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[提 要] 江西是我国较早进行新一轮林业产权体制改革的省份之一，本文以统计资料和典型调查相结合的方法，从林业资源发展、林业经济发展、林业生态环境发展、林业政策支持能力四个方面对江西林改的绩效进行了评价。并对目前的一个热点——林改的公平与效率问题进行了讨论，肯定了林业规模经营和实施开放政策是建设现代林业的必由之路。
[关键词] 林权改革；绩效评价；公平与效率
[作者简介]杨志诚(1964—)，男，江西省社会科学院产业经济研究所副研究员，研究方向为农业经济、区域经济；谭 巍，女，江西科技师范学院馆员，研究方向为信息组织、参考咨询。
江西省社会科学十一五规划一般项目：林业产权制度改革绩效评估研究。项目编号08YJ110
新时期林业改革是指2004年开始至2006年基本结束的林业产权体制改革，它是继上世纪80年代初期农村家庭联产承包经营制度改革后，又一次意义深远的农村改革。江西是我国集体林区率先进行林业改革的省份之一，它所涉及的林业用地是耕地的三倍多，主营或兼营林业的农民达到70%以上，因此搞好林业改革对繁荣农村经济，增加农民收入，建设现代林业，具有十分重要的意义。新时期林改基本结束已经4年多了，本文以江西省为例，从省级层面，结合典型调查，对林改的绩效进行评价，并对当前存在的热点问题进行讨论，其目的是要进一步明确林业的发展方向。
一、新时期林改的历史背景、基本思路和主要成果
改革开放以来，南方集体林区一直没有停止对林业改革的探索，特别是上世纪80年代初期推行家庭联产承包制取得巨大成功以后，许多地方开始将它移植到林业改革上来，林业开始进行以“三定”(即确定林业经营权、划定责任山、划定自留山)为主要内容的改革，初步打破了单一的集体统一经营的形式，以后又将责任山和自留山合并在一起，实行“两山并一山”改革，扩大了分户经营的范围，在江西分户经营的山林面积达到80%。实行“三定”的同时，还进行了木材购销体制改革，取消木材统购统销，价格随行就市，这虽然解决了木材价格长期偏低的问题，但在当时的历史条件下，林业分户经营和木材市场放开，并没有取得调动农民发展林业积极性的预期效果。相反法制不健全、监管不到位、农民怕政策变等急功近利的思想，导致了大规模的乱砍滥伐。而木材市场放开出现的混乱局面，使得不法商贩牟取的暴利又刺激了大量砍伐，采育比例严重失调，资源大量消耗。据统计资料显示，江西1988年的森林蓄积量下降到2.42亿立方米，只有50年代初期的46%。再从江西看全国，林业出现了全国性的资源危机和资金危困，中断了林业资源和资金的良性循环。面对“两危”日益加剧的局面，中央于1987年出台了20号文件，坚决制止了乱砍滥伐，关闭了木材自由市场，控制了木材市场混乱的局面。但黑市交易屡禁不止，林业“两危”并没有根本好转。进入90年代后，林业改革还处于不断的探索之中，林业经营形式呈现多元化特征，主要形式有家庭经营、联户经营、股份合作经营、集体经营、林工商联合经营等，取得了明显效果，对缓解林业“两危”起了积极的作用。但它根本的缺陷是林权不明晰，责权利不清，林农没有经营自主权，权益得不到保障；林业税费重，存在重复征税，林农收入低于农区；木材市场关闭后又出现垄断经营，地区封锁，集体山林流转受阻；林农没有发展林业的积极性。进入新世纪以后，人们逐渐认识到要进一步解放和发展林业生产力，建设现代林业，就要积极贯彻落实科学发展观和党中央国务院《关于全面推进集体林产权制度改革的意见》，针对林业发展存在的上述问题，提出了林业产权制度改革的基本思路和政策框架，就是“明晰产权、减轻税费、放活经营，规范流转”的林改方案。中共江西省委省政府根据党中央国务院指示精神，结合本省的实际情况，制定了《关于深化林业产权制度改革的意见》，并于2004年率先在全国7个县试点，在试点取得成功的基础上，2005年在全省全面实施林改，2006年林改的主体工作基本结束。之后还进行了完善和配套改革工作，到2008年这一轮林改所做的主要工作和所取得的成就是：确权面积1.51亿亩，占林地面积的95%；分山到户面积1.25亿亩，分山到户率达到82.7%。发放林地使用权证613.4万本，发证率97.6%，配套改革进展顺利，全省组建县(市)林业产权交易中心53个，2008年交易金额21.3亿元；开展林权抵押贷金额30亿元，用于发展林业生产；组建各种形式的林业合作组织1.2万多个；落实生态公益林面积5100万亩，占林地面积的1/3，生态补偿金额每亩达到10元；在林改过程中化解了林权纠纷6.28万起，占全部历史积存林权纠纷的94.4%；在林改期间，没有发生群体性的乱砍滥伐事件，森林火灾大幅下降，促进了林业生产的发展及林区和谐社会建设。
