、同事、团队成员、顾客和供应者负责，即向他们自己的、个人的“责任环境”中的每一个人负责。同样，公共管理者和公共机构不仅仅向政府层级中的上级负责。如果我们要创造绩效责任，那么，我们需要接受这样一个原则：在公共机构的责任环境中的每一个人都有一些帮助提高绩效的责任。所以，如果要问“公共管理者必须对谁负责？答案是‘每一个人’”。在国家治理中，对于公共权力的控制和约束，就是要通过公民参与实现公共问责。公共问责既包括行政机关内部的同体问责，也包括由行政机关外的立法部门、监督部门以及社会公众的异体问责。由于种种原因，我国目前在问责主体的构成上，主要表现为同体问责，尤其是集中在上级对下级的垂直问责，缺乏人大、政协、民众等实质性的异体问责，更缺乏对上级的问责，造成责任体系中根本环节的缺失。居于权力问责环节链最高端的权力机关常常出现“失语症”，这样的问责制度显然难以实现责任政府的目标。因为，同体问责本质上是一种利益相关者的责任追究机制，在执行过程中随意性较大，经常出现处罚与责任不相适应的情况，再加上现有公共问责程序不健全、问责内容不明确、问责标准不完善，因而也就难以有效地促进公共权力运行的公开化、制度化和规范化。
三、健全公共问责体系，促进公共权力运行公开化
公共问责的实质是反对公共权力的滥用，致力于实现公共权力运行的公开化，使公共权力承担道义上的、政治上的、法律上的责任，并且接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。如前文所述，问责制并不局限于违法责任，也不局限于政府等公共权力主体。在现代法治社会，“人人皆可问责”应该是国家治理的一个基本理念，在政治、经济和社会各领域，都可以并且也需要健全公共问责体系，促进公共权力运行的公开化。
（一）加强公共问责法治化建设，强化权力运行监督
法治是社会文明进步的重要标志，也是国家治理体系现代化和国家治理能力现代化的基础和特征。国家治理必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治是公共问责的根本保障，而公共问责制是法治国家、法治政府和法治社会建设进程中不可或缺的构成要件，是推进依法治国和政府依法行政的必然要求。
第一，依法执政、依法行政是法治政府的根本，也是破解公共问责困境的根本保障。“政府守法才是法治”、“治国者必先受制于法”，依法治国的重心在于依法治理国家机器，而国家机器的运行主要依赖于国家公权力的直接行使者，即各级国家官员（在我国主要表现为各级政府机关中的行政工作人员）必须首先遵守法律、依法办事。所谓法治国家指国家权力特别是公共行政权力必须依照法律行使，通过法律保障人权，限制公共权力的滥用。民主是法治的前提，法治是民主的保障，民主与法治有机统一构成法治国家的政治基础。同时，也只有加强法治建设，才能奠定民主监督和公共问责的基础和保障。公共问责的关键就是用法治的手段有效监督和制约权力，促进公共权力运行公开化，防止利用权力侵害公共利益。
第二，“权责统一”是依法实施公共问责的基本原则。通过公共问责立法，明确“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的问责原则，对问责主体、问责对象、问责范围、问责适用、问责程序、问责救济等做出法律规定，并依法执行。法治是治国理政的基本方式，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。政府意志一旦高于法律意志，不能按预定权限和程序办事，公共权力运行公开化就难以实现，公共问责也就成了一句空话。从这个意义上说，国家治理的法治基础实质就在于依法治权，任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。依法治权的核心就是强调树立法律至高无上的权威，限制公权，保护民权。一句话，要促进公共权力运行的公开化，就必须要更加注重发挥法治在国家治理中的保障作用。
第三，坚持把公共权力运行公开化与规范化作为法治建设的重要着力点。在国家治理进程中，由于实施分权、放权和多中心治理，要通过法治建设和法律教育，不断提升全民法律素养，提升各类公共权力主体依法公平、公正、公开行使公共权力的自觉意识和实践能力。同时，通过法律、法规和执法惯例确立公共责任的问责标准，严格控制问责机关的自由裁量空间，以制约问责机关的问责随意性，杜绝问责过程中的‘丢车保帅’等现象。 （二）完善公共问责制度化建设，实现用制度管权
公共问责制度化是问责法治化的一种表现形式，只有能够体现多数人利益和意志的制度化设计才有利于问责法治化的实现，否则将成为问责法治化的障碍，甚至会使公共问责由形式上的法治化走向实质上的专制化，成为某些公共权力专断者推卸责任、压制异己的手段。从权力问责向制度问责的转变与实现公共问责制度化，是国家治理体系现代化的必然要求，也是推进公共权力运行公开化与规范化和破解公共问责困境的必由之路。
