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摘要：当前。从国内公共投资项目绩效审计评价工作开展情况看，还没有形成一套成熟的绩效审计评价体系。因此，本文尝试地建立了绩效审计评价体系，为评价体系的构建提供新的思路和方法。并抛砖引玉的构建了公共投资项目绩效审计评价体系的总体框架，提出了完善公共投资项目绩效评价指标体系的路径选择。
关键词：公共投资项目
绩效审计 评价体系
0 引言
建立公共投资项目绩效审计评价体系，是一项难度很大的系统工程，又是推进绩效审计必须面对、不能绕开的一项艰巨工作。当前，从国内公共投资项目绩效审计评价工作开展情况看，还没有形成一套成熟的绩效审计评价体系。
1 公共投资项目的含义
公共投资项目是指由财政性资金、社会公共资金和其他政府资源投资的建设项目。公共技资项目与公共投资项目两者之间既有区别，又有交叉。一般来说，政府技资项目，是指全部由政府投资或以政府投资为主的建设项目。其中，以政府投资为主的建设项目分为以下两种情形：一是政府投资额占50％以上的项目；二是政府投资虽不足50％，但政府投资者实际拥有建设和运营控制权的项目。政府投资的方式主要有两种，即直接投资基本建设项目和注入资本金。而公共投资项目的外延则比公共投资项目的范围大，除上述两类项目外，还包括各级政府以其他方式，如补助、转贷和贴息投入的项目，以及通过依法享有的一些优惠政策，如豁免土地出让金、税收、特许经营权等建设的项目。
公共投资项目绩效审计就是审计机构或审计人员接受委托后，以公共投资活动的真实性、合法性为基础，对公共投资项目的经济性、效率性、效果性进行的审查和评价。
这一含义中的中心内容仍然是“三E”，但与一般绩效审计概念相比，其更具针对性，具体性：
1.1 经济性。就是指以最低的支出和耗费进行工程设计、施工和维护，尽量节约，避免浪费。具体说是指投资项目立项决策的科学性和可行性，工程建设成本的节约性和建设资金筹集成本与使用成本的节约性。
1.2 效率性。是指项目建设与其所用的资源{如土地、建筑材料、机械、人工等)之间的关系，即一定的投入所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入，即支出合理。
1.3 效果性。主要是关注工程投资目标的实现情况，是否达到预定的标准，是否取得预定的效益，这里的效益不仅包括经济效益，还包括微观经济效益、宏观经济效益、环境保护、社会效益等相关内容。
2 公共投资项目绩效审计评价体系总体框架构建
一般情况下，绩效应当包括行为过程和行为结果两个方面。行为过程包括投入是否满足经济性要求，过程是否合规、合理。行为结果包括投入与产出之比是否有效果，行为的结果是否达到预期目标以及产生中长期影响。投资活动需要决策控制、过程监管以及结果评价。由此，公共投资项目绩效审计可以包括程序审计、过程审计、结果审计三个组成部分。同时，按照项目实施的时间安排，我们又可将项目的绩效审计评价过程分为四部分，即投资决策评价、资金筹集与使用评价、项目组织管理评价、项目投资效益评价。因为具体项目的都有自己的特点和特征，故很难形成一个千遍一律的适合于每个项目的评价指标体系，但是本文据此形成的公共投资项目绩效审计评价指标体系总体框架，见表1，将为每一个具体的评价项目提供评价体系的建立思路和借鉴。
3 完善公共投资项目绩效评价指标体系的路径选择
建立评价指标体系是实施公共投资项目绩效审计的必备条件，也是审计人员作出正确评价的客观依据和质量保证。目前，公共投资项目绩效审计评价指标体系尚未完全确立，审计实践中经常遇到诸多具体操作问题，特别是投资项目千差万别，其可比性较差，指标体系亦不能以偏盖全。为此，本文建议，在设计和应用评价指标体系时，应作如下路径选择。
3.1 科学合理选项选择什么项目进行绩效审计评价至关重要。我们要选择具有典型性和代表性的项目作为评价对象，人大、政府和社会普遍关注，受关注程度较高；主体建筑对彰显现代城市形象和历史文化品位作用突出；财政资金投入量大，如因管理不善造成损失浪费，将对政府决策产生负面影响。对这样的项目实施绩效评价，有着积极的促进作用。