二、新时期江西林改绩效评价
评价林业改革的绩效，首先要建立比较完整和科学的评价指标体系，本文将以林业资源、林业经济、林业生态环境、林业政策支持能力四个方面作为一级评价指标体系，并根据实际需要和资料的可获得性建立若干二级指标体系。对江西省林业改革绩效进行评价：
(一)林业资源发展评价
1.林业资源发展评价指标。林业资源是林业经济、社会、生态发展的基础，林业改革首先要有利于林业资源的可持续发展，这是林业改革的底线。如果因林改而使资源遭到破坏，就意味着林改的失败。反映林业资源数量和质量的综合性指标主要有森林覆盖率和蓄积量，更深入的分析是林种、树种、林龄结构。但要提高森林覆盖率和蓄积量，必须通过长期的造林绿化(包括四旁植树)和森林抚育工作的积累，这些都是森林资源培育的主要指标。
2.林业资源发展基本评价。为了反映林改对森林资源发展的积极作用，我们采取林改前后对比的方法进行评价，现根据有关统计资料，编制下表：
以2006年林改基本结束年作为临界年，前三年(2003-2005年)为林改前，后三年(2007-2009年)为林改后，从上表可以看出：林改前三年造林面积总和32.55万公顷，平均每年造林10.85万公顷；林改后三年造林面积总和65.3万公顷，平均每年造林21.22万公顷，比林改前三年翻了一番。随着造林绿化“一大四小”工程的实施，四旁植树也迅速发展，林改前三年四旁植树1.94亿株，林改后三年四旁植树4.74亿株，增长1.4倍；森林抚育和低产林改造是提高造林绿化质量、提高覆盖率和蓄积量的重要指标，从表中可以看出，林改后比林改前均得到较快的发展。正是因为林改调动了广大林农发展林业的积极性，使森林资源的培育这一基础性工作做得扎实，并得到迅速发展。第七次全国森林资源清查(2004-2008年)结果显示，江西森林覆盖率比第六次森林清查(1999-2003年)时提高了3个百分点，即由60%提高到63%(省林业厅数据)，活立木蓄积量增加近一亿立方米，即由3.54亿立方米提高到4.50亿立方米。
但江西林业资源也存在明显的不足，主要是森林蓄积量不高，占全国森林蓄积的3.02%，与较高的森林覆盖率不相称，林分蓄积只有全国平均水平的54%，树种、林龄结构不合理，低效林改造力度仍然不大。
(二)林业经济发展评价
1.林业经济发展评价指标。林业既然是国民经济的重要产业，那么我们必须从产业经济的角度加以评价，因为林业资源丰度与林业经济实力虽然有密切的关系，但林业资源丰富并不等于林业经济发达。从经济学的角度评价林业的主要指标有：首先是作为大农业的林业产值、增长率和占大农业的比重，与林农收入直接相关的商品林业产值及商品率；林业是资源性产业，有良好的加工性能和服务功能，并由此产生了林业社会产值(包括二、三产业)；林业的主要产品是木材，但非木质林业收入占有重要地位；林业产业的发展最终都要反映到林农收入水平的提高。江西林业改革前后的经济指标如下表所示：
2.林业经济发展基本评价。林业产权体制改革后，促进了江西林业经济的快速健康发展。林改前三年，林业产值年均增长5.3%(按可比价计算)，林改后三年，年均增长率提高到7.5%；林业占大农业的比重，由林改前3年平均7.8%，林改后提高到9.1%，增加了1.3个百分点。更为可喜的是，由于林业资源综合利用水平的提高，以林业资源为基础的二、三产业，尤其是木材加工业、林产化工业、森林旅游业进入了发展的快车道，按当年价计算，2009年林业社会总产值比2003年翻了两番多，年均增长27%。全省以杨树、泡桐等为主的原料林，以油茶、板栗、雷竹、湿地松、果树、药材为主的经济林，为城乡绿化美化提供苗木花卉的产业发展尤为迅速，油茶、雷竹产业已成为江西最具发展潜力的产业之一。典型调查表明，一亩雷竹的净收入，5年后可达万元以上，按年收益计算，相当于8-10亩粮田，万年、德兴、崇义等县把雷竹作为县域经济的特色产业。在“十一五”期间，全省农民人均纯收入年均增长12.1%，而农民来自林业的纯收入年均增长20%以上，其中重点林区年均增长30%以上。