国家治理体系中的公共问责制度化是一项系统工程，需要科学的制度设计、严格的制度执行、强化的意识培育等各方面工作的协同与配合。任何一个方面的缺位，都会造成制度体系的缺陷和责任链条的断裂，最终使公共问责大打折扣，甚至导致问责制名存实亡。第一，用制度管权的前提条件是建设完善的制度体系，以权力清单制度科学设置权力的边界，使权力与责任相匹配，对公共事务的办理流程、相关的法律依据、需要提交的证据材料、岗位的权责范围以及奖惩措施等，都要作出非常具体的规定，从而推进公共权力运行公开化与规范化。第二，推进权力运行公开化和规范化必须进一步完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和决策程序，建立公共决策的问责制度和纠错制度。第三，以责任追究制度，保障公共权力运行公开化与规范化。在国家治理体系中，面对分权、放权和多中心治理的现实，要建立健全公共权力运行的制约和监督体系，健全质询制度、问责制度、经济责任审计制度、引咎辞职制度、罢免制度等。在审计过程中，随着统治向治理的转变，内部审计需要与外部审计相结合，需要社会审计、公共审计、第三方审计，以及各种利益攸关者共同构成的网络化的审计机构。凯文·P.肯斯（Kevin P.Ke-arns）指出，在多元松散的公共服务供给体系中，保持责任制的现有途径是基于委托一代理理论主张这样一些责任手段，如竞争性投标、绩效合同、授权质量控制、结果测量、项目评估和独立财政审计。这些责任工具聚焦于服从，并且从狭义的角度定义责任：要求服务提供者对支出和行为负责，以确保他们与法律、规制和合同安排相一致。第四，在中国的政治生态下构建公共问责体系，还需要进一步加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，形成全方位的公共问责体系，真正实现让人民监督权力，让权力在阳光下运行。
（三）重塑责任伦理，弥补公共问责的制度缺陷
康德将责任视为一切道德价值的源泉和一切道德行为的评价标准。“人，每一个在道德上有价值的人，都要有所承担，没有任何承担、不负任何责任的东西，不是人而是物件。”责任一经理性的道德主体自由选择并且认同，便会内化于心而外化于行，使得外在的规范约束成为内在的自省自律。在康德对现代责任伦理的启蒙之后，马克斯·韦伯又把信念伦理和责任伦理界分为两种截然对立的伦理导向。在韦伯看来，尽管康德的伦理学是一种理性自律的、形式反思的、可普遍立法的伦理，但仍是一种信念伦理。“信念伦理”强调个体行为的伦理价值在于行动者的信念及其意图，坚持意图或信念至上，强调只要动机是美好的，意图是正确的，目标是正义的，什么手段都可以使用，并且拒绝对后果负责。“信念伦理”是不问后果的，它所能意识到的唯一“责任”就是“盯住信念之火，不要让它熄灭”。韦伯认为，在人类的政治行为中，必须从政治义务和行动的后果出发，而不是从善良意愿、良好的动机、伟大的信念等出发。从这个意义说，责任伦理是指从政者必须具备务实的态度，为自己言论行为的后果承担责任。掌握政治权力者除了承担一般的公民义务之外，还需承担更多的由权力引出的责任，而且这种责任必然是与权力的递增成正比的，即权力越大责任越重。汉斯·约纳斯（HansJonas）认为，伦理学诉诸人的动机是一种人类中心主义，责任伦理要求人类充分考虑到技术的权力所带来的大量不可预知的全球性的破坏性后果，道德行为的根本任务不在于实践一种最高的善，而在于阻止一种最大的恶。因而，责任伦理也就是指担任某一社会角色的人在履行其角色义务时，必须考虑到自己行为的可能后果，并为其承担责任，这应当成为其角色行为的主观道德准则。美国行政学家特里·L·库珀在《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书中把行政人员的责任分为客观责任和主观责任。客观责任是指那些由外在于责任主体的社会、组织或他人，通过法律的、道德舆论的形式所施加的、要求责任主体必须承担的责任；而主观责任是指行政人行动的责任情感，它源于对忠诚的信念和对良知的认同。
诚然，问责重在制度建设。正如马基雅维利所认为的，共和国要防止腐败，制度设计最为关键。但是，由于“整治普遍腐败的法律是找不到的”，制度最终也是由人来执行的。因此，需要重塑责任伦理，以弥补制度设计的缺陷。现代国家治理要在不断完善法治建设和制度建设的同时，通过政治社会化和职业道德教育，大力宣扬社会主义核心价值观，强化多元治理主体的宗旨意识、服务意识和责任意识。“人不学、不知义”，只有通过不断学习，才能促成公职人员自觉加强思想道德建设，遵纪守法，恪尽职守，对权力怀有敬畏之心，在实践中常怀律己之心。
（四）强化信息公开，促进公共权力运行公开化
公共问责的前提是政府信息公开与对公众知情权的尊重，政府对人民负责首先意味着让人民知道政府应该做什么、正在做什么。因此，只有政府信息透明、政务公开，才能把政府及官员置于公众的监督之下，公共问责才有实质性的意义。
第一，治理透明化的核心思想是政府掌握的公共信息向社会公开，实施“阳光法”，即政府不再保持神秘感或神圣感，而是从过去的暗箱操作走向公共权力运行过程的公开化。坏的政府靠秘密维系其生存，它允许低效率、浪费和腐败发展。好的政府应该是开放的政府，因为“信息是民主的氧气”，信息公开是良政善治的基本组成部分。从最基本的意义上说，开放政府是一种现代政府治理理念和政府学说，它认为公民有权知晓政府文件和政府运作程序从而进行有效的公共监督。治理的透明性就是要求政府有解释的责任，告知公民政府正在做什么，政府有责任通过合适的渠道及时发布信息，方便公众知晓和监督。 第二，以信息技术手段促进信息公开。政府改革与信息公开先进技术工具的结合，使人们再次强调民主政府应该开放、可及和透明。政府各行政部门和机构有责任利用信息通讯技术，构建电子政务系统和信息发布平台，尽快将各自的运作和决策发布到网络上，提供给大众，并及时搜集公众反馈以确定信息利用的最大化。