3.2 明晰设计理念在设计评价指标时应坚持四个统一：一是直接经济效益与间接经济效益相统一，既注重评价项目本身直接取得的经济效益，也要重视项目通过投资、建设及运行所带动的社会经济效益评价；二是微观效益与宏观效益相统一，评价指标应全面反映经济、社会和环境效益及影响，而不能片面强调经济指标；三是近期经济效益与长期经济效益相统一，既要重视反映经济增长的短期效益指标，又要重视起主导作用的长期指标，并注重挖掘其效益的可持续性；四是定量分析与定性分析相统一，既要做到定量指标与定性指标同时兼备，以反映投资效益与影响的全貌，又要把定量分析与定性分析结合起来，从而得出广泛而深刻的评价结论。
3.3 合理修正指标在绩效审计评价指标体系建立后，为使评价指标体系更科学、合理，可通过测定指标效度和信度对指标体系进行检查和修正。简单地说，效度就是指标的准确性程度；信度就是测试数据和结论的可靠性程度。如果测试数据不准确，就不可能产生可靠的评价结论：如果未取得可靠的数据，也不可能得出正确的结论。在公共投资项目绩效审计中，如果设立的指标不能完全反映项目的效益和效果，则该指标体系不具有较高的效度和信度，需要适度修正。一般情况下，对指标体系的检查和修正，应请这方面的专家通过经验对指标效度和信度进行判断后才能实施。
3.4 强化制度保障审计规章制度是审计法律法规的延伸和补充，对规范审计行为、提高审计质量起到不可或缺的作用。为促进绩效审计工作的规范运行，审计机关应逐步建立健全绩效审计管理制度，如《绩效审计操作规程》、《重点项目跟踪审计实施办法》、《绩效审计后续检查制度》等一整套规章制度，以保证公共投资项目绩效审计工作的有序运行。
3.5 加强后续检查后续检查在公共投资项目绩效审计中占有特殊重要的地位，如果项目单位或其主管部门对审计建议不予重视，或将审计报告束之高阁，绩效审计也就失去了应有之义。只有强化对审计建议落实情况的跟踪检查，才能促进有关单位和部门认真执行绩效审计结论，确保公共投资项目绩效审计成效得以充分发挥。
但由于公共投资范围庞大、工程建设项目又具有单件性和多样性，制定统一的评价体系是不现实的。可以先形成一个基本框架，尔后逐步充实、完善，并结合不同审计对象的特点，积极探索和制定相关的绩效审计指标，通过不断的“实践一总结一再实践一再总结”的过程，逐步形成一系列的反映不同领域、不同对象，各自特点的由特有指标构成的、科学合理且可操作的绩效审计评价体系，为公共投资项目绩效审计的有效实施提供必要的条件。
关键词：公共投资项目
绩效审计 评价体系
0 引言
建立公共投资项目绩效审计评价体系，是一项难度很大的系统工程，又是推进绩效审计必须面对、不能绕开的一项艰巨工作。当前，从国内公共投资项目绩效审计评价工作开展情况看，还没有形成一套成熟的绩效审计评价体系。
1 公共投资项目的含义
公共投资项目是指由财政性资金、社会公共资金和其他政府资源投资的建设项目。公共技资项目与公共投资项目两者之间既有区别，又有交叉。一般来说，政府技资项目，是指全部由政府投资或以政府投资为主的建设项目。其中，以政府投资为主的建设项目分为以下两种情形：一是政府投资额占50％以上的项目；二是政府投资虽不足50％，但政府投资者实际拥有建设和运营控制权的项目。政府投资的方式主要有两种，即直接投资基本建设项目和注入资本金。而公共投资项目的外延则比公共投资项目的范围大，除上述两类项目外，还包括各级政府以其他方式，如补助、转贷和贴息投入的项目，以及通过依法享有的一些优惠政策，如豁免土地出让金、税收、特许经营权等建设的项目。
公共投资项目绩效审计就是审计机构或审计人员接受委托后，以公共投资活动的真实性、合法性为基础，对公共投资项目的经济性、效率性、效果性进行的审查和评价。
这一含义中的中心内容仍然是“三E”，但与一般绩效审计概念相比，其更具针对性，具体性：
1.1 经济性。就是指以最低的支出和耗费进行工程设计、施工和维护，尽量节约，避免浪费。具体说是指投资项目立项决策的科学性和可行性，工程建设成本的节约性和建设资金筹集成本与使用成本的节约性。
1.2 效率性。是指项目建设与其所用的资源{如土地、建筑材料、机械、人工等)之间的关系，即一定的投入所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入，即支出合理。
