论文部分内容阅读
摘 要：绩效管理理论是项系统工程，涉及很多的方面和内容，本文是基于运用绩效管理理论的相关内容对我国高等教育拨款机制进行研究，通过深入调查和分析，对我国现行高等教育拨款方式存在的问题进行归纳剖析，并在此基础上提出了一系列适合我国国情的高等教育绩效拨款模式和具体的操作方案，以提高我国高等教育财政拨款的科学性及效率，促使我国高等教育能够和谐、可持续的发展下去，进而为国家输出更多的优秀人才。
关键词：绩效;绩效管理;高等教育拨款机制
一、我国高等教育现行拨款机制的现状分析
随着社会的不断发展，自20世纪七八十年代开始，世界范围内的高等教育开始进入高等教育大众化时代。高校招生规模的迅速增长、生均教育成本的不断提高与各国高等教育公共拨款支出的增长缓慢，高等教育财政相对萎缩的矛盾日渐突出，在有限的财政资源情况下如何提高资源的利用率，成为各国教育、财政部门重点关注和要解决的问题。
本文基于对我国现行高等教育拨款机制进行深入调查和研究的基础上，总结出了我国目前高等教育拨款机制存在的相关问题，具体如下：
（一）财政压力大，高等教育经费供给不足
1993年《中国教育改革和发展纲要》明确规定,在20 世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要达到4%。从具体执行情况来看, 无论是中央财政还是大部分省市区财政都没有达到这一标准, 高等教育投入严重不足。高等教育财政性经费投入问题，表现在绝对量上增长缓慢，相对量上甚至有下跌的趋势。
1.高等教育经费总量持续增长，财政性教育经费增长缓慢
自1999年我国高校规模的急速扩张，在短时间内完成了高等教育精英化向大众化阶段的过渡。高校在校生数量的迅猛增长，迫切要求政府在资金上给予保证和支持。自1999年——2006年，我国的高等教育经费总量和财政性教育经费也一直保持增长势头。但财政性教育经费的增长速度要明显落后于高等教育经费总量的增长速度。财政性教育经费在高等教育经费总量中占据主要部分，政府依然是高等教育的主要投资者，但所占比重呈逐年下降的趋势。
2.高等教育财政性经费占GDP比重过低，增长缓慢
国家财政性教育经费占GDP的比例反映了政府对教育事业的投资力度和重视程度。下面我们分别从衡量教育经费的两个相对量指标：高等教育经费占GDP的比重和财政性高等教育经费占财政支出的比重来进行分析。具体见表。
1999—2006年，我国高等教育财政性经费占GDP的比重略有上升，一直徘徊在0.52%—0.65%之间，增幅速度缓慢。财政性经费占财政支出的比重却时升时降，一直处于3.22%—3.58%之间，近几年还有下降的趋势。
（二）拨款模式缺乏科学合理性
中国高等教育财政的拨款依据，长期以来始终没能与教育成本等相关指标挂钩。1949年至1985年，高等教育财政拨款的依据是“基数加发展”，政府按各高校的规模大小及日常开支需求核定一个拨款基数，以后各财政年度的经费开支预算便在上年基数上，按财政状况增减本年度的经费数，这种拨款模式实施起来较为简便，但没有考虑生均成本和规模效益。因此不易克服拨款中的盲目性和制止不正当的开支行为。1985年至今，因高等教育财政体制发生重大改革，与此相适应的拨款机制也有明显的变化：由“基数加发展”改为“综合定额加专项补助”。虽然采用了新的拨款模式，但由于新模式所依据的“生均成本指标”是前一年的决算数而非符合本年实际的成本额，因此仍反映不出当年物价波动对生均成本增减的影响，也不能准确地反映财政性教育经费的使用效率。
（三）财政性教育经费事权、财权不统一
中国财政性教育经费的预算管理，长期处于事权和财权分离的状态，教育经费的预算未能单独立项。政府的教育行政部门主管教育事业，而教育事业经费拨款和教育基建投资则分别由政府的财政部门和计划部门负责，属于国家预算科目中的二级科目“款”级，所以在预算表格的汇总归类时，教育财政预算总额要与文化、科学、卫生部门的预算汇总成整个财政事业费预算中的“类”级和财政基本建设费预算中的“类”级。由于财政性教育经费的财权、事权不统一以及教育经费预算等级较低而造成一系列问题：一是教育经费预算数量相对弹性较大，缺乏透明度。二是教育发展和政府对教育的拨款脱节。三是教育部门无权行使有效的宏观管理权与调控权，造成教育资源浪费。教育行政部门未能实际参与教育经费预算的制定工作，也无权统筹管理和直接安排被批准的预算内教育经费，明显违背了《教育法》的有关规定。导致政府有关部门只注重根据财力的大小作教育预算，是一种维持性教育预算而非发展性教育预算，使教育经费支出和教育经费的管理效益难以得到保障。因此，事权和财权的分离是中国的教育财政预算管理中的一大弊病，还有待改革。
二、我国高等教育绩效拨款机制与模式的构建