第三，以信息公开保障公众知情权。狭义的知情权是指知悉、获取官方信息的自由与权利。政府要赢得民众的信任，切实保障公众的知情权，就不能“过滤性公开”、“选择性公开”或者“控制性公开”，对于民众所关心的热点、焦点问题，不能遮遮掩掩。保障知情权的最终目的是为了激活参与权、监督权等民主权利，实现公共权力运行公开化。如果公众不了解他们自己的社会正在发生什么，如果统治者的行动是隐蔽的，那么公众就不能有效地参与该社会的公共事务。
（五）扩大公民参与，实施民主问责
现代国家治理是民主治理。民主治理必然要求实施民主化的公共问责。过去的问责往往是上“问”下的“责”，是政府“问”部门的“责”、“问”地方的“责”、“问”基层的“责”。而公共问责是公民参与的问责，是一种对公共权力行为全程监管的、全方位监督的问责制度，它对公共权力机关及公务人员行使公共权力的行为形成制度化的全程监督、全面监督和全民监督并进行责任追究。公共问责有赖于不断扩大公民参与，以权利制约权力，进而形成公共权力运行公开化的全民监督网。
现代民主研究者们认为，作为与公民协作的一种方式，公共行政管理决策过程中的公民参与可以促进代表性和责任制等民主价值。由于知识和信息广泛分布于社会中，政府官员如果能够接触到这些分散的知识，便可以集思广益，使公共机构受益于这一巨大的知识和信息源。如果运用得当，公民的地方性知识、智慧、承诺、权威甚至其正直，都可以解决代表和官僚机构在合法性、正义和有效性方面的邪恶失败。所以，公共行政部门和机构应该为公民提供更多的机会，参与制定公共政策和为政府提供信息，并通过反馈来拓宽公众参与的渠道，包括在公共问责中的参与。
一是要加强公民对问责的参与，培养公民的问责主体意识，使其认识到问责不仅仅是政府高官的权力，公民自身的参与同样重要。二是要构建公民参与监督的制度平台，健全公民监督问责体系，畅通公民问责渠道。可以通过听证制度、说明理由制度、信息公开制度等法定的行政程序促使公民参与行政权力的运作，以“社会监督国家”的形式保证监督的有效性和官员责任追究的可操作性。三是要拓宽问责渠道。随着人民群众的法制意识和知情权、参与意识的不断增强及网络等新兴媒体的加速普及，人民群众对问责有了越来越多的关注和介入渠道。特别是近年来，网络问责以其独特的技术特性和明显的问责效果，引起了广泛的关注和期待。网络问责具有不受渠道和时空限制、门槛低、成本低、时效性强、效果明显的技术优势，更容易形成舆论热点，成为群众监督权力的新形式。“尽管网民没有从结构上根本颠倒问责的链条，实现选民向政务官员的问责，但他们却成为一股直接监督政府、直接向他们施加压力的重要力量，从而在一定程度上促使党委和政府直接向民众负责，初步形成了一种不同于选举的垂直问责。”在国家治理进程中，公民参与和监督是国家权力监督体系中的一种最具活力的监督方式。人民群众的监督与问责是其他任何力量都无法替代的。
四、结语
责任是一切良政善治的基础。推进国家治理体系和治理能力现代化的关键就在于建设透明政府、阳光政府和责任政府，必须牢牢抓住公共权力运行公开化这条主线促进公共问责制的完善。公共问责的实质就是反对公共权力的滥用，致力于实现公共权力运行的公开化，使公共权力承担道义上、政治上、法律上的责任，并且接受来自内部和外部的控制以保证责任的实现。因此，公共权力运行公开化既是善治的本质特征，也是公共问责制的前提和基础。在国家治理进程中，摆脱公共问责困境的具体对策主要包括以下五个方面。一是要加强公共问责法治化建设，强化权力运行过程的法律规制和监督。二是要完善公共问责的制度化建设，坚持用制度管权，实现从权力问责向制度问责的转变。三是重塑责任伦理，增强多元主体的责任意识，弥补公共问责的制度缺陷。四是落实政务公开，促进公共权力运行公开化。五是扩大公民参与，实现民主问责，以权利制约权力。总之，在中国的政治生态下构建公共问责体系，需要进一步加强党内监督、民主监督、法律监督和公共舆论监督，形成全方位的公共问责体系，真正实现让人民监督权力，让权力在阳光下运行。
[责任编辑：刘琼莲]
关键词：国家治理；责任；公共问责制；公共权力；公开化
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2015）02-0003-10
从本质上说，国家治理体系就是规范政府公共权力运行的一系列制度和程序，其目标是公平、公正、公开地提供公共服务以达成公共目标和维护公共利益。规范政府公共权力既要优化配置公共权力的构成体系，又要约束公共权力的运行过程，还要问责公共权力运行的过程和结果。本文着重探讨的问题是如何突破治理中的公共问责困境，促进公共权力运行的公开化，实现国家治理体系现代化的目标。费雷德里克·C.莫舍（Frederick C.Mosher）说：“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”德怀维迪（Onkar Prasad Dwivedi）认为：“责任是任何治理过程的基础。治理过程的有效性取决于官方人士如何对自己履行宪政职责和法律职责的方式负责……处于民主政体根基上的正是对公共责任的要求。”荷兰乌特勒支大学治理学院马克·波文斯（MarkBovens）认为，公共问责制不仅是现代民主治理的标志，而且是民主治理的必要条件。然而，治理过程的要义在于依法分权、放权、授权和赋权，实施多中心治理和民主治理，如何在分权、放权与多中心治理时确保公共权力不被滥用？如何有效实施公共问责制？解决这些问题的关键在于促进公共权力运行的公开化。公共权力运行公开化既是善治的本质特征，也是公共问责制的前提和基础。
一、国家治理体系中的公共问责及其权力基础