1.3 效果性。主要是关注工程投资目标的实现情况，是否达到预定的标准，是否取得预定的效益，这里的效益不仅包括经济效益，还包括微观经济效益、宏观经济效益、环境保护、社会效益等相关内容。
2 公共投资项目绩效审计评价体系总体框架构建
一般情况下，绩效应当包括行为过程和行为结果两个方面。行为过程包括投入是否满足经济性要求，过程是否合规、合理。行为结果包括投入与产出之比是否有效果，行为的结果是否达到预期目标以及产生中长期影响。投资活动需要决策控制、过程监管以及结果评价。由此，公共投资项目绩效审计可以包括程序审计、过程审计、结果审计三个组成部分。同时，按照项目实施的时间安排，我们又可将项目的绩效审计评价过程分为四部分，即投资决策评价、资金筹集与使用评价、项目组织管理评价、项目投资效益评价。因为具体项目的都有自己的特点和特征，故很难形成一个千遍一律的适合于每个项目的评价指标体系，但是本文据此形成的公共投资项目绩效审计评价指标体系总体框架，见表1，将为每一个具体的评价项目提供评价体系的建立思路和借鉴。
3 完善公共投资项目绩效评价指标体系的路径选择
建立评价指标体系是实施公共投资项目绩效审计的必备条件，也是审计人员作出正确评价的客观依据和质量保证。目前，公共投资项目绩效审计评价指标体系尚未完全确立，审计实践中经常遇到诸多具体操作问题，特别是投资项目千差万别，其可比性较差，指标体系亦不能以偏盖全。为此，本文建议，在设计和应用评价指标体系时，应作如下路径选择。
3.1 科学合理选项选择什么项目进行绩效审计评价至关重要。我们要选择具有典型性和代表性的项目作为评价对象，人大、政府和社会普遍关注，受关注程度较高；主体建筑对彰显现代城市形象和历史文化品位作用突出；财政资金投入量大，如因管理不善造成损失浪费，将对政府决策产生负面影响。对这样的项目实施绩效评价，有着积极的促进作用。
3.2 明晰设计理念在设计评价指标时应坚持四个统一：一是直接经济效益与间接经济效益相统一，既注重评价项目本身直接取得的经济效益，也要重视项目通过投资、建设及运行所带动的社会经济效益评价；二是微观效益与宏观效益相统一，评价指标应全面反映经济、社会和环境效益及影响，而不能片面强调经济指标；三是近期经济效益与长期经济效益相统一，既要重视反映经济增长的短期效益指标，又要重视起主导作用的长期指标，并注重挖掘其效益的可持续性；四是定量分析与定性分析相统一，既要做到定量指标与定性指标同时兼备，以反映投资效益与影响的全貌，又要把定量分析与定性分析结合起来，从而得出广泛而深刻的评价结论。
3.3 合理修正指标在绩效审计评价指标体系建立后，为使评价指标体系更科学、合理，可通过测定指标效度和信度对指标体系进行检查和修正。简单地说，效度就是指标的准确性程度；信度就是测试数据和结论的可靠性程度。如果测试数据不准确，就不可能产生可靠的评价结论：如果未取得可靠的数据，也不可能得出正确的结论。在公共投资项目绩效审计中，如果设立的指标不能完全反映项目的效益和效果，则该指标体系不具有较高的效度和信度，需要适度修正。一般情况下，对指标体系的检查和修正，应请这方面的专家通过经验对指标效度和信度进行判断后才能实施。
3.4 强化制度保障审计规章制度是审计法律法规的延伸和补充，对规范审计行为、提高审计质量起到不可或缺的作用。为促进绩效审计工作的规范运行，审计机关应逐步建立健全绩效审计管理制度，如《绩效审计操作规程》、《重点项目跟踪审计实施办法》、《绩效审计后续检查制度》等一整套规章制度，以保证公共投资项目绩效审计工作的有序运行。
3.5 加强后续检查后续检查在公共投资项目绩效审计中占有特殊重要的地位，如果项目单位或其主管部门对审计建议不予重视，或将审计报告束之高阁，绩效审计也就失去了应有之义。只有强化对审计建议落实情况的跟踪检查，才能促进有关单位和部门认真执行绩效审计结论，确保公共投资项目绩效审计成效得以充分发挥。
但由于公共投资范围庞大、工程建设项目又具有单件性和多样性，制定统一的评价体系是不现实的。可以先形成一个基本框架，尔后逐步充实、完善，并结合不同审计对象的特点，积极探索和制定相关的绩效审计指标，通过不断的“实践一总结一再实践一再总结”的过程，逐步形成一系列的反映不同领域、不同对象，各自特点的由特有指标构成的、科学合理且可操作的绩效审计评价体系，为公共投资项目绩效审计的有效实施提供必要的条件。