但江西林业经济还处于快速发展的起步阶段，仍然没有摆脱林业资源大省、经济小省的格局，与林业经济大省的浙江比较起来，仍然有很大差距，特别是林业二、三产的发展仍显得滞后，浙江、福建林业二产产值大于一产，江西是一产大于二产。此外，林改后商品林业产值虽然不断增加，但商品率下降，主要原因是林改后农村自用材大量增加，用于新农村建设，同时限量采伐在保护生态的同时，也限制了商品率的提高。
(三)林业生态环境发展评价
1.林业生态环境发展评价指标。森林是维护陆地生态平衡的主体，发展林业既是发展国民经济的需要，也是保护生态环境的需要。评价林业生态环境发展的指标，主要有：公益林面积占林地面积比例，这是生态与经济协调发展在林种结构上的反映，合理的面积比例，依据各地的情况而定，就江西的情况来说，许多专家认为公益林占林地比例以40-45%为宜；自然保护区面积占国土面积比例，是一个国家或区域生态保护和生物多样性保护的重要指标，在生物多样性丰富的地方，一般都必须设立自然保护区，以保护物种；水土流失率，该指标能有效反映林地土壤的完好状态；城镇绿化率，是反映城镇生态环境质量的重要指标，是建设生态园林城市、宜居城市的主要指标。
2.林业生态环境发展基本评价。江西林业产权体制改革后，尤其是实施建设鄱阳湖生态经济区战略以来，不但林业和林区经济进入发展快车道，而且大家都树立了保护生态环境就是保护生产力、发展生态环境就是发展生产力的新理念。在林改期间，江西就核定了生态公益林面积5100万亩，2009年生态公益林的补偿标准提高到了每亩10元。为了提高生态公益林的生态保护功能，近几年又对生态公益林的树种进行了改造，增加了阔叶林比例，森林生态功能逐渐修复。林改后新增设了自然保护区，自然保护区个数达到174个，保护区面积达到110.1万公顷，占全省国土面积的比例达到6.6%，居中部六省第二位。湿地面积99.88万公顷，占全省国土面积的5.99%，居中部六省之首。林改后由于森林资源得到较好的保护，对土壤的破坏逐年减轻，水土流失面积减少，强度有所降低。林改后由于江西实施了“一大四小”工程，城市绿化率有很大提高，2010年全省11个设区市城市建成区绿化率平均达到44.5%，比林改前的2004年提高了11个百分点，7个设区市被评为国家级园林城市，城市生态环境有明显的改善。
存在的主要问题是，由于江西森林资源中存在林种、树种、林龄结构不合理的问题，且在短期内难以改变，需要经过长期的修复改造，因此目前江西森林生态系统功能还不强，森林对气候的调节和优化生态环境的功能有待进一步发挥。
(四)林业政策支持能力评价
1.林业政策支持能力评价指标。林业经济、生态要持续协调发展，必须有完善的政策支持体系，评价政策支持能力的主要指标为：(1)林业投资政策支持，有投入才能有产出，投资额和年增长率、投资结构的多元化，国家投入和社会投入的比例等指标；(2)林业税费政策支持，林业投资周期长，林业产业又具有生态价值，这些特点决定了对林业必须实施减税或免税政策；(3)林业科技政策支持，科技投入占林业总投入的比重，或占林业社会产值的比重，科技贡献率等；(4)林业市场支持体系，除生态公益林外，林业又是商品林业，必须有商品市场支持体系，如产权市场个数、年交易额、抵押贷款数等；(5)林业管理制度，健全的林业管理制度是林业可持续发展的制度保证，主要管理制度有林权管理制度、木材采伐管理制度、生态补偿制度、林业保险制度、林业灾害防治管理等。
2.林业政策支持体系的基本评价。林业改革后，江西林业得到国家和各级地方政府的全方位支持，林业得到快速健康的发展。首先是林业投入力度和强度大大增强，2005年江西林业固定资产投资10.37亿元，“十五”后三年均增长率为18%，2009年增加到33.98亿元，“十一五”前四年均增长率为34.5%，比林改前加快16个百分点，形成了国家和社会投入均快速增长的局面；林业税费明显减轻，在林改期间就实施了“两取消、两调整、一规范”的税费减免政策，2004-2006年累计向林区让利33.4亿元，使林农来自林业的收入以20%以上的速度递增；林业科技投入占林业总投入的比重提高了0.8个百分点；重点林业县普遍建立了林业产权交易市场，年交易额和交易量逐年增加，通过市场机制的作用，林业资源价值大幅度升值，林改基本结束的2006年，全省林业资源的价值比林改前的2003年就升值48.6%，2006年后又以年均15%以上的幅度升值。林业产权登记管理、木材采伐指标分配管理、林业“三防”(防火、防盗、防病虫害)和林业保险、贷款以及林权纠纷的调解走上了规范化法制化的管理轨道，林区和谐社会的构建取得明显进展。