问责制是西方政党政治和宪政体制作用下的产物，它所体现的是所谓“责任政府”的原则，是政府权力与责任对等的一种政治制度安排，其目的是为了防止公共权力的滥用。从思想渊源上看，在古希腊和古罗马时期，智者就在实践中探索如何防止权力的滥用。到了近代，洛克、孟德斯鸠、卢梭等思想家从理论上阐释了问责思想。密尔在《代议制政府》提出，如果能够将权力和责任统一起来，那就完全可以放心地将权力交给任何一个人。然而，“政治是希腊的，行政是罗马的”，行政官僚制与政治民主制长期处于持续的紧张关系之中。责任政府是现代治理的一个元问题，像“恶”和“自由意志”一样，潜伏于历史深处，不断挑战特定时期和地点关于社会和政治生活的基本假设和制度安排，永远得不到最终解决。
第一，公共问责主体的多元性。治理的要义就是通过分权、放权、授权、赋权等途径打破政府对公共权力的垄断，促成国家权力向社会回归，进而以合作、协商和伙伴关系，实现公共利益的最大化。善治实际上是国家权力向社会的回归，荷兰鹿特丹伊拉斯谟大学简·P.库伊曼（Jan Peter Kooiman）认为，在新的治理形式中，人们可以看见由单边性（政府或社会的分野）向一个互动焦点（政府与社会的合作）的转变。从这个意义说，国家治理就是一种民主治理，强调参与性和多中心性。治理是一个比政府管理范围更广的术语，政府、私人部门以及自愿部门可以在服务功能上进行任意的替代。格里·斯托克（Gerry Stoker）认为，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。新治理（善治）的特征是从监督到合同外包，从集权到分权，从政府再分配到政府规制，从公共服务的管理对根据市场原则的管理，从政府的“指导”到政府与私营部门的合作。莱斯·麦特卡佛（Les Metcalfe）和苏·理查兹（Sue Richards）把公共管理定义为“通过其他组织解决问题”，并且强调其实治理是关于网络管理的。作为白组织网络的治理之所以是对政府管理能力的挑战，是因为网络具有了自主性，并且抵制了中央的控制。在国家治理中，防止公共权力滥用有两个关键因素：一是民主的完善程度；二是公民参与权力监督。
第二，公共问责过程的公开性。这里的公开性是全方位的，其核心是公共问责对象权力运行过程的公开性。国家治理的透明性决定了政府公共权力运行的公开化既是现代法治政府和责任政府的基本要求，也是“善治”政府的重要标志。透明性是指政府没有任何偏见地向公众公开相应的信息，满足公众的合法需求，利益相关方都能够轻易地获取相关的、可靠的信息。“人们对经常向公众封闭而对腐败公开的政治过程的认识在逐渐觉醒。这种政治觉醒从许多方面反映了以阶级或以福利为基础的政治和政党体系处理新的政治问题以及不断上升的公众期望的无能。”公共权力得以正确行使的前提是公共权力的合理配置和公共权力运行的公开化。根据安德烈亚斯·谢德勒（AndreasSchedler）的理解，政治问责是官员对自己的行为或者活动负责，即公共官员有义务告知和解释他们正在从事的活动。其中包括两个基本要素：信息和解释。官员有义务和责任提供关于他们的行动或者决策的信息，包括正在做什么、准备做什么、已经做了什么，并就这些活动或者决策提供合理的解释，问责机构也要求官员提供这些活动或者决策的信息并给出合理的解释。在此基础上，问责还意味着强制，即问责机构能够对不负责任的权力使用者施加惩罚。在治理过程中，政府等公共组织正是因为行使公共权力，就必须受到全社会的监督，接受来自舆论或公众的批评和监督，其所作所为必须是公开的、透明的。这就要求政府依法明晰权力的边界，用制度管权管事管人，避免暗箱操作，实行政务透明，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，实现公共权力运行的公开化。 第三，公共问责内容的广泛性。按照传统公共行政的责任理论，政府行政官员只是直接地对政治官员负责。在治理过程中，由于分权、放权和授权而形成了多中心治理格局，为了实现公共利益，政府必须学会相互依存的多中心协同治理之道，通过合作治理发挥领导作用。芭芭拉·S.罗姆泽克和梅尔文·J.达布尼克（Barbara S.Romzek & Melvin J.Dubnick）根据控制来源和控制程度两个维度将问责分为等级问责、法律问责、专业问责和政治问责四个方面。换句话说，公共问责并不局限于违法责任，而是具有更为广泛的应用空间。在现代法治社会，政治、经济和社会各领域都可以而且也必须适用公共问责制。吉列尔莫·A.奥唐奈（Guillermo A.O’Donnell）根据层级关系将问责分为垂直问责和平行问责两种类型”。据此，财政问责、审计问责、绩效问责等都是公共问责的内容和形式。政府公共组织的活动如政策制定与执行、公共预算与财政管理、人力资源管理、公共资源的分配和使用等都必须在法律的规范下依照法定程序公开行动，并接受问责。
第四，公共问责路径的制度化。在20世纪40年代，面对公共行政人员自由裁量权的迅速扩张，卡尔·J.弗雷德里克（Carl J.Friedrich）与赫尔曼·芬纳（Herman Finer）就现代民主政府中的行政责任问题进行了一场争论，弗雷德里克更加强调公共雇员的道德责任，而芬纳认为，外部控制是保证公职人员恪守行政责任的最佳途径。马克·波文斯据此将问责概括为“作为德行的问责”与“作为机制的问责”两种不同的类型。现代国家治理体系中的公共问责更加强调问责的制度化和法治化路径。如果政府不能通过法治的路径，以制度约束其他公共权力主体，就会导致“无治理能力”，如缺乏一致性、遵从性越来越差。治理的关键在于建设法治政府、阳光政府和责任政府。在分权、放权的过程中，只有通过问责制，才能彰显政府公共权力的责任性。如果说公共权力运行公开化是公共问责的基础，那么，法治化是公共问责的根本保障。詹姆斯·麦迪逊（James Madison）在《联邦党人文集》第51篇（Federalist 51）中说：如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。世界上许多国家设立的“阳光法案”、公务人员的财产申报制度、重大公共工程的公开招标制度，其目的就是为了对政府公共组织权力运行实施严密的监督，使公共权力运行不损害公共利益。
