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一、扶贫成绩巨大再接再厉很难
我国农村的改革开放快30年了，农村经济和农民收入已步入快速发展的良性轨道。大多数农民正从温饱型逐步向小康型迈进，农村贫困现象有了明显改善，但由于人口多、底子薄，农村的贫困与反贫困在近一个时期内将长期存在，贫困与反贫困将是伴随农村改革与发展的重要主题。
当今世界发展中国家的贫困线标准相差不远，大抵是人民币1500元以下，而作为发达国家的美国，贫困线划在人均收入为5512元以下。美国这些“穷人”46％家庭巳购买或拥有自已的房子，73％的家庭拥有小汽车，这在中国应该是富人之列了，至少不算穷，因此，贫困的概念不是全球统一的。北大教授顾昕认为：可以断言，生活在我国低收入标准之下的民众都处于绝对贫困甚至处于极端赤贫状态。显然，中国的贫困线应该叫“活命线”更为合适。
中国贫困人口90％以上在农村，14.8万个重点村覆盖了80％的贫困人口。赣州市现有39.8万贫困人口也主要分布在山区农村，毫无疑问，我国的扶贫重点在农村，特别是西部农村。有资料显示：1998-1999年西部农村的脱贫率为8％，而返贫率却高达11.5％，扶贫成绩是巨大的，但如何摆脱脱贫与返贫的纠结，这是一个新的课题。
二、致贫因素彰显返贫令人深思
造成农村扶贫艰难、脱贫迟缓和返贫率上升的原因是多方面的，既有自然因素，又受历史、体制和农村经济、社会发展等诸多因素的影响，具体表现在：
(一)农村自然环境和资源条件的劣势是造成农村脱贫艰难返贫率上升的根本原因
我国农村贫困人口中，2／3左右集中在中西部山区、丘陵和交通闭塞地区，恶劣的自然环境，使农业产出率和产品商品化程度很低。自然环境日趋恶化，近20年来水灾、旱灾、风灾、雪灾等诸多自然灾害频发，直接损失和间接损失巨大，无疑延缓了这些地区的经济发展；一些地区的沙漠化和水土流失严重，水源短缺、植被破坏、环境污染使人的生存、动植物生长受到严重挑战，增大了农业的风险和农村的脱贫难度；再则，现今的城市建设大多往郊区农村扩展，以牺牲农村农业土地资源为代价，开发商以低价位圈占农村土地，建房后以高价位卖出，继续掠夺农村生产资料；还有高价位的农资产品输出让农民无以承受，这些难以挣脱的羁绊牢牢绊住了农民脱贫致富的脚步，也使一部份巳摆脱贫困的农民又复返原地踏步的窘境。
(二)农民文化水平低下和农民自身的惰性，造成低素质的农村人力资源增加，是农村脱贫艰难与返贫率上升的主要原因
有资料显示：在农村人口中，15岁以下的文盲半文盲约占15.3％，西部欠发达地区尤甚，约占22.5％。农村现有就业人口中，高中文化仅占4.5％，大专以上文化程度不到1％。文化素养的低下是导致农民贫困的直接原因。尤其是在一些贫困的人群中，其惰性非常强，他们或自认命苦，怨天尤人；或无所事事，游手好闲，或碌碌无为，不思进取，这都是群体脱贫难或刚脱贫又返贫的“结症”所在。
(三)现有扶贫机制的不健全是诱发农村贫困和返贫率上升的人为因素
据统计，仅2000年中央政府就安排了各专项扶贫资金248亿元，比1980年增加了30倍；中央政府累计安排财政资金800多亿元、信贷资金880亿元专项用于扶贫，但由于监督机制的不健全，约有1／5左右被转移或以私设小金库等形式挤占或挪用。人祸有时大于天灾，管理机制上的缺失和漏洞也是造成农村脱贫步子缓慢和返贫的重要原因。
(四)教育的高额支出导致农民返贫
随着我国教育产业化的推进，学费日益昂贵，已成为农民的沉重负担。据调查我省一个初中生每年收取学费700-800元，超过国家贫困线标准(农村人均纯收入低于650元)。高中和大学的教育收费就更高，一个大学生每年学费、住宿费、书费、生活费等每年少的八、九千元，多的一万五至二万元不等。很客观地说，一个农家如果无其他副业收入，平时又无积蓄，一个大学生的支出足以导致一个中等收入农家陷入困境。正因为如此，有相当多的农家子弟在日益抬高的教育门槛面前望而却步，考上大学却因交不起学费而无可奈何加入打工大军行列的学子比比皆是。
