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摘 要 当前，信访形势不容乐观，信访总量仍在高位徘徊，特别是在举报线索处理中引发的涉检矛盾纠纷较为突出，且化解难度大，息诉罢访工作十分艰巨。本文试以笔者所在基层检察院近三年来举报类涉检信访现状为切入点，对举报线索处理中引发涉检信访的原因进行分析研究，进而提出预防对策和建议。
关键词 涉检 信访 举报人
作者简介：曹婷婷，襄阳市襄城区人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-193-02
涉检信访工作是检察机关倾听民意、了解民情、排解民忧、化解民怨的主要手段和重要渠道。当前，信访形势不容乐观，信访总量仍在高位徘徊，特别是在举报线索的处理中，引发的涉检矛盾纠纷较为突出，且化解难度大，息诉罢访工作十分艰巨。笔者试以所在基层检察院近三年来举报类涉检信访现状为切入点，对举报线索处理中引发涉检信访的原因进行分析研究，进而提出预防对策和建议。
一、 襄城区院涉检信访现状和特点
近年来，襄城区院举报线索处理中引发的涉检信访占信访总量的比重较大，下文拟从信访类别、信访形式和信访态势三个方面逐一分析。
1.信访类别中，主要以举报类信访为主（见图1）。2013年以来，在举报、控告、申诉、民行、赔偿和其他六大类信访案件中，因举报引发的涉检信访占我院信访总量的比重一直居高不下。以2013年至2015年（1-7月）数据为例，2013年举报类信访占总访量39.0%，2014年占42.5%，2015年占42.6%。而这些信访案件多以反映检察机关在处理群众举报线索中久拖不决、未查处、未答复为主。
图1：2013-2015年1至7月举报类信访比重分析
2.信访形式从来信向来访、来电转化（见图2）。据图标所示，2013年至2015年，我院来信数量递减，而来信中，大部分是上级机关转来的信件，直接向本院寄送的信件数量少。究其原因，主要有两点：一是群众一般在基层上访逐渐采取来访和拨打12309电话的方式；二是群众有机关级别越高越能解决问题的误解。
图2：2013-2015年1-7月举报类信访的信访形式分类比较
3.重复访、越级访、集体访高发化，重点案件处理难度大。根据数据显示，近年来我院举报类信访呈现出重复访、越级访、集体访高发态势，重点是城市化过程中存在的土地征用、房屋拆迁，新农村建设中涉及的征地拆迁、安置和土地流转，以及下岗职工、劳动社保、执法司法等领域。同时，上访的手段形式也呈现多样性，有的哭闹、谩骂、横躺在办公区域，有的纠集家属、老人围攻、造声势（打标语、横幅），有的利用互联网发布虚假事实给检察机关施压等。
二、 举报线索处理中引发涉检信访的几种情况
从我院近年来信访接待情况来看，举报线索处理中引发的涉检信访主要有以下三类：
1.举报人举报事项不属于检察机关查处范围，举报人要求查处而上访。在我院信访接待过程中，发现有的举报人对检察机关的管辖理解有误，将一般的行政不作为或者违法行政行为理解成贪腐渎职行为，皆向检察机关举报，要求检察机关作出处理。而在检察机关对这类问题不予查处后，往往被误认为是推诿扯皮、不秉公办案。于是举报人反复上访。
2.举报人不服检察机关的查处结果而上访。举报人不服检察机关对举报线索的撤案、缓查、不立案等决定，认为检察机关对立案查办案件所认定的事实错误，没有组织有效力量查清事实。甚至有的时候，举报人还认为承办案件的检察人员存在违法办案行为。这样一来，检察机关被误认为同被举报人沆瀣一气，故意放纵包庇犯罪分子。举报人为此而上访纠缠。
3.举报人对正在立案侦查的举报线索追要答复而反复上访。举报人反复到检察机关追问举报事项查处进展，一旦没有收到明确答复，部分举报人会认为检察机关对群众举报查处不及时，查办力度不够，故意搪塞举报人，从而走上上访之路。
三、 举报线索处理中引发涉检信访的原因
（一）检察机关的原因
1.检察机关对群众举报查处不及时，与群众沟通不够，群众产生误解，造成上访。由于受执法观念偏差、办案力量不足等因素的影响，侦查部门往往把精力投放在查办上级交办和一些成案率高的线索上，对一些可查价值不大的实名举报进行缓查处理。举报人迟迟得不到答复，认为检察机关对举报线索久拖不决，从而导致涉检信访的发生。