二、公共问责困境及其权力逻辑分析
本文所讨论的国家治理体系中的公共问责困境主要是指在分权、放权和多中心治理格局中实施有效的公共问责的矛盾情形：一方面，组织与制度的乏力会导致德国社会学家乌尔里希·贝克（U1-rich Beck）所说的“有组织的不负责任”，即复杂的大型组织中存在“有组织的无序”，它会将一切要负责的努力搅成一锅粥，最终成为谁也没有错、谁也不负责的结局；另一方面，在分权、放权和多中心治理过程中，所谓“第三方政府”和“服务外包”形成了复杂的委托一代理关系和责任链条，在责任链条断裂的情形下，破坏性循环的各个部门，事实上谁也难以单独承担责任。换言之，对应于高度精细的分工，存在着一种“普遍的共谋”。而这种共谋又与一种普遍的不负责任相配合。每一个既是原因，又是结果，因此便没有原因。究其原因，主要包括以下三个方面。
第一，公共问责的法治化程度不高。诚然，我国公共问责的制度化构建已经取得了重大进步，但至今还没有公共问责方面专门的、系统的成文法。其结果造成行政官员权力和责任不对等，尤其是责任主体不明确，责任归属不清晰。行政官员具体应该承担什么样的责任，是领导责任、直接责任、间接责任，还是其他责任，常常是粗线条的。这给问责制的责任界定带来极大的“模糊性”，也成为问责对象开脱罪责的借口。特别是在复杂的治理体系中，公共权力主体必须回应各种竞争性的规范、多元的价值和偏好。“在确立期望，检验绩效，保持主体的回应性，评价责任，分辨归责，确认谁是主人以及在多重责任系统的情形下进行管理时，公共问责的难度自然就大大增加了。在分权、放权与多中心治理过程中，公法原则是首要的。弗兰西斯·J.利泽斯（Francis J.Leazes Jr.）认为，当政府服务是由不受公法原则约束的非营利组织或者私营组织来承担时，公共责任就减少了。实际上，参与协同治理的“第三方政府”、非营利组织不仅要承担契约责任，还要按照公法原则承担宪政责任，必须确保其权力运行的公开化。张成福指出，在民主政治体制下防止权力滥用所必须依赖的基本原则是：假如主权者要想有效地掌握控制权力，则对于一个机构的任何授权，必须同时课以相应的责任。权力如果是广泛地予以分配，并保持较小的限度，那么便容易控制。但政府机构拥有较大的权力，假如这种趋势继续发展而越过了某种限度，致使民主控制失去作用，那就可能鼓励独裁政治的出现。由于我国政府部门的有些职责和权限不够明确，在追究责任时，相关部门相互推诿，常常出现谁都有责任的同时谁又都没有责任的情况，以至于问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清，极易导致责任链条的断裂和“有组织地不负责任”。众所周知，依法行政和司法公正是国家治理体系法治化的主要着力点。当前，困扰市场经济运行、社会和谐稳定和公民生产生活的深层次矛盾就是公共权力运行的不公开、不规范和不公正，在政府行政机关主要是不作为、乱作为和不负责，在司法机关则突出表现为司法不公。
第二，公共问责中的信息不对称。公共问责要求“存在一个政府账簿‘最低限度曝光’原则，即只要公众愿意，他就能够看到这些账簿”。换言之，只有强化信息公开，才能让权力在阳光下运行，也才能有官民协作和公民参与。一方面，公民的信息获取权利是政府行政公开的法理基础，马克·波文斯（Mark Bovens）甚至认为它是与马歇尔（T.H.Marshall）所讲的公民权、政治权、社会权同等重要的第四种权利。另一方面，行政机关公开公共信息是现代民主法治的基本要求，是落实宪法规定公民基本权利包括知情权的必要保障。杰弗逊（Thomas Jefferson）曾说过“信息即民主的流通货币”。美国政治学者弗朗西斯·E.洛尔克（Frances E.Rourke）认为，“政府过程公开并接受公众的批评和监督的原则，是民主不证自明的公理。随着我国《政府信息公开条例》的正式颁布并实施，政府主动发布信息逐步变成了公共权力运行公开化的常态。但是，有的地方政府依然有“报喜不报忧”心态，对于重大事件的新闻发布总要慢半拍，等到谣言满天飞时，才想到进行新闻发布和信息公开；有的地方政府千方百计地阻挠媒体采访曝光和信息公开；还有的地方政府甚至以虚假信息应对媒体和民众。新闻媒体作为社会中的“第四种权力”是公共信息由政府垄断到公民共享的一个桥梁。新闻舆论的压力在很大程度上可以迫使行政机关及其工作人员做出正确的抉择，并承担相应的责任。在国家治理过程中，分权、放权、市场化和多中心治理形成了更为复杂的委托代理关系和信息不对称现象，导致很大的公共问责挑战。在公共服务外包、公私合作等过程中，政治、行政与市场三者之间会产生各种各样且经常不一致的角色期待、角色扮演和问责期望，这就使本来已经非常复杂的公共管理过程面临更大的挑战。而对信息公开理解程度的落差造成更多的信息不对称。不同管理水平的复杂性表明，需要训练有素的契约管理人员尤其是熟悉问责结构的专业问责人员，以促进对契约履行的监督和减少委托代理关系的复杂化。 第三，公共问责的民主体制不完善。