存在的问题是林业政策的设计要更多地向林业生产者倾斜，要更有利于林农增收。此外，基层林业机构的管理水平有待进一步提高。
三、问题讨论
我们从调查和文献中看到：许多研究者和实际工作者对新一轮林改绩效持肯定意见的同时，对新林改的公平和效率问题提出了质疑。关于公平问题，我们没有看到对公平定义的讨论，我们认为绝对的“公平”是不存在的，林改本身是一次利益格局的调整，一些人得到更多的利益，就认为公平，而另一些人可能失去原来的利益就认为不公平。在不少文献中对“公平”表示担忧的人的观点，实际上涉及到林业发展的两个基本问题：一个是林业生产要不要实行规模经营问题，有的同志认为实行规模经营，林业资源集中在少数人手里，广大林农刚分到的一小块林地就得而复失，并据此反对林业生产实行规模经营；二是林业要不要实行对外开放问题，也就是说，林业资金投入要不要引入社会资本或利用外资问题。如果引入社会资本，林业经营权就可能落入外来资本持有者手中，这些人可能是林改的真正受益者，有可能成为林业暴发户，而广大林农则重新陷入贫困。
如果我们认真地思考一下，把这两个问题抽象化研究就可以发现，这两个问题并不是林业改革的特有问题，而是改革开放的基本问题，所以没有必要在这里展开详细讨论。我们的基本认识是规模效益是经济学的普遍规律，无论农业、工业、服务业，规模效益是普遍存在的，而对林业这个产业来说，规模经营比其他产业就更加需要了，因为林业生产周期长，又有一个20-30年乃至更长时间的轮伐周期，这样就需要年采伐量二、三十倍的规模才能保证林业的可持续利用，所以林业规模经营是实现林业现代化的必由之路。
另一个问题是林业投资结构要不要多元化，说白了就是要不要引入外国资本或私人资本来发展林业?我们的认识也是持肯定的意见。目前我国每年引进外资达到千亿美元，私人资本的比例在许多领域和许多地区都超过50%以上。假如我们仍然坚持计划经济时期那样的闭关锁国政策，拒绝外国资本进入，坚持单一的公有制经济，我们能取得今天的成就吗?林业也不例外，如果只有国家的投入，而林农的投资能力又极其有限，林业发展就会受到资金的约束，所以林业的对外开放是大势所趋，历史的必然。
但是许多好的政策都可能是一把双刃剑，实行林业规模经营和引入社会资本都可能扩大贫富差距。林改过程出现的不公平问题确实需要加以解决，这首先要分析产生不公的原因。林改产生的不公，大体有三种原因：一是林改方案设计的缺陷。就江西的林改情况分析，分山到户的林地只有80%，尚有20%左右的林地未分到户，而且林业税费减免的好处，只有在林木采伐环节才能享受，而采伐指标的分配又很难做到公平。值得注意的是，江西已经采取措施，实行采伐计划前置审批，双线管理运行(即实行指标下达和核发采伐许可证两条线管理)，分配两榜公示，指标确保到户，使符合采伐条件的林农真正得到指标。二是有些不公是在执行过程中出现的。这里有一个管理水平和管理者的廉节公正问题。三是由于个人的素质、能力高低或私人资本的投资而带来的机会不均等所造成的不公平。前两个不公可以通过管理水平的提高和政策法规的不断完善加以解决和纠正。而第三个不公在一定的历史阶段是难以规避的，但可以通过政策的完善和调节手段加以控制和缩小收入差距。
注释：
①造林绿化“一大四小”工程指：“一大”指确保2010年江西全省森林覆盖率达到63%这个大目标。“四小”：一是设区市和县城所在地绿化；二乡镇政府所在地绿化；三是农村自然村绿化；四是基础设施、工业园区和矿山绿化。
[参考文献]
[1]林业总局：2008-2009林业发展报告；[2]江西省林业厅：2007、2008、2009江西省造林绿化报告。[3]贺东航，朱冬亮.关于当前新集体林权制度改革若干重大问题的探讨[J].经济体制比较研究，2009，(2).