2.检察机关处理案件不规范，办案人员素质不高，责任心不强；有些案件因为不同部门工作人员对举报人的答复不一致，致使举报人对检察机关作出的决定产生误解，认为检察机关办案不公正，引发群众不满，导致上访。
（二） 群众自身的原因
1.群众对检察机关职能认识不清。部分举报人对检察机关职能认识不清楚，将一些依法不属于检察机关管辖的案件也向检察机关提出控告、申诉，一旦其诉求得不到满意解决，就认为是检察机关在推诿。同时，随着普法宣传的深入开展，人民群众的法律意识、权利意识进一步提升，但是由于受传统观念和自身素质的影响，上访群众习惯于对自己举报事项进行简单定性，并对检察机关查处案件“设定期限”，一旦检察机关没有“按期办结”或者作出撤案、缓查、不立案等决定，举报人便对检察机关产生不满，引发频繁上访行为。
2.部分群众存在信访误区。有的举报人对国家法律和刑事政策不了解，对信访功能存在认识误区，遇到问题不是依法向有关部门及时反映，而是直接赴省进京越级上访甚至缠闹访，以扩大影响来求得诉求快速解决；有的举报人对诉求处理结果期望值过高，为了引起有关部门对其所举报情况的重视，将举报情况故意夸大；有的是为了谋取私利，甚至是夹私报复，恶意上访。
（三）其他原因
1.国家对信访终结的规定不明确。上级检察机关对待越级上访者，往往都是以交办或者转办的形式要求原基层检察机关限期办理，解决上访人的诉求。这种“一刀切”式的解决办法，容易让上访者形成“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”、信访不信法的错误导向，一定程度上助长了个别上访者的重复上访行为。 2.地方政府对无理上访者的错误态度。地方政府为了不影响业绩，对上访者多采取安抚态度，姑息迁就，不惜花钱买平安，对无理缠访、闹访者缺少适当的制裁机制。这些做法，短期内安抚了上访者的心理，并没有从根本上解决问题，反而引发了新的矛盾。
四、举报线索处理中产生涉检信访的对策分析
（一）畅通群众举报渠道，完善教育引导群众机制
一是畅通群众举报渠道，构建来信、来访、电话、网络“四位一体”的群众诉求表达机制，探索开展网上受理举报工作，实现当事人通过网络实时查询举报的受理、流转和办案流程信息，为群众提供检察事务“一站式”的公开、高效、便捷、优质服务。二是加大举报宣传力度，引导群众正确举报。通过举报宣传，引导群众依法、准确举报，是从举报源头预防涉检信访发生的有效对策。举报宣传贵在平时，要善于利用媒体、网络，利用下访巡访、登门拜访等形式进行宣传，达到春风化雨，润物无声的效果。要明确宣传内容，从引导群众积极举报、正确举报的角度出发，重点宣传举报的权利和义务、举报途径和方法、检察机关受理职务犯罪的范围、职务犯罪的特点、罪与非罪的界限，让群众懂得什么是职务犯罪，怎样去发现职务犯罪线索，应该向检察机关举报什么、怎样举报等，这样才能避免和减少非管辖内、成案率低的举报线索流向检察机关，从举报源头上减少引发涉检信访的隐患。
（二）提高认识，端正态度，加强检察队伍建设
面对新时期繁重的信访工作，检察机关要端正态度，从领导干部到一般干警，从思想上认清接访工作的重要性，从行动上提高与群众沟通的能力。一是提高检察干警的思想认识。检察干警要提高自身的政治素质和业务素质，公正、规范、文明办案，情为民所系，自觉站在群众的角度考虑问题。部分基层检察干警对于群众的上访行为存在抵触情绪，或是逃避群众诉求，或是能推就推、能拖就拖，或是认为有的举报线索反映情况没有多大问题、侦查意义不大。正是这些心理作怪，直接影响信访工作的效果，降低检察机关在人民群众中的公信力。二是加强控告申诉部门接访工作的规范性。即对在接访工作中说什么、做什么要有统一、明确的规定。2014年以来，我院实行全员接访机制，这一机制使我院每一位干警和来访群众有了面对面接触的机会，提高了干警的群众工作能力；但同时因为接访人员的流动性，使得我院接访答复工作呈现较为随意、不稳定、不确定的现象，这极大地影响了我院接访工作的实效。三是克服就案办案思想，切实为举报人解决实际问题。很多举报人的上访行为都是受个人利益驱动的，比如不满于征地拆迁补偿、下岗职工待遇等等，一旦检察机关对其举报作出不予立案决定，举报人认为自身利益需求无法得到解决，便会走上上访之路。对此类信访，检察机关应着重从解决民生问题、关心群众利益角度出发，积极、主动的协调有关部门，解决上访人的合理诉求，消除上访人的怨气，彻底化解矛盾，从而息诉罢访。