民主就是“主权在民”，即国家权力的最终来源掌握在人民手中。如果说国家治理是民主治理，那么，也就意味着公共问责的直接目的是要促进公共权力运行公开化和规范化，其最终目的则是要实现民众的公共利益，其路径必然是实行民主问责。在西方民主体制中，问责是在竞争性选举的框架下进行的，选举被认为是最主要也最具合法性的权力转移方式，而选举问责也被认为是最基本且最重要的一种问责方式。似乎要实现公共问责首先必须建立西方式的选举民主，否则任何关于公共问责的讨论都是空话。其实，解决权力使用的归属问题固然重要，但是权力如何使用问题同样重要，有时甚至更加重要。因为选举完成后，当选人在整个任期内的权力使用都不是选举制度本身能有效约束的，即使官员不负责任，人民也只能等到任期结束时才能再次通过选举对官员进行惩罚。所以，对于政治问责来说，需要另一个制度来积极主动地监督和约束当选官员在任期内的权力使用。公共权力究竟应该如何使用呢？当然应该是公平、公正、公开。其中，公共权力运行的公开化是关键。只有在公共权力运行公开化的基础上才能促进公共权力行使过程更加公平、公正。同时，只有实行民主参与的全程监管和全方位监督，促成制度化的公共权力运行公开化，才能突破公共问责困境。罗伯特·D.本恩（Robert D.Behn）根据绩效评估的360度反馈理论，提出了360度绩效责任理论，认为人们不仅仅被他们的等级制上司所评估，也被他们的下级、同级以及他们工作团队的其他人评估，还被内部和外部的顾客以及内部和外部的供应者所评估。在一个组织里，360度反馈创造了360度的责任。人们不仅向他们的老板负责，还要向他们的下级、同事、团队成员、顾客和供应者负责，即向他们自己的、个人的“责任环境”中的每一个人负责。同样，公共管理者和公共机构不仅仅向政府层级中的上级负责。如果我们要创造绩效责任，那么，我们需要接受这样一个原则：在公共机构的责任环境中的每一个人都有一些帮助提高绩效的责任。所以，如果要问“公共管理者必须对谁负责？答案是‘每一个人’”。在国家治理中，对于公共权力的控制和约束，就是要通过公民参与实现公共问责。公共问责既包括行政机关内部的同体问责，也包括由行政机关外的立法部门、监督部门以及社会公众的异体问责。由于种种原因，我国目前在问责主体的构成上，主要表现为同体问责，尤其是集中在上级对下级的垂直问责，缺乏人大、政协、民众等实质性的异体问责，更缺乏对上级的问责，造成责任体系中根本环节的缺失。居于权力问责环节链最高端的权力机关常常出现“失语症”，这样的问责制度显然难以实现责任政府的目标。因为，同体问责本质上是一种利益相关者的责任追究机制，在执行过程中随意性较大，经常出现处罚与责任不相适应的情况，再加上现有公共问责程序不健全、问责内容不明确、问责标准不完善，因而也就难以有效地促进公共权力运行的公开化、制度化和规范化。
三、健全公共问责体系，促进公共权力运行公开化
公共问责的实质是反对公共权力的滥用，致力于实现公共权力运行的公开化，使公共权力承担道义上的、政治上的、法律上的责任，并且接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。如前文所述，问责制并不局限于违法责任，也不局限于政府等公共权力主体。在现代法治社会，“人人皆可问责”应该是国家治理的一个基本理念，在政治、经济和社会各领域，都可以并且也需要健全公共问责体系，促进公共权力运行的公开化。
（一）加强公共问责法治化建设，强化权力运行监督
法治是社会文明进步的重要标志，也是国家治理体系现代化和国家治理能力现代化的基础和特征。国家治理必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治是公共问责的根本保障，而公共问责制是法治国家、法治政府和法治社会建设进程中不可或缺的构成要件，是推进依法治国和政府依法行政的必然要求。
第一，依法执政、依法行政是法治政府的根本，也是破解公共问责困境的根本保障。“政府守法才是法治”、“治国者必先受制于法”，依法治国的重心在于依法治理国家机器，而国家机器的运行主要依赖于国家公权力的直接行使者，即各级国家官员（在我国主要表现为各级政府机关中的行政工作人员）必须首先遵守法律、依法办事。所谓法治国家指国家权力特别是公共行政权力必须依照法律行使，通过法律保障人权，限制公共权力的滥用。民主是法治的前提，法治是民主的保障，民主与法治有机统一构成法治国家的政治基础。同时，也只有加强法治建设，才能奠定民主监督和公共问责的基础和保障。公共问责的关键就是用法治的手段有效监督和制约权力，促进公共权力运行公开化，防止利用权力侵害公共利益。
第二，“权责统一”是依法实施公共问责的基本原则。通过公共问责立法，明确“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的问责原则，对问责主体、问责对象、问责范围、问责适用、问责程序、问责救济等做出法律规定，并依法执行。法治是治国理政的基本方式，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。政府意志一旦高于法律意志，不能按预定权限和程序办事，公共权力运行公开化就难以实现，公共问责也就成了一句空话。从这个意义上说，国家治理的法治基础实质就在于依法治权，任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。依法治权的核心就是强调树立法律至高无上的权威，限制公权，保护民权。一句话，要促进公共权力运行的公开化，就必须要更加注重发挥法治在国家治理中的保障作用。