[责任编辑：李志敏]
[关键词] 林权改革；绩效评价；公平与效率
[作者简介]杨志诚(1964—)，男，江西省社会科学院产业经济研究所副研究员，研究方向为农业经济、区域经济；谭 巍，女，江西科技师范学院馆员，研究方向为信息组织、参考咨询。
江西省社会科学十一五规划一般项目：林业产权制度改革绩效评估研究。项目编号08YJ110
新时期林业改革是指2004年开始至2006年基本结束的林业产权体制改革，它是继上世纪80年代初期农村家庭联产承包经营制度改革后，又一次意义深远的农村改革。江西是我国集体林区率先进行林业改革的省份之一，它所涉及的林业用地是耕地的三倍多，主营或兼营林业的农民达到70%以上，因此搞好林业改革对繁荣农村经济，增加农民收入，建设现代林业，具有十分重要的意义。新时期林改基本结束已经4年多了，本文以江西省为例，从省级层面，结合典型调查，对林改的绩效进行评价，并对当前存在的热点问题进行讨论，其目的是要进一步明确林业的发展方向。
一、新时期林改的历史背景、基本思路和主要成果
改革开放以来，南方集体林区一直没有停止对林业改革的探索，特别是上世纪80年代初期推行家庭联产承包制取得巨大成功以后，许多地方开始将它移植到林业改革上来，林业开始进行以“三定”(即确定林业经营权、划定责任山、划定自留山)为主要内容的改革，初步打破了单一的集体统一经营的形式，以后又将责任山和自留山合并在一起，实行“两山并一山”改革，扩大了分户经营的范围，在江西分户经营的山林面积达到80%。实行“三定”的同时，还进行了木材购销体制改革，取消木材统购统销，价格随行就市，这虽然解决了木材价格长期偏低的问题，但在当时的历史条件下，林业分户经营和木材市场放开，并没有取得调动农民发展林业积极性的预期效果。相反法制不健全、监管不到位、农民怕政策变等急功近利的思想，导致了大规模的乱砍滥伐。而木材市场放开出现的混乱局面，使得不法商贩牟取的暴利又刺激了大量砍伐，采育比例严重失调，资源大量消耗。据统计资料显示，江西1988年的森林蓄积量下降到2.42亿立方米，只有50年代初期的46%。再从江西看全国，林业出现了全国性的资源危机和资金危困，中断了林业资源和资金的良性循环。面对“两危”日益加剧的局面，中央于1987年出台了20号文件，坚决制止了乱砍滥伐，关闭了木材自由市场，控制了木材市场混乱的局面。但黑市交易屡禁不止，林业“两危”并没有根本好转。进入90年代后，林业改革还处于不断的探索之中，林业经营形式呈现多元化特征，主要形式有家庭经营、联户经营、股份合作经营、集体经营、林工商联合经营等，取得了明显效果，对缓解林业“两危”起了积极的作用。但它根本的缺陷是林权不明晰，责权利不清，林农没有经营自主权，权益得不到保障；林业税费重，存在重复征税，林农收入低于农区；木材市场关闭后又出现垄断经营，地区封锁，集体山林流转受阻；林农没有发展林业的积极性。进入新世纪以后，人们逐渐认识到要进一步解放和发展林业生产力，建设现代林业，就要积极贯彻落实科学发展观和党中央国务院《关于全面推进集体林产权制度改革的意见》，针对林业发展存在的上述问题，提出了林业产权制度改革的基本思路和政策框架，就是“明晰产权、减轻税费、放活经营，规范流转”的林改方案。中共江西省委省政府根据党中央国务院指示精神，结合本省的实际情况，制定了《关于深化林业产权制度改革的意见》，并于2004年率先在全国7个县试点，在试点取得成功的基础上，2005年在全省全面实施林改，2006年林改的主体工作基本结束。之后还进行了完善和配套改革工作，到2008年这一轮林改所做的主要工作和所取得的成就是：确权面积1.51亿亩，占林地面积的95%；分山到户面积1.25亿亩，分山到户率达到82.7%。发放林地使用权证613.4万本，发证率97.6%，配套改革进展顺利，全省组建县(市)林业产权交易中心53个，2008年交易金额21.3亿元；开展林权抵押贷金额30亿元，用于发展林业生产；组建各种形式的林业合作组织1.2万多个；落实生态公益林面积5100万亩，占林地面积的1/3，生态补偿金额每亩达到10元；在林改过程中化解了林权纠纷6.28万起，占全部历史积存林权纠纷的94.4%；在林改期间，没有发生群体性的乱砍滥伐事件，森林火灾大幅下降，促进了林业生产的发展及林区和谐社会建设。