（三）完善举报线索处置机制，不断提高检察机关化解矛盾能力和执法公信力
一是完善举报线索统一管理制度，加强对举报线索的查处力度。举报中心对受理的举报线索应当及时审查、清理、分流，并切实履行催办、督办、反馈职责，防止有案不查、压案不查；要认真落实首办责任制，坚持谁首办谁负责，保证应该受理能够查处的落实到位；要推行不立案线索复查制度，对自侦部门不立案的线索，组织专门力量认真审查，处理不当的，重新初查；要完善执法质量考评和工作评价机制，把自侦部门办理举报线索质量的高低作为考评标准之一，通过改进考核、科学评比，提高自侦部门对举报线索办理的重视。二是完善执法办案风险评估预警机制，将涉检信访风险降至可控范围。将执法办案风险评估纳入办理举报案件的全过程，对举报案件，在决定缓查、不立案、撤案、不起诉、不抗诉以及在采取侦查措施时，都要进行风险评估论证，确定风险等级，制定相应的化解预案。对于有信访风险的案件，业务部门在案件做出处理决定之后，应当立即启动息访工作预案，控申部门应当积极配合，共同做好当事人的监测、预警、说理、释疑工作，及时化解矛盾，消除不稳定因素。三是重视举报答复和说服教育工作，采取切实有效的答复方法。基层检察机关要切实转变观念，进一步提高释法说理的意识和能力。对于举报答复工作，要坚持推行控申与业务部门联合答复制度，从事实认定、证据采信、法律适用等方面进行释法说理，让来访群众了解生效法律文书的法律依据是什么，充分展示处理结果的形成过程，消除信访人心中的疑虑。在释法说理的同时，要注重教育群众，加强检察宣传，引导群众找准投诉渠道，正确举报和反映情况，逐步建立良好的信访秩序。对于息诉难度大的，必要时可以邀请社会第三方参与举报答复工作，如邀请律师、法学专家、人大代表、政协委员等参加答复，社会各方的参与改变了处理信访问题的格局，有利于增加信访者对法律公信力的认可。
关键词 涉检 信访 举报人
作者简介：曹婷婷，襄阳市襄城区人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-193-02
涉检信访工作是检察机关倾听民意、了解民情、排解民忧、化解民怨的主要手段和重要渠道。当前，信访形势不容乐观，信访总量仍在高位徘徊，特别是在举报线索的处理中，引发的涉检矛盾纠纷较为突出，且化解难度大，息诉罢访工作十分艰巨。笔者试以所在基层检察院近三年来举报类涉检信访现状为切入点，对举报线索处理中引发涉检信访的原因进行分析研究，进而提出预防对策和建议。
一、 襄城区院涉检信访现状和特点
近年来，襄城区院举报线索处理中引发的涉检信访占信访总量的比重较大，下文拟从信访类别、信访形式和信访态势三个方面逐一分析。
1.信访类别中，主要以举报类信访为主（见图1）。2013年以来，在举报、控告、申诉、民行、赔偿和其他六大类信访案件中，因举报引发的涉检信访占我院信访总量的比重一直居高不下。以2013年至2015年（1-7月）数据为例，2013年举报类信访占总访量39.0%，2014年占42.5%，2015年占42.6%。而这些信访案件多以反映检察机关在处理群众举报线索中久拖不决、未查处、未答复为主。
图1：2013-2015年1至7月举报类信访比重分析
2.信访形式从来信向来访、来电转化（见图2）。据图标所示，2013年至2015年，我院来信数量递减，而来信中，大部分是上级机关转来的信件，直接向本院寄送的信件数量少。究其原因，主要有两点：一是群众一般在基层上访逐渐采取来访和拨打12309电话的方式；二是群众有机关级别越高越能解决问题的误解。
图2：2013-2015年1-7月举报类信访的信访形式分类比较