第三，坚持把公共权力运行公开化与规范化作为法治建设的重要着力点。在国家治理进程中，由于实施分权、放权和多中心治理，要通过法治建设和法律教育，不断提升全民法律素养，提升各类公共权力主体依法公平、公正、公开行使公共权力的自觉意识和实践能力。同时，通过法律、法规和执法惯例确立公共责任的问责标准，严格控制问责机关的自由裁量空间，以制约问责机关的问责随意性，杜绝问责过程中的‘丢车保帅’等现象。 （二）完善公共问责制度化建设，实现用制度管权
公共问责制度化是问责法治化的一种表现形式，只有能够体现多数人利益和意志的制度化设计才有利于问责法治化的实现，否则将成为问责法治化的障碍，甚至会使公共问责由形式上的法治化走向实质上的专制化，成为某些公共权力专断者推卸责任、压制异己的手段。从权力问责向制度问责的转变与实现公共问责制度化，是国家治理体系现代化的必然要求，也是推进公共权力运行公开化与规范化和破解公共问责困境的必由之路。
国家治理体系中的公共问责制度化是一项系统工程，需要科学的制度设计、严格的制度执行、强化的意识培育等各方面工作的协同与配合。任何一个方面的缺位，都会造成制度体系的缺陷和责任链条的断裂，最终使公共问责大打折扣，甚至导致问责制名存实亡。第一，用制度管权的前提条件是建设完善的制度体系，以权力清单制度科学设置权力的边界，使权力与责任相匹配，对公共事务的办理流程、相关的法律依据、需要提交的证据材料、岗位的权责范围以及奖惩措施等，都要作出非常具体的规定，从而推进公共权力运行公开化与规范化。第二，推进权力运行公开化和规范化必须进一步完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和决策程序，建立公共决策的问责制度和纠错制度。第三，以责任追究制度，保障公共权力运行公开化与规范化。在国家治理体系中，面对分权、放权和多中心治理的现实，要建立健全公共权力运行的制约和监督体系，健全质询制度、问责制度、经济责任审计制度、引咎辞职制度、罢免制度等。在审计过程中，随着统治向治理的转变，内部审计需要与外部审计相结合，需要社会审计、公共审计、第三方审计，以及各种利益攸关者共同构成的网络化的审计机构。凯文·P.肯斯（Kevin P.Ke-arns）指出，在多元松散的公共服务供给体系中，保持责任制的现有途径是基于委托一代理理论主张这样一些责任手段，如竞争性投标、绩效合同、授权质量控制、结果测量、项目评估和独立财政审计。这些责任工具聚焦于服从，并且从狭义的角度定义责任：要求服务提供者对支出和行为负责，以确保他们与法律、规制和合同安排相一致。第四，在中国的政治生态下构建公共问责体系，还需要进一步加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，形成全方位的公共问责体系，真正实现让人民监督权力，让权力在阳光下运行。
（三）重塑责任伦理，弥补公共问责的制度缺陷
康德将责任视为一切道德价值的源泉和一切道德行为的评价标准。“人，每一个在道德上有价值的人，都要有所承担，没有任何承担、不负任何责任的东西，不是人而是物件。”责任一经理性的道德主体自由选择并且认同，便会内化于心而外化于行，使得外在的规范约束成为内在的自省自律。在康德对现代责任伦理的启蒙之后，马克斯·韦伯又把信念伦理和责任伦理界分为两种截然对立的伦理导向。在韦伯看来，尽管康德的伦理学是一种理性自律的、形式反思的、可普遍立法的伦理，但仍是一种信念伦理。“信念伦理”强调个体行为的伦理价值在于行动者的信念及其意图，坚持意图或信念至上，强调只要动机是美好的，意图是正确的，目标是正义的，什么手段都可以使用，并且拒绝对后果负责。“信念伦理”是不问后果的，它所能意识到的唯一“责任”就是“盯住信念之火，不要让它熄灭”。韦伯认为，在人类的政治行为中，必须从政治义务和行动的后果出发，而不是从善良意愿、良好的动机、伟大的信念等出发。从这个意义说，责任伦理是指从政者必须具备务实的态度，为自己言论行为的后果承担责任。掌握政治权力者除了承担一般的公民义务之外，还需承担更多的由权力引出的责任，而且这种责任必然是与权力的递增成正比的，即权力越大责任越重。汉斯·约纳斯（HansJonas）认为，伦理学诉诸人的动机是一种人类中心主义，责任伦理要求人类充分考虑到技术的权力所带来的大量不可预知的全球性的破坏性后果，道德行为的根本任务不在于实践一种最高的善，而在于阻止一种最大的恶。因而，责任伦理也就是指担任某一社会角色的人在履行其角色义务时，必须考虑到自己行为的可能后果，并为其承担责任，这应当成为其角色行为的主观道德准则。美国行政学家特里·L·库珀在《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书中把行政人员的责任分为客观责任和主观责任。客观责任是指那些由外在于责任主体的社会、组织或他人，通过法律的、道德舆论的形式所施加的、要求责任主体必须承担的责任；而主观责任是指行政人行动的责任情感，它源于对忠诚的信念和对良知的认同。
诚然，问责重在制度建设。正如马基雅维利所认为的，共和国要防止腐败，制度设计最为关键。但是，由于“整治普遍腐败的法律是找不到的”，制度最终也是由人来执行的。因此，需要重塑责任伦理，以弥补制度设计的缺陷。现代国家治理要在不断完善法治建设和制度建设的同时，通过政治社会化和职业道德教育，大力宣扬社会主义核心价值观，强化多元治理主体的宗旨意识、服务意识和责任意识。“人不学、不知义”，只有通过不断学习，才能促成公职人员自觉加强思想道德建设，遵纪守法，恪尽职守，对权力怀有敬畏之心，在实践中常怀律己之心。