二、新时期江西林改绩效评价
评价林业改革的绩效，首先要建立比较完整和科学的评价指标体系，本文将以林业资源、林业经济、林业生态环境、林业政策支持能力四个方面作为一级评价指标体系，并根据实际需要和资料的可获得性建立若干二级指标体系。对江西省林业改革绩效进行评价：
(一)林业资源发展评价
1.林业资源发展评价指标。林业资源是林业经济、社会、生态发展的基础，林业改革首先要有利于林业资源的可持续发展，这是林业改革的底线。如果因林改而使资源遭到破坏，就意味着林改的失败。反映林业资源数量和质量的综合性指标主要有森林覆盖率和蓄积量，更深入的分析是林种、树种、林龄结构。但要提高森林覆盖率和蓄积量，必须通过长期的造林绿化(包括四旁植树)和森林抚育工作的积累，这些都是森林资源培育的主要指标。
2.林业资源发展基本评价。为了反映林改对森林资源发展的积极作用，我们采取林改前后对比的方法进行评价，现根据有关统计资料，编制下表：
以2006年林改基本结束年作为临界年，前三年(2003-2005年)为林改前，后三年(2007-2009年)为林改后，从上表可以看出：林改前三年造林面积总和32.55万公顷，平均每年造林10.85万公顷；林改后三年造林面积总和65.3万公顷，平均每年造林21.22万公顷，比林改前三年翻了一番。随着造林绿化“一大四小”工程的实施，四旁植树也迅速发展，林改前三年四旁植树1.94亿株，林改后三年四旁植树4.74亿株，增长1.4倍；森林抚育和低产林改造是提高造林绿化质量、提高覆盖率和蓄积量的重要指标，从表中可以看出，林改后比林改前均得到较快的发展。正是因为林改调动了广大林农发展林业的积极性，使森林资源的培育这一基础性工作做得扎实，并得到迅速发展。第七次全国森林资源清查(2004-2008年)结果显示，江西森林覆盖率比第六次森林清查(1999-2003年)时提高了3个百分点，即由60%提高到63%(省林业厅数据)，活立木蓄积量增加近一亿立方米，即由3.54亿立方米提高到4.50亿立方米。
但江西林业资源也存在明显的不足，主要是森林蓄积量不高，占全国森林蓄积的3.02%，与较高的森林覆盖率不相称，林分蓄积只有全国平均水平的54%，树种、林龄结构不合理，低效林改造力度仍然不大。
(二)林业经济发展评价
1.林业经济发展评价指标。林业既然是国民经济的重要产业，那么我们必须从产业经济的角度加以评价，因为林业资源丰度与林业经济实力虽然有密切的关系，但林业资源丰富并不等于林业经济发达。从经济学的角度评价林业的主要指标有：首先是作为大农业的林业产值、增长率和占大农业的比重，与林农收入直接相关的商品林业产值及商品率；林业是资源性产业，有良好的加工性能和服务功能，并由此产生了林业社会产值(包括二、三产业)；林业的主要产品是木材，但非木质林业收入占有重要地位；林业产业的发展最终都要反映到林农收入水平的提高。江西林业改革前后的经济指标如下表所示：
2.林业经济发展基本评价。林业产权体制改革后，促进了江西林业经济的快速健康发展。林改前三年，林业产值年均增长5.3%(按可比价计算)，林改后三年，年均增长率提高到7.5%；林业占大农业的比重，由林改前3年平均7.8%，林改后提高到9.1%，增加了1.3个百分点。更为可喜的是，由于林业资源综合利用水平的提高，以林业资源为基础的二、三产业，尤其是木材加工业、林产化工业、森林旅游业进入了发展的快车道，按当年价计算，2009年林业社会总产值比2003年翻了两番多，年均增长27%。全省以杨树、泡桐等为主的原料林，以油茶、板栗、雷竹、湿地松、果树、药材为主的经济林，为城乡绿化美化提供苗木花卉的产业发展尤为迅速，油茶、雷竹产业已成为江西最具发展潜力的产业之一。典型调查表明，一亩雷竹的净收入，5年后可达万元以上，按年收益计算，相当于8-10亩粮田，万年、德兴、崇义等县把雷竹作为县域经济的特色产业。在“十一五”期间，全省农民人均纯收入年均增长12.1%，而农民来自林业的纯收入年均增长20%以上，其中重点林区年均增长30%以上。
