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摘要：当代的城市规划是一门综合学科，对于不同的阶层有着不同的意义，“城市规划作为公共政策”已成为政府、规划者乃至公众的共识。城市规划是政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。本文通过对我国现行规划政策的分析与评价，结合对城市规划公共政策价值取向的理解，论述《城乡规划法》实施后城市规划在公共政策方面的调整方向。
关键词：公共政策；价值取向；城市规划
1．城市规划公共政策的价值取向
1.1 公共政策的含义
对于“公共政策”涵义的界定国内外学界给出了众多表述，可以大致归纳出五个基本方面：①公共政策的制定主体是政府或社会权威机构；②公共政策要形成一致的公共目标；⑧它的核心作用与功能在于解决公共问题，协调与引导各利益主体的行为；④它的性质是一种准则、指南、策略、计划；⑤公共政策是一种公共管理的活动过程。
1.2 公共政策的价值取向
价值取向是判定政策性质、方向、合法性、有效性和社会公正程度的依据，它直接影响社会资源的流向与分配形式。城市规划作为决策者对城市发展建设的重要手段，通过优化配置城市资源、有效平衡公共利益等对城市的复杂关系进行调整和协调，这一过程必须在确定政策选择和制定政策的一个价值排序基础上来进行。
1.2.1 以人为本
科学发展观的根本在于人的全面发展，人在城市中处于主体地位，发挥着主要作用，城市规划公共政策的制定与实施应当把以人为本的价值取向贯穿于政策的各个方面和各个环节。在城市经济发展的基础上，不断提高人民物质文化生活水平和健康水平，不断创造人们平等发展、充分发挥主观能动性的社会环境，从而使城市规划公共政策成为推动人全面发展的动力，进而成为城市发展和社会进步的桥梁。
1.2.2 社会公平
公平作为一种社会理想和原则，反映了人们对现实社会权利关系的理性追求。从多种价值中进行选择或排序不仅是一个技术上的判断问题，也包含着对道德因素评判的过程。要做好城市规划中公共利益的协调平衡，必须树立公开、公正、公平的协调理念，强化城市规划的政策性，兼顾社会弱势群体的利益，体现公共政策的道德要求。
1.2.3 统筹协调
坚持经济、社会的协调发展，是社会发展的基础和保证。城乡协调发展是以城乡经济社会一体化发展为最终目标，把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划，给城乡居民平等的发展机会，通过城市规划的公共政策手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，实现经济均衡、持续、协调发展。
1.2.4 效率提升
效率问题实质上就是如何实现社会资源的有效配置。市场始终是资源配置的基础，公共政策的制定和实施以弥补市场缺陷为出发点，以市场机制作用的正常、有效发挥为归宿。城市化进程的快慢和城市规模的大小必须因地制宜，城镇发展必须以效益增长作为核心，城镇发展必须把增长速度与结构合理、质量提高、效益显著相统一。
2．对现行城市规划政策的评价
2.1 调控作用不明显
城市规划由于缺乏完善的法律体系支持，规划的干预缺乏力度。城市规划决策往往只有领导者才是“决策者”，规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。这种决策主体的错位使得规划领域的决策呈现封闭型的特点，缺乏公众监督，难免会影响政策的贯彻和执行，调控作用不明显。
2.2 法制约束力不强
作为集中体现政府意志和公共意志的城市规划公共政策，具有对政府和社会的双向约束作用。在我国经济体制转型时期，面对社会日益分化条件下各个利益集团追逐自身利益的复杂局面，对计划经济条件下形成的权力结构的重构尚未完成，法制的不完善、体制的不健全，政府实施规划调控的行政权力的权威性不足。
2.3 管理监督机制不完善
随着城市建设的发展，规划执法的要求越來越高，任务越来越重，重要性越来越大，执法力量却越来越弱。同时，还缺乏有效、及时的监督机构，规划的监督检查部门难以发挥对城市规划的监督制约作用。对规划管理监督的形式主要是舆论监督，但它具有明显的滞后性。
2.4 规划决策的封闭性