3.重复访、越级访、集体访高发化，重点案件处理难度大。根据数据显示，近年来我院举报类信访呈现出重复访、越级访、集体访高发态势，重点是城市化过程中存在的土地征用、房屋拆迁，新农村建设中涉及的征地拆迁、安置和土地流转，以及下岗职工、劳动社保、执法司法等领域。同时，上访的手段形式也呈现多样性，有的哭闹、谩骂、横躺在办公区域，有的纠集家属、老人围攻、造声势（打标语、横幅），有的利用互联网发布虚假事实给检察机关施压等。
二、 举报线索处理中引发涉检信访的几种情况
从我院近年来信访接待情况来看，举报线索处理中引发的涉检信访主要有以下三类：
1.举报人举报事项不属于检察机关查处范围，举报人要求查处而上访。在我院信访接待过程中，发现有的举报人对检察机关的管辖理解有误，将一般的行政不作为或者违法行政行为理解成贪腐渎职行为，皆向检察机关举报，要求检察机关作出处理。而在检察机关对这类问题不予查处后，往往被误认为是推诿扯皮、不秉公办案。于是举报人反复上访。
2.举报人不服检察机关的查处结果而上访。举报人不服检察机关对举报线索的撤案、缓查、不立案等决定，认为检察机关对立案查办案件所认定的事实错误，没有组织有效力量查清事实。甚至有的时候，举报人还认为承办案件的检察人员存在违法办案行为。这样一来，检察机关被误认为同被举报人沆瀣一气，故意放纵包庇犯罪分子。举报人为此而上访纠缠。
3.举报人对正在立案侦查的举报线索追要答复而反复上访。举报人反复到检察机关追问举报事项查处进展，一旦没有收到明确答复，部分举报人会认为检察机关对群众举报查处不及时，查办力度不够，故意搪塞举报人，从而走上上访之路。
三、 举报线索处理中引发涉检信访的原因
（一）检察机关的原因
1.检察机关对群众举报查处不及时，与群众沟通不够，群众产生误解，造成上访。由于受执法观念偏差、办案力量不足等因素的影响，侦查部门往往把精力投放在查办上级交办和一些成案率高的线索上，对一些可查价值不大的实名举报进行缓查处理。举报人迟迟得不到答复，认为检察机关对举报线索久拖不决，从而导致涉检信访的发生。
2.检察机关处理案件不规范，办案人员素质不高，责任心不强；有些案件因为不同部门工作人员对举报人的答复不一致，致使举报人对检察机关作出的决定产生误解，认为检察机关办案不公正，引发群众不满，导致上访。
（二） 群众自身的原因
1.群众对检察机关职能认识不清。部分举报人对检察机关职能认识不清楚，将一些依法不属于检察机关管辖的案件也向检察机关提出控告、申诉，一旦其诉求得不到满意解决，就认为是检察机关在推诿。同时，随着普法宣传的深入开展，人民群众的法律意识、权利意识进一步提升，但是由于受传统观念和自身素质的影响，上访群众习惯于对自己举报事项进行简单定性，并对检察机关查处案件“设定期限”，一旦检察机关没有“按期办结”或者作出撤案、缓查、不立案等决定，举报人便对检察机关产生不满，引发频繁上访行为。
2.部分群众存在信访误区。有的举报人对国家法律和刑事政策不了解，对信访功能存在认识误区，遇到问题不是依法向有关部门及时反映，而是直接赴省进京越级上访甚至缠闹访，以扩大影响来求得诉求快速解决；有的举报人对诉求处理结果期望值过高，为了引起有关部门对其所举报情况的重视，将举报情况故意夸大；有的是为了谋取私利，甚至是夹私报复，恶意上访。
（三）其他原因
1.国家对信访终结的规定不明确。上级检察机关对待越级上访者，往往都是以交办或者转办的形式要求原基层检察机关限期办理，解决上访人的诉求。这种“一刀切”式的解决办法，容易让上访者形成“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”、信访不信法的错误导向，一定程度上助长了个别上访者的重复上访行为。 2.地方政府对无理上访者的错误态度。地方政府为了不影响业绩，对上访者多采取安抚态度，姑息迁就，不惜花钱买平安，对无理缠访、闹访者缺少适当的制裁机制。这些做法，短期内安抚了上访者的心理，并没有从根本上解决问题，反而引发了新的矛盾。
四、举报线索处理中产生涉检信访的对策分析
（一）畅通群众举报渠道，完善教育引导群众机制