但江西林业经济还处于快速发展的起步阶段，仍然没有摆脱林业资源大省、经济小省的格局，与林业经济大省的浙江比较起来，仍然有很大差距，特别是林业二、三产的发展仍显得滞后，浙江、福建林业二产产值大于一产，江西是一产大于二产。此外，林改后商品林业产值虽然不断增加，但商品率下降，主要原因是林改后农村自用材大量增加，用于新农村建设，同时限量采伐在保护生态的同时，也限制了商品率的提高。
(三)林业生态环境发展评价
1.林业生态环境发展评价指标。森林是维护陆地生态平衡的主体，发展林业既是发展国民经济的需要，也是保护生态环境的需要。评价林业生态环境发展的指标，主要有：公益林面积占林地面积比例，这是生态与经济协调发展在林种结构上的反映，合理的面积比例，依据各地的情况而定，就江西的情况来说，许多专家认为公益林占林地比例以40-45%为宜；自然保护区面积占国土面积比例，是一个国家或区域生态保护和生物多样性保护的重要指标，在生物多样性丰富的地方，一般都必须设立自然保护区，以保护物种；水土流失率，该指标能有效反映林地土壤的完好状态；城镇绿化率，是反映城镇生态环境质量的重要指标，是建设生态园林城市、宜居城市的主要指标。
2.林业生态环境发展基本评价。江西林业产权体制改革后，尤其是实施建设鄱阳湖生态经济区战略以来，不但林业和林区经济进入发展快车道，而且大家都树立了保护生态环境就是保护生产力、发展生态环境就是发展生产力的新理念。在林改期间，江西就核定了生态公益林面积5100万亩，2009年生态公益林的补偿标准提高到了每亩10元。为了提高生态公益林的生态保护功能，近几年又对生态公益林的树种进行了改造，增加了阔叶林比例，森林生态功能逐渐修复。林改后新增设了自然保护区，自然保护区个数达到174个，保护区面积达到110.1万公顷，占全省国土面积的比例达到6.6%，居中部六省第二位。湿地面积99.88万公顷，占全省国土面积的5.99%，居中部六省之首。林改后由于森林资源得到较好的保护，对土壤的破坏逐年减轻，水土流失面积减少，强度有所降低。林改后由于江西实施了“一大四小”工程，城市绿化率有很大提高，2010年全省11个设区市城市建成区绿化率平均达到44.5%，比林改前的2004年提高了11个百分点，7个设区市被评为国家级园林城市，城市生态环境有明显的改善。
存在的主要问题是，由于江西森林资源中存在林种、树种、林龄结构不合理的问题，且在短期内难以改变，需要经过长期的修复改造，因此目前江西森林生态系统功能还不强，森林对气候的调节和优化生态环境的功能有待进一步发挥。
(四)林业政策支持能力评价
1.林业政策支持能力评价指标。林业经济、生态要持续协调发展，必须有完善的政策支持体系，评价政策支持能力的主要指标为：(1)林业投资政策支持，有投入才能有产出，投资额和年增长率、投资结构的多元化，国家投入和社会投入的比例等指标；(2)林业税费政策支持，林业投资周期长，林业产业又具有生态价值，这些特点决定了对林业必须实施减税或免税政策；(3)林业科技政策支持，科技投入占林业总投入的比重，或占林业社会产值的比重，科技贡献率等；(4)林业市场支持体系，除生态公益林外，林业又是商品林业，必须有商品市场支持体系，如产权市场个数、年交易额、抵押贷款数等；(5)林业管理制度，健全的林业管理制度是林业可持续发展的制度保证，主要管理制度有林权管理制度、木材采伐管理制度、生态补偿制度、林业保险制度、林业灾害防治管理等。
2.林业政策支持体系的基本评价。林业改革后，江西林业得到国家和各级地方政府的全方位支持，林业得到快速健康的发展。首先是林业投入力度和强度大大增强，2005年江西林业固定资产投资10.37亿元，“十五”后三年均增长率为18%，2009年增加到33.98亿元，“十一五”前四年均增长率为34.5%，比林改前加快16个百分点，形成了国家和社会投入均快速增长的局面；林业税费明显减轻，在林改期间就实施了“两取消、两调整、一规范”的税费减免政策，2004-2006年累计向林区让利33.4亿元，使林农来自林业的收入以20%以上的速度递增；林业科技投入占林业总投入的比重提高了0.8个百分点；重点林业县普遍建立了林业产权交易市场，年交易额和交易量逐年增加，通过市场机制的作用，林业资源价值大幅度升值，林改基本结束的2006年，全省林业资源的价值比林改前的2003年就升值48.6%，2006年后又以年均15%以上的幅度升值。林业产权登记管理、木材采伐指标分配管理、林业“三防”(防火、防盗、防病虫害)和林业保险、贷款以及林权纠纷的调解走上了规范化法制化的管理轨道，林区和谐社会的构建取得明显进展。