城市规划作为体现政府职能的一个完整的体系，可以认为是由行政体系和技术支撑体系两方面构成的。规划从编制、修订、审批到通过，都视为行政部门的操作过程，在制定规划决策时，在很大程度上是决策主体单向作用于决策对象，两者之间的互动较少，代表公共利益的城市规划无法体现和发挥公平原则和作用。
3．公共政策下城市规划的调整方向
改革规划体制，就是要按照完善社会主义市场经济体制的总体要求，理顺各类规划之间以及规划编制过程中各环节、各方面的关系，在《城乡规划法》的指引下，按照依法行政的要求，推动规划工作走上法制化轨道，重塑社会主义市场经济体制下规划应有的地位和作用。
3.1 通过政策理顺各类规划之间的关系
改变各级各类规划缺乏层次性、针对性和不成系统的状况，确立层次分明、功能清晰的规划体系。首先，明确国民经济和社会发展规划纲要与城镇体系规划、城市总体规划、土地利用规划以及其他同级专项规划间的关系。其次，明确上一级规划与下一级规划之间的关系。建立规划衔接协调机制，解决好规划衔接中的问题。衔接的重点是宏观经济调控目标、重大基础设施、重要资源开发以及需要政府安排投资的领域，以及各级城镇体系规划、土地利用总体规划、城市总体规划与同级国民经济和社会发展规划的衔接。
3.2 通过政策引导促进城市规划公共利益的实现
城市规划公共利益协调中的政策引导方法，在城市总体规划框架内，城市规划实施管理过程中的政策引导。省级规划要为市县规划提供依据，并要与相邻地区的规划相协调。市县规划应更侧重于空间安排，直接转变为空间规划，整合行政区内的国民经济和社会发展规划、城镇体系规划、土地利用规划以及其他确需政府履行职责领域的规划，形成一个统一、协调、可操作的、更有效的规划，更多地侧重于公共服务，更多地阐述与城乡居民生活密切相关的内容。
3.3 通过政策干预完善规划行政程序
城市规划必须完善行政执法程序，从规划的编制、审批到执行、监督等全过程要有一套完整的程序规范。在规划实施的一定阶段适时进行评估，及时调整和修订规划内容，更好地发挥规划应有的作用，提高规划编制的科学性。根据规划的不同功能和类型，建立责任明确、分类实施的规划实施机制。对关系全局的关键领域或重大建设工程，合理配置财政性资金、政策性金融等公共资源。并加强公众参与制，确保公众参与的法律地位、法定渠道、参与方法以及建设性意见的采纳。
4．结语
城市规划公共政策的核心要素是公共利益，城市规划的制定和实施过程的动态性，要求必须确立有效的运行管理机制及构建和谐的政策环境。在公共政策价值取向的基础上，逐步使规划行政管理更具法律依据，尽快使城市规划的公共政策“制度化”。
关键词：公共政策；价值取向；城市规划
1．城市规划公共政策的价值取向
1.1 公共政策的含义
对于“公共政策”涵义的界定国内外学界给出了众多表述，可以大致归纳出五个基本方面：①公共政策的制定主体是政府或社会权威机构；②公共政策要形成一致的公共目标；⑧它的核心作用与功能在于解决公共问题，协调与引导各利益主体的行为；④它的性质是一种准则、指南、策略、计划；⑤公共政策是一种公共管理的活动过程。
1.2 公共政策的价值取向
价值取向是判定政策性质、方向、合法性、有效性和社会公正程度的依据，它直接影响社会资源的流向与分配形式。城市规划作为决策者对城市发展建设的重要手段，通过优化配置城市资源、有效平衡公共利益等对城市的复杂关系进行调整和协调，这一过程必须在确定政策选择和制定政策的一个价值排序基础上来进行。
1.2.1 以人为本
科学发展观的根本在于人的全面发展，人在城市中处于主体地位，发挥着主要作用，城市规划公共政策的制定与实施应当把以人为本的价值取向贯穿于政策的各个方面和各个环节。在城市经济发展的基础上，不断提高人民物质文化生活水平和健康水平，不断创造人们平等发展、充分发挥主观能动性的社会环境，从而使城市规划公共政策成为推动人全面发展的动力，进而成为城市发展和社会进步的桥梁。
1.2.2 社会公平
公平作为一种社会理想和原则，反映了人们对现实社会权利关系的理性追求。从多种价值中进行选择或排序不仅是一个技术上的判断问题，也包含着对道德因素评判的过程。要做好城市规划中公共利益的协调平衡，必须树立公开、公正、公平的协调理念，强化城市规划的政策性，兼顾社会弱势群体的利益，体现公共政策的道德要求。
1.2.3 统筹协调