(五)天灾人祸、患病等因素导致农民急剧返贫
天灾人祸，无处藏躲。遇自然灾害农作物歉收或绝收对贫困地区的农民是致命的。如果没有政府救济很难度过“春荒”，农民抵卸大自然风险的能力是比较脆弱的。人祸就更不用说了，如果哪一家有人遭遇不测，特别是家庭顶梁柱，那基本上这个家就塌了，有的倾其所有，家徒四壁；有的背下巨额债务而陷入极度贫困。据调查，九十年代末，87.4％的农民处于没有医疗保障的状态，约65％的患者因困难应住院而不敢住院治疗；约33％的患者应就诊而未就诊，“小病拖、大病扛，扛不过去见阎王”的情况屡有发生，一旦得了重病，整个家庭乃至家族都面临巨大经济压力。有个乡镇领导说：农村贫困人口中基本占一半都是因病致穷或因病返贫的。他说得虽有些夸张，但也八九不离十。
三、扶贫脱贫返贫任重更加道远
我们应以实事求是的态度和战略眼光来对待农村脱贫与返贫的问题，以实实在在的措施取得实实在在的效果来降低农村相对贫困人口的基数，缩小贫困人口与其他人群之间的差距，防止农村贫困人口的反弹。应该看到，上世纪九十年代公布的全国592个贫困县，10年来中央下拨的扶贫资金高达1680亿元，消除贫困的决心可谓巨大。巨额扶贫资金给这些贫困县的基础设施建设确实带来了新面貌，但扶贫资金真正用在提高造血功能，使贫困人口增加就业项目和就业门路等方面的效果却并不是很理想，令人揪心的贫困现象依然继续。一些人摆脱了贫困又有些人陷入贫困的不等式客观地摆在人们面前，令人维以释怀。所幸的是我们的中央高层及政策研究部门巳经觉察到这一点，中央领导指示国务院扶贫办牵头组织多个部门进行调研，探讨总结10多年来的扶贫成效与得失，制订更周密的计划来安排下一步的扶贫大计。据悉，新的扶贫措施瞄准的半径将更加精准，将目标直接对准贫困户。多年的扶贫经验证明扶贫参与的机构越多，环节越多，扶贫效率就越低，成本也越高。据国家审计署审计：1997-1999年三年中，中央和地方政府向592个贫困县投放的专项扶贫资金计达488亿元，但被挪用、挤占、虚列支出的有43.3亿元，占20.43％。面对现实，中央决定采用一杆到底瞄准贫困户的举措，虽操作难度较大，但扶贫效果却最直接、最见效。
各级人民政府必须从战略高度 反思这些年来扶贫工作的得失，研究解决好农村脱贫与返贫的问题。总的说来，应从以下四个方面加大努力。
(一)加大农村基础设施的投入，促进农村贫困地区经济的全面持续发展，是解决农村脱贫与返贫的根本手段。农村的脱贫与返贫的问题，说到底是农村经济发展问题，是农民收入水平问题。农村经济发展了，农民的收入水平就会提高，农村脱贫就有了基础。而农村经济的发展，很大程度上取决于农业生产条件的改善，特别是以农田水利、乡村道路、电力、通讯等为主体的农村基础设施的建设。因此，国家应加大对农村的投入力度，尤其是以农业为主的中西部欠发达和农村贫困人口相对集中的地区。对于这些地方的农田水利建设的投资，国家应将建设资金纳入国家财政预算统筹解决，确保贫困地区的农民增收。对于乡村道路、电力、通讯等设施的建设，国家应加大投资比例，来加快这些项目的建设速度，以适应农村扶贫经济持续发展的需要。国家在加大财政投入的基础上，改善农村信贷环境，降低信贷门槛。通过建立农民信用担保制度，拓宽农村融资渠道。通过加快农村贫困地区基础设施建设步伐，改善贫困地区的人居环境，促进贫困地区的经济快速发展和农民收入的显著提高，以达到加速农村贫困人口脱贫、延缓农村返贫率的上升了的目的。