（四）强化信息公开，促进公共权力运行公开化
公共问责的前提是政府信息公开与对公众知情权的尊重，政府对人民负责首先意味着让人民知道政府应该做什么、正在做什么。因此，只有政府信息透明、政务公开，才能把政府及官员置于公众的监督之下，公共问责才有实质性的意义。
第一，治理透明化的核心思想是政府掌握的公共信息向社会公开，实施“阳光法”，即政府不再保持神秘感或神圣感，而是从过去的暗箱操作走向公共权力运行过程的公开化。坏的政府靠秘密维系其生存，它允许低效率、浪费和腐败发展。好的政府应该是开放的政府，因为“信息是民主的氧气”，信息公开是良政善治的基本组成部分。从最基本的意义上说，开放政府是一种现代政府治理理念和政府学说，它认为公民有权知晓政府文件和政府运作程序从而进行有效的公共监督。治理的透明性就是要求政府有解释的责任，告知公民政府正在做什么，政府有责任通过合适的渠道及时发布信息，方便公众知晓和监督。 第二，以信息技术手段促进信息公开。政府改革与信息公开先进技术工具的结合，使人们再次强调民主政府应该开放、可及和透明。政府各行政部门和机构有责任利用信息通讯技术，构建电子政务系统和信息发布平台，尽快将各自的运作和决策发布到网络上，提供给大众，并及时搜集公众反馈以确定信息利用的最大化。
第三，以信息公开保障公众知情权。狭义的知情权是指知悉、获取官方信息的自由与权利。政府要赢得民众的信任，切实保障公众的知情权，就不能“过滤性公开”、“选择性公开”或者“控制性公开”，对于民众所关心的热点、焦点问题，不能遮遮掩掩。保障知情权的最终目的是为了激活参与权、监督权等民主权利，实现公共权力运行公开化。如果公众不了解他们自己的社会正在发生什么，如果统治者的行动是隐蔽的，那么公众就不能有效地参与该社会的公共事务。
（五）扩大公民参与，实施民主问责
现代国家治理是民主治理。民主治理必然要求实施民主化的公共问责。过去的问责往往是上“问”下的“责”，是政府“问”部门的“责”、“问”地方的“责”、“问”基层的“责”。而公共问责是公民参与的问责，是一种对公共权力行为全程监管的、全方位监督的问责制度，它对公共权力机关及公务人员行使公共权力的行为形成制度化的全程监督、全面监督和全民监督并进行责任追究。公共问责有赖于不断扩大公民参与，以权利制约权力，进而形成公共权力运行公开化的全民监督网。
现代民主研究者们认为，作为与公民协作的一种方式，公共行政管理决策过程中的公民参与可以促进代表性和责任制等民主价值。由于知识和信息广泛分布于社会中，政府官员如果能够接触到这些分散的知识，便可以集思广益，使公共机构受益于这一巨大的知识和信息源。如果运用得当，公民的地方性知识、智慧、承诺、权威甚至其正直，都可以解决代表和官僚机构在合法性、正义和有效性方面的邪恶失败。所以，公共行政部门和机构应该为公民提供更多的机会，参与制定公共政策和为政府提供信息，并通过反馈来拓宽公众参与的渠道，包括在公共问责中的参与。
一是要加强公民对问责的参与，培养公民的问责主体意识，使其认识到问责不仅仅是政府高官的权力，公民自身的参与同样重要。二是要构建公民参与监督的制度平台，健全公民监督问责体系，畅通公民问责渠道。可以通过听证制度、说明理由制度、信息公开制度等法定的行政程序促使公民参与行政权力的运作，以“社会监督国家”的形式保证监督的有效性和官员责任追究的可操作性。三是要拓宽问责渠道。随着人民群众的法制意识和知情权、参与意识的不断增强及网络等新兴媒体的加速普及，人民群众对问责有了越来越多的关注和介入渠道。特别是近年来，网络问责以其独特的技术特性和明显的问责效果，引起了广泛的关注和期待。网络问责具有不受渠道和时空限制、门槛低、成本低、时效性强、效果明显的技术优势，更容易形成舆论热点，成为群众监督权力的新形式。“尽管网民没有从结构上根本颠倒问责的链条，实现选民向政务官员的问责，但他们却成为一股直接监督政府、直接向他们施加压力的重要力量，从而在一定程度上促使党委和政府直接向民众负责，初步形成了一种不同于选举的垂直问责。”在国家治理进程中，公民参与和监督是国家权力监督体系中的一种最具活力的监督方式。人民群众的监督与问责是其他任何力量都无法替代的。
四、结语
责任是一切良政善治的基础。推进国家治理体系和治理能力现代化的关键就在于建设透明政府、阳光政府和责任政府，必须牢牢抓住公共权力运行公开化这条主线促进公共问责制的完善。公共问责的实质就是反对公共权力的滥用，致力于实现公共权力运行的公开化，使公共权力承担道义上、政治上、法律上的责任，并且接受来自内部和外部的控制以保证责任的实现。因此，公共权力运行公开化既是善治的本质特征，也是公共问责制的前提和基础。在国家治理进程中，摆脱公共问责困境的具体对策主要包括以下五个方面。一是要加强公共问责法治化建设，强化权力运行过程的法律规制和监督。二是要完善公共问责的制度化建设，坚持用制度管权，实现从权力问责向制度问责的转变。三是重塑责任伦理，增强多元主体的责任意识，弥补公共问责的制度缺陷。四是落实政务公开，促进公共权力运行公开化。五是扩大公民参与，实现民主问责，以权利制约权力。总之，在中国的政治生态下构建公共问责体系，需要进一步加强党内监督、民主监督、法律监督和公共舆论监督，形成全方位的公共问责体系，真正实现让人民监督权力，让权力在阳光下运行。
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