存在的问题是林业政策的设计要更多地向林业生产者倾斜，要更有利于林农增收。此外，基层林业机构的管理水平有待进一步提高。
三、问题讨论
我们从调查和文献中看到：许多研究者和实际工作者对新一轮林改绩效持肯定意见的同时，对新林改的公平和效率问题提出了质疑。关于公平问题，我们没有看到对公平定义的讨论，我们认为绝对的“公平”是不存在的，林改本身是一次利益格局的调整，一些人得到更多的利益，就认为公平，而另一些人可能失去原来的利益就认为不公平。在不少文献中对“公平”表示担忧的人的观点，实际上涉及到林业发展的两个基本问题：一个是林业生产要不要实行规模经营问题，有的同志认为实行规模经营，林业资源集中在少数人手里，广大林农刚分到的一小块林地就得而复失，并据此反对林业生产实行规模经营；二是林业要不要实行对外开放问题，也就是说，林业资金投入要不要引入社会资本或利用外资问题。如果引入社会资本，林业经营权就可能落入外来资本持有者手中，这些人可能是林改的真正受益者，有可能成为林业暴发户，而广大林农则重新陷入贫困。
如果我们认真地思考一下，把这两个问题抽象化研究就可以发现，这两个问题并不是林业改革的特有问题，而是改革开放的基本问题，所以没有必要在这里展开详细讨论。我们的基本认识是规模效益是经济学的普遍规律，无论农业、工业、服务业，规模效益是普遍存在的，而对林业这个产业来说，规模经营比其他产业就更加需要了，因为林业生产周期长，又有一个20-30年乃至更长时间的轮伐周期，这样就需要年采伐量二、三十倍的规模才能保证林业的可持续利用，所以林业规模经营是实现林业现代化的必由之路。
另一个问题是林业投资结构要不要多元化，说白了就是要不要引入外国资本或私人资本来发展林业?我们的认识也是持肯定的意见。目前我国每年引进外资达到千亿美元，私人资本的比例在许多领域和许多地区都超过50%以上。假如我们仍然坚持计划经济时期那样的闭关锁国政策，拒绝外国资本进入，坚持单一的公有制经济，我们能取得今天的成就吗?林业也不例外，如果只有国家的投入，而林农的投资能力又极其有限，林业发展就会受到资金的约束，所以林业的对外开放是大势所趋，历史的必然。
但是许多好的政策都可能是一把双刃剑，实行林业规模经营和引入社会资本都可能扩大贫富差距。林改过程出现的不公平问题确实需要加以解决，这首先要分析产生不公的原因。林改产生的不公，大体有三种原因：一是林改方案设计的缺陷。就江西的林改情况分析，分山到户的林地只有80%，尚有20%左右的林地未分到户，而且林业税费减免的好处，只有在林木采伐环节才能享受，而采伐指标的分配又很难做到公平。值得注意的是，江西已经采取措施，实行采伐计划前置审批，双线管理运行(即实行指标下达和核发采伐许可证两条线管理)，分配两榜公示，指标确保到户，使符合采伐条件的林农真正得到指标。二是有些不公是在执行过程中出现的。这里有一个管理水平和管理者的廉节公正问题。三是由于个人的素质、能力高低或私人资本的投资而带来的机会不均等所造成的不公平。前两个不公可以通过管理水平的提高和政策法规的不断完善加以解决和纠正。而第三个不公在一定的历史阶段是难以规避的，但可以通过政策的完善和调节手段加以控制和缩小收入差距。
注释：
①造林绿化“一大四小”工程指：“一大”指确保2010年江西全省森林覆盖率达到63%这个大目标。“四小”：一是设区市和县城所在地绿化；二乡镇政府所在地绿化；三是农村自然村绿化；四是基础设施、工业园区和矿山绿化。
[参考文献]
[1]林业总局：2008-2009林业发展报告；[2]江西省林业厅：2007、2008、2009江西省造林绿化报告。[3]贺东航，朱冬亮.关于当前新集体林权制度改革若干重大问题的探讨[J].经济体制比较研究，2009，(2).
[责任编辑：李志敏]