一是畅通群众举报渠道，构建来信、来访、电话、网络“四位一体”的群众诉求表达机制，探索开展网上受理举报工作，实现当事人通过网络实时查询举报的受理、流转和办案流程信息，为群众提供检察事务“一站式”的公开、高效、便捷、优质服务。二是加大举报宣传力度，引导群众正确举报。通过举报宣传，引导群众依法、准确举报，是从举报源头预防涉检信访发生的有效对策。举报宣传贵在平时，要善于利用媒体、网络，利用下访巡访、登门拜访等形式进行宣传，达到春风化雨，润物无声的效果。要明确宣传内容，从引导群众积极举报、正确举报的角度出发，重点宣传举报的权利和义务、举报途径和方法、检察机关受理职务犯罪的范围、职务犯罪的特点、罪与非罪的界限，让群众懂得什么是职务犯罪，怎样去发现职务犯罪线索，应该向检察机关举报什么、怎样举报等，这样才能避免和减少非管辖内、成案率低的举报线索流向检察机关，从举报源头上减少引发涉检信访的隐患。
（二）提高认识，端正态度，加强检察队伍建设
面对新时期繁重的信访工作，检察机关要端正态度，从领导干部到一般干警，从思想上认清接访工作的重要性，从行动上提高与群众沟通的能力。一是提高检察干警的思想认识。检察干警要提高自身的政治素质和业务素质，公正、规范、文明办案，情为民所系，自觉站在群众的角度考虑问题。部分基层检察干警对于群众的上访行为存在抵触情绪，或是逃避群众诉求，或是能推就推、能拖就拖，或是认为有的举报线索反映情况没有多大问题、侦查意义不大。正是这些心理作怪，直接影响信访工作的效果，降低检察机关在人民群众中的公信力。二是加强控告申诉部门接访工作的规范性。即对在接访工作中说什么、做什么要有统一、明确的规定。2014年以来，我院实行全员接访机制，这一机制使我院每一位干警和来访群众有了面对面接触的机会，提高了干警的群众工作能力；但同时因为接访人员的流动性，使得我院接访答复工作呈现较为随意、不稳定、不确定的现象，这极大地影响了我院接访工作的实效。三是克服就案办案思想，切实为举报人解决实际问题。很多举报人的上访行为都是受个人利益驱动的，比如不满于征地拆迁补偿、下岗职工待遇等等，一旦检察机关对其举报作出不予立案决定，举报人认为自身利益需求无法得到解决，便会走上上访之路。对此类信访，检察机关应着重从解决民生问题、关心群众利益角度出发，积极、主动的协调有关部门，解决上访人的合理诉求，消除上访人的怨气，彻底化解矛盾，从而息诉罢访。
（三）完善举报线索处置机制，不断提高检察机关化解矛盾能力和执法公信力
一是完善举报线索统一管理制度，加强对举报线索的查处力度。举报中心对受理的举报线索应当及时审查、清理、分流，并切实履行催办、督办、反馈职责，防止有案不查、压案不查；要认真落实首办责任制，坚持谁首办谁负责，保证应该受理能够查处的落实到位；要推行不立案线索复查制度，对自侦部门不立案的线索，组织专门力量认真审查，处理不当的，重新初查；要完善执法质量考评和工作评价机制，把自侦部门办理举报线索质量的高低作为考评标准之一，通过改进考核、科学评比，提高自侦部门对举报线索办理的重视。二是完善执法办案风险评估预警机制，将涉检信访风险降至可控范围。将执法办案风险评估纳入办理举报案件的全过程，对举报案件，在决定缓查、不立案、撤案、不起诉、不抗诉以及在采取侦查措施时，都要进行风险评估论证，确定风险等级，制定相应的化解预案。对于有信访风险的案件，业务部门在案件做出处理决定之后，应当立即启动息访工作预案，控申部门应当积极配合，共同做好当事人的监测、预警、说理、释疑工作，及时化解矛盾，消除不稳定因素。三是重视举报答复和说服教育工作，采取切实有效的答复方法。基层检察机关要切实转变观念，进一步提高释法说理的意识和能力。对于举报答复工作，要坚持推行控申与业务部门联合答复制度，从事实认定、证据采信、法律适用等方面进行释法说理，让来访群众了解生效法律文书的法律依据是什么，充分展示处理结果的形成过程，消除信访人心中的疑虑。在释法说理的同时，要注重教育群众，加强检察宣传，引导群众找准投诉渠道，正确举报和反映情况，逐步建立良好的信访秩序。对于息诉难度大的，必要时可以邀请社会第三方参与举报答复工作，如邀请律师、法学专家、人大代表、政协委员等参加答复，社会各方的参与改变了处理信访问题的格局，有利于增加信访者对法律公信力的认可。