(二)加大现行的“一减三补”的政策力度，进一步减轻贫困人口的相对负担，是确保贫困人口不返贫的必要手段。从2004年开始的减免农业税，取消烟叶以外的特产税，对种粮农户实行直接补贴，对部分地区的农民实行粮种补贴和农机具购置补贴的“两减三补”政策，有力的促进了农民的增收，特别是对贫困人口的脱贫，起到了催化剂的作用。这项政策要在巩固2004年的投入力度的基础上继续推行，并且要实行三个倾斜：一是要向中西部自然环境恶劣和资源缺乏的贫困人口集中的地区倾斜，使该地区有足够的资金来启动更大范围的农村脱贫。二是要向以农业收入为主，农民收入来源单一的贫困人口倾斜，缩小贫困人口与其他人群的贫富差距。三是要向以解决温饱为目的、小面积的贫困农业户倾斜，使他们的温饱问题得到彻底解决，尽快走上脱贫道路。
(三)建立和完善农业科技和农村服务体系，提高贫困地区的农业附加值，是减少农村贫困人口的重要手段。农业技术落后、农产品科技含量低、农业服务体系不健全，是导致农村贫困和返贫率上升的重要原因。因此，国家应加大对贫困地区的农业科研投资力度，加快贫困地区农业科技人员的培养，引进农业扶贫项目，帮助贫困人口提高农业附加值。通过完善农村贫困地区服务体系，在加快农业产业结构调整的同时，改革农产品贸易方式，建立稳定的农产品市场价格。加大对贫困地区的农资市场的管理力度，通过多种手段，控制粮价和农资产品如化肥、农膜和农药等价格的波动，打击制售假冒伪劣农资产品的坑农害农的行为。稳定贫困人口的收入，确保持续脱贫且不返贫。
(四)加快农村贫困地区的教育、卫生和社会保障体系的建设步伐，提高贫困地区人口的综合素质，是农村脱贫和防止返贫率上升的关键手段。由于农民受教育程度普遍偏低，农民素质难以提高，这是造成农村脱贫难的一大主要原因。而农村医疗卫生体系的不健全，加重了贫困人口看病的负担，直接造成农民的贫困。文化水平低下和因病致贫是农村贫困问题难以解决的痼疾。因此，国家应加大对贫困地区的文化、卫生投入，通过对贫困人口的文化、科技培训，提高贫困人口的综合素质，扩大贫困人口的就业渠道，增加他们的收入，促使他们早日脱贫。通过在贫困地区建立农村新型合作医疗体系、养老保险、贫困户救助机制，来解决贫困人口看病难的问题，减轻贫困人口的新增负担，降低贫困人口的返贫率。
[作者简介]
徐朝东，江西省龙南县财政局；邓淑琴，龙南县扶贫和移民办。
■责任编辑：上官涛
我国农村的改革开放快30年了，农村经济和农民收入已步入快速发展的良性轨道。大多数农民正从温饱型逐步向小康型迈进，农村贫困现象有了明显改善，但由于人口多、底子薄，农村的贫困与反贫困在近一个时期内将长期存在，贫困与反贫困将是伴随农村改革与发展的重要主题。
当今世界发展中国家的贫困线标准相差不远，大抵是人民币1500元以下，而作为发达国家的美国，贫困线划在人均收入为5512元以下。美国这些“穷人”46％家庭巳购买或拥有自已的房子，73％的家庭拥有小汽车，这在中国应该是富人之列了，至少不算穷，因此，贫困的概念不是全球统一的。北大教授顾昕认为：可以断言，生活在我国低收入标准之下的民众都处于绝对贫困甚至处于极端赤贫状态。显然，中国的贫困线应该叫“活命线”更为合适。
中国贫困人口90％以上在农村，14.8万个重点村覆盖了80％的贫困人口。赣州市现有39.8万贫困人口也主要分布在山区农村，毫无疑问，我国的扶贫重点在农村，特别是西部农村。有资料显示：1998-1999年西部农村的脱贫率为8％，而返贫率却高达11.5％，扶贫成绩是巨大的，但如何摆脱脱贫与返贫的纠结，这是一个新的课题。
二、致贫因素彰显返贫令人深思
造成农村扶贫艰难、脱贫迟缓和返贫率上升的原因是多方面的，既有自然因素，又受历史、体制和农村经济、社会发展等诸多因素的影响，具体表现在：
(一)农村自然环境和资源条件的劣势是造成农村脱贫艰难返贫率上升的根本原因
我国农村贫困人口中，2／3左右集中在中西部山区、丘陵和交通闭塞地区，恶劣的自然环境，使农业产出率和产品商品化程度很低。自然环境日趋恶化，近20年来水灾、旱灾、风灾、雪灾等诸多自然灾害频发，直接损失和间接损失巨大，无疑延缓了这些地区的经济发展；一些地区的沙漠化和水土流失严重，水源短缺、植被破坏、环境污染使人的生存、动植物生长受到严重挑战，增大了农业的风险和农村的脱贫难度；再则，现今的城市建设大多往郊区农村扩展，以牺牲农村农业土地资源为代价，开发商以低价位圈占农村土地，建房后以高价位卖出，继续掠夺农村生产资料；还有高价位的农资产品输出让农民无以承受，这些难以挣脱的羁绊牢牢绊住了农民脱贫致富的脚步，也使一部份巳摆脱贫困的农民又复返原地踏步的窘境。