坚持经济、社会的协调发展，是社会发展的基础和保证。城乡协调发展是以城乡经济社会一体化发展为最终目标，把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划，给城乡居民平等的发展机会，通过城市规划的公共政策手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，实现经济均衡、持续、协调发展。
1.2.4 效率提升
效率问题实质上就是如何实现社会资源的有效配置。市场始终是资源配置的基础，公共政策的制定和实施以弥补市场缺陷为出发点，以市场机制作用的正常、有效发挥为归宿。城市化进程的快慢和城市规模的大小必须因地制宜，城镇发展必须以效益增长作为核心，城镇发展必须把增长速度与结构合理、质量提高、效益显著相统一。
2．对现行城市规划政策的评价
2.1 调控作用不明显
城市规划由于缺乏完善的法律体系支持，规划的干预缺乏力度。城市规划决策往往只有领导者才是“决策者”，规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。这种决策主体的错位使得规划领域的决策呈现封闭型的特点，缺乏公众监督，难免会影响政策的贯彻和执行，调控作用不明显。
2.2 法制约束力不强
作为集中体现政府意志和公共意志的城市规划公共政策，具有对政府和社会的双向约束作用。在我国经济体制转型时期，面对社会日益分化条件下各个利益集团追逐自身利益的复杂局面，对计划经济条件下形成的权力结构的重构尚未完成，法制的不完善、体制的不健全，政府实施规划调控的行政权力的权威性不足。
2.3 管理监督机制不完善
随着城市建设的发展，规划执法的要求越來越高，任务越来越重，重要性越来越大，执法力量却越来越弱。同时，还缺乏有效、及时的监督机构，规划的监督检查部门难以发挥对城市规划的监督制约作用。对规划管理监督的形式主要是舆论监督，但它具有明显的滞后性。
2.4 规划决策的封闭性
城市规划作为体现政府职能的一个完整的体系，可以认为是由行政体系和技术支撑体系两方面构成的。规划从编制、修订、审批到通过，都视为行政部门的操作过程，在制定规划决策时，在很大程度上是决策主体单向作用于决策对象，两者之间的互动较少，代表公共利益的城市规划无法体现和发挥公平原则和作用。
3．公共政策下城市规划的调整方向
改革规划体制，就是要按照完善社会主义市场经济体制的总体要求，理顺各类规划之间以及规划编制过程中各环节、各方面的关系，在《城乡规划法》的指引下，按照依法行政的要求，推动规划工作走上法制化轨道，重塑社会主义市场经济体制下规划应有的地位和作用。
3.1 通过政策理顺各类规划之间的关系
改变各级各类规划缺乏层次性、针对性和不成系统的状况，确立层次分明、功能清晰的规划体系。首先，明确国民经济和社会发展规划纲要与城镇体系规划、城市总体规划、土地利用规划以及其他同级专项规划间的关系。其次，明确上一级规划与下一级规划之间的关系。建立规划衔接协调机制，解决好规划衔接中的问题。衔接的重点是宏观经济调控目标、重大基础设施、重要资源开发以及需要政府安排投资的领域，以及各级城镇体系规划、土地利用总体规划、城市总体规划与同级国民经济和社会发展规划的衔接。
3.2 通过政策引导促进城市规划公共利益的实现
城市规划公共利益协调中的政策引导方法，在城市总体规划框架内，城市规划实施管理过程中的政策引导。省级规划要为市县规划提供依据，并要与相邻地区的规划相协调。市县规划应更侧重于空间安排，直接转变为空间规划，整合行政区内的国民经济和社会发展规划、城镇体系规划、土地利用规划以及其他确需政府履行职责领域的规划，形成一个统一、协调、可操作的、更有效的规划，更多地侧重于公共服务，更多地阐述与城乡居民生活密切相关的内容。
3.3 通过政策干预完善规划行政程序
城市规划必须完善行政执法程序，从规划的编制、审批到执行、监督等全过程要有一套完整的程序规范。在规划实施的一定阶段适时进行评估，及时调整和修订规划内容，更好地发挥规划应有的作用，提高规划编制的科学性。根据规划的不同功能和类型，建立责任明确、分类实施的规划实施机制。对关系全局的关键领域或重大建设工程，合理配置财政性资金、政策性金融等公共资源。并加强公众参与制，确保公众参与的法律地位、法定渠道、参与方法以及建设性意见的采纳。
4．结语
城市规划公共政策的核心要素是公共利益，城市规划的制定和实施过程的动态性，要求必须确立有效的运行管理机制及构建和谐的政策环境。在公共政策价值取向的基础上，逐步使规划行政管理更具法律依据，尽快使城市规划的公共政策“制度化”。