(二)农民文化水平低下和农民自身的惰性，造成低素质的农村人力资源增加，是农村脱贫艰难与返贫率上升的主要原因
有资料显示：在农村人口中，15岁以下的文盲半文盲约占15.3％，西部欠发达地区尤甚，约占22.5％。农村现有就业人口中，高中文化仅占4.5％，大专以上文化程度不到1％。文化素养的低下是导致农民贫困的直接原因。尤其是在一些贫困的人群中，其惰性非常强，他们或自认命苦，怨天尤人；或无所事事，游手好闲，或碌碌无为，不思进取，这都是群体脱贫难或刚脱贫又返贫的“结症”所在。
(三)现有扶贫机制的不健全是诱发农村贫困和返贫率上升的人为因素
据统计，仅2000年中央政府就安排了各专项扶贫资金248亿元，比1980年增加了30倍；中央政府累计安排财政资金800多亿元、信贷资金880亿元专项用于扶贫，但由于监督机制的不健全，约有1／5左右被转移或以私设小金库等形式挤占或挪用。人祸有时大于天灾，管理机制上的缺失和漏洞也是造成农村脱贫步子缓慢和返贫的重要原因。
(四)教育的高额支出导致农民返贫
随着我国教育产业化的推进，学费日益昂贵，已成为农民的沉重负担。据调查我省一个初中生每年收取学费700-800元，超过国家贫困线标准(农村人均纯收入低于650元)。高中和大学的教育收费就更高，一个大学生每年学费、住宿费、书费、生活费等每年少的八、九千元，多的一万五至二万元不等。很客观地说，一个农家如果无其他副业收入，平时又无积蓄，一个大学生的支出足以导致一个中等收入农家陷入困境。正因为如此，有相当多的农家子弟在日益抬高的教育门槛面前望而却步，考上大学却因交不起学费而无可奈何加入打工大军行列的学子比比皆是。
(五)天灾人祸、患病等因素导致农民急剧返贫
天灾人祸，无处藏躲。遇自然灾害农作物歉收或绝收对贫困地区的农民是致命的。如果没有政府救济很难度过“春荒”，农民抵卸大自然风险的能力是比较脆弱的。人祸就更不用说了，如果哪一家有人遭遇不测，特别是家庭顶梁柱，那基本上这个家就塌了，有的倾其所有，家徒四壁；有的背下巨额债务而陷入极度贫困。据调查，九十年代末，87.4％的农民处于没有医疗保障的状态，约65％的患者因困难应住院而不敢住院治疗；约33％的患者应就诊而未就诊，“小病拖、大病扛，扛不过去见阎王”的情况屡有发生，一旦得了重病，整个家庭乃至家族都面临巨大经济压力。有个乡镇领导说：农村贫困人口中基本占一半都是因病致穷或因病返贫的。他说得虽有些夸张，但也八九不离十。
三、扶贫脱贫返贫任重更加道远
我们应以实事求是的态度和战略眼光来对待农村脱贫与返贫的问题，以实实在在的措施取得实实在在的效果来降低农村相对贫困人口的基数，缩小贫困人口与其他人群之间的差距，防止农村贫困人口的反弹。应该看到，上世纪九十年代公布的全国592个贫困县，10年来中央下拨的扶贫资金高达1680亿元，消除贫困的决心可谓巨大。巨额扶贫资金给这些贫困县的基础设施建设确实带来了新面貌，但扶贫资金真正用在提高造血功能，使贫困人口增加就业项目和就业门路等方面的效果却并不是很理想，令人揪心的贫困现象依然继续。一些人摆脱了贫困又有些人陷入贫困的不等式客观地摆在人们面前，令人维以释怀。所幸的是我们的中央高层及政策研究部门巳经觉察到这一点，中央领导指示国务院扶贫办牵头组织多个部门进行调研，探讨总结10多年来的扶贫成效与得失，制订更周密的计划来安排下一步的扶贫大计。据悉，新的扶贫措施瞄准的半径将更加精准，将目标直接对准贫困户。多年的扶贫经验证明扶贫参与的机构越多，环节越多，扶贫效率就越低，成本也越高。据国家审计署审计：1997-1999年三年中，中央和地方政府向592个贫困县投放的专项扶贫资金计达488亿元，但被挪用、挤占、虚列支出的有43.3亿元，占20.43％。面对现实，中央决定采用一杆到底瞄准贫困户的举措，虽操作难度较大，但扶贫效果却最直接、最见效。
各级人民政府必须从战略高度 反思这些年来扶贫工作的得失，研究解决好农村脱贫与返贫的问题。总的说来，应从以下四个方面加大努力。
(一)加大农村基础设施的投入，促进农村贫困地区经济的全面持续发展，是解决农村脱贫与返贫的根本手段。农村的脱贫与返贫的问题，说到底是农村经济发展问题，是农民收入水平问题。农村经济发展了，农民的收入水平就会提高，农村脱贫就有了基础。而农村经济的发展，很大程度上取决于农业生产条件的改善，特别是以农田水利、乡村道路、电力、通讯等为主体的农村基础设施的建设。因此，国家应加大对农村的投入力度，尤其是以农业为主的中西部欠发达和农村贫困人口相对集中的地区。对于这些地方的农田水利建设的投资，国家应将建设资金纳入国家财政预算统筹解决，确保贫困地区的农民增收。对于乡村道路、电力、通讯等设施的建设，国家应加大投资比例，来加快这些项目的建设速度，以适应农村扶贫经济持续发展的需要。国家在加大财政投入的基础上，改善农村信贷环境，降低信贷门槛。通过建立农民信用担保制度，拓宽农村融资渠道。通过加快农村贫困地区基础设施建设步伐，改善贫困地区的人居环境，促进贫困地区的经济快速发展和农民收入的显著提高，以达到加速农村贫困人口脱贫、延缓农村返贫率的上升了的目的。
(二)加大现行的“一减三补”的政策力度，进一步减轻贫困人口的相对负担，是确保贫困人口不返贫的必要手段。从2004年开始的减免农业税，取消烟叶以外的特产税，对种粮农户实行直接补贴，对部分地区的农民实行粮种补贴和农机具购置补贴的“两减三补”政策，有力的促进了农民的增收，特别是对贫困人口的脱贫，起到了催化剂的作用。这项政策要在巩固2004年的投入力度的基础上继续推行，并且要实行三个倾斜：一是要向中西部自然环境恶劣和资源缺乏的贫困人口集中的地区倾斜，使该地区有足够的资金来启动更大范围的农村脱贫。二是要向以农业收入为主，农民收入来源单一的贫困人口倾斜，缩小贫困人口与其他人群的贫富差距。三是要向以解决温饱为目的、小面积的贫困农业户倾斜，使他们的温饱问题得到彻底解决，尽快走上脱贫道路。
(三)建立和完善农业科技和农村服务体系，提高贫困地区的农业附加值，是减少农村贫困人口的重要手段。农业技术落后、农产品科技含量低、农业服务体系不健全，是导致农村贫困和返贫率上升的重要原因。因此，国家应加大对贫困地区的农业科研投资力度，加快贫困地区农业科技人员的培养，引进农业扶贫项目，帮助贫困人口提高农业附加值。通过完善农村贫困地区服务体系，在加快农业产业结构调整的同时，改革农产品贸易方式，建立稳定的农产品市场价格。加大对贫困地区的农资市场的管理力度，通过多种手段，控制粮价和农资产品如化肥、农膜和农药等价格的波动，打击制售假冒伪劣农资产品的坑农害农的行为。稳定贫困人口的收入，确保持续脱贫且不返贫。
(四)加快农村贫困地区的教育、卫生和社会保障体系的建设步伐，提高贫困地区人口的综合素质，是农村脱贫和防止返贫率上升的关键手段。由于农民受教育程度普遍偏低，农民素质难以提高，这是造成农村脱贫难的一大主要原因。而农村医疗卫生体系的不健全，加重了贫困人口看病的负担，直接造成农民的贫困。文化水平低下和因病致贫是农村贫困问题难以解决的痼疾。因此，国家应加大对贫困地区的文化、卫生投入，通过对贫困人口的文化、科技培训，提高贫困人口的综合素质，扩大贫困人口的就业渠道，增加他们的收入，促使他们早日脱贫。通过在贫困地区建立农村新型合作医疗体系、养老保险、贫困户救助机制，来解决贫困人口看病难的问题，减轻贫困人口的新增负担，降低贫困人口的返贫率。
[作者简介]
徐朝东，江西省龙南县财政局；邓淑琴，龙南县扶贫和移民办。
■责任编辑：上官涛