由于我国高等教育需求面临着巨大压力：规模迅速扩张、质量问题凸现、投入不足等诸多矛盾，财政拨款模式亟需改革。我国高等教育将其改革目标定位为:借鉴国外有益经验，努力提高高教财政拨款与管理的科学性、公开性、公平性，强调高教资金分配的竞争性、择优性及效益。以下在对我国高等教育拨款体制与模式演变的基础上借鉴国内外经验尝试构建出基于绩效理论的有效拨款模式，以期对我国高等教育拨款政策提供有益帮助。
（1）拨款机制改革：构建“政府—中介—学校” 三方协调运作机制模式
目前我国的高等教育拨款机制是通过财政部向教育部拨款，教育部再向各个高校拨款。这种拨款部门是纯粹的官方部门，其人员都是政府官员，拨款的整个操作程序都要受到政府的直接干预，受人为因素影响很大且没有透明度。因此，我国高等教育拨款应借鉴国外的成功经验，在运作机制上引入拨款(评估)中介机构。在政府和高校之间引入拨款(评估)中介机构的目的是:增加拨款的透明度，克服高校的成本最大化行为，提高资金的利用效率，提高高等教育质量。设立拨款中介之后经费不直接拨给学校，而由中介机构进行相对独立的运作，将评估结果与拨款挂钩。
在此我们对我国高等教育拨款中介机构的基本设想如下：它是一个准官方属性的组织，隶属于教育行政部门，但应具有较大的独立性；其成员组成包括政府官员、教育专家、学者等，其主要职能是为政府制订高校整体财政计划，明确各高校使用经费应承担的义务，与评估机构密切配合，将拨款与评估结果挂钩，确保经费使用的效益和效率等。同时，它本身应接受政府部门和社会的监督。在目前我国中介机构和组织尚不健全的情况下，可以考虑发挥现在正在进行的高校本科教学评估活动中的专家组的作用，在此专家组的基础上，逐步建立我国的高校拨款委员会。
(2)拨款方法改革：从单一的“综合定额加专项补助”模式改为“公式加合同”复合模式
“综合定额加专项补助”的单一公式拨款方式，不能真实准确地反映高等教育成本的变化规律，也没有考虑到高校的绩效因素，很难调动高校科研和教学的积极性。使高校只是盲目地扩大规模以求拨款基数的最大化，造成了教育质量下降、资金使用效益低下等问题。因此，在拨款运作机制层面，必须使高等教育财政拨款由单一方式向综合模式方向发展，特别是要改公式拨款为一定程度上的协商拨款。公式拨款是以体现学校特征（如学生规模和人员配置结构）的公式确定拨款数额的一种方式，具有规范的拨款决策程序，有效地减少人为因素对拨款决策的影响，为教育经费的公平分配提供了一个量化的方法，具有较高的透明度。合同拨款政策的主要目的是在中央政府与大学之间引进协商谈判机制，如今这种机制已经在很多国家得到比较好的运用。合同拨款政策发展成为一种制度形式，成为评估与拨款统一的最佳实现形式，成为国家和高校对话的核心。合同制度能够使高校确认自己是否遵循了国家的相关政策，使政府对高校的管理有所遵循，也方便社会对政府和高校进行了解和监督。
绩效拨款公式的具体设计包括普通拨款和提高拨款两部分。其中普通拨款由基本部分和奖励部分组成。基本经费部分按照生均成本与教学规模的乘积形式出现，大约占财政拨款总额的7-8成。它属于一种成本补偿，体现教育公平。奖励部分按照教学质量分配，以就业率、升学率和创业率之和的形式表现，大约占财政拨款总额的2-3成。它属于效益经费，体现教育效率。
(3)实施配套制度改革：建立健全高校质量评估制度
建立健全高校质量评估机制和评价指标体系，将评估的结果与提高性拨款直接挂钩，运用绩效对高等学校的提高性拨款使用的效益、效率和质量进行衡量，以决定后续拨款的多少、方向、形式和方法等。督促高校把有限的资源用到实处、用得经济，提高效益。同时，政府要承担起制定适合我国国情的绩效拨款指标的工作，将拨款与评估密切结合起来，鼓励高等学校进行资源的合理竞争，以实现既能优化资源分配，又能提高高等教育整体水平的目的。通过成立专业的、权威的评估机构，强调公开竞争和绩效评估的观念来指导高校的发展。这实际上是一种比直接的行政干预更为有效的激励和管理机制。
三、实行高等教育绩效拨款模式的对策与建议
基于目前我国高等教育拨款机制存在的种种问题，现拟将绩效管理理论运用到我国的高等教育拨款机制中去，以使我国的高等教育拨款机制走向更科学、合理的道路上去，现对此提出一些对策和建议。
（一）政府有关部门的管理制度改革与政策导向
1.要保证教学的常规拨款与提高水平的专项拨款分开拨付
高等教育的财政拨款可以分为两大部分:一部分为常规性拨款，即保证高等学校正常运转所需的资金，这主要包括教职员工经费、学生经费、教学基本维持费用、基本建设费用等；另一部分为提高水平的专项拨款，这主要指的是科研专项基金。
常规性拨款是高等学校的“保命钱”，是高等学校得以正常运行和发展的必要费用，能够使学校的基本教学活动得以顺利进行，所以要注重校际间的公平。大约应当占高等教育财政拨款总额的80%左右。对于提高水平的专项拨款，要引入竞争机制，应当着重体现效率、效益、政策目标，这部分拨款约占高等学校财政拨款总额的20%左右。
2.要根据各类学校对财政拨款的依赖程度考虑到绩效拨款模式对学校的影响
不同类型的高等学校对财政拨款的依赖程度是不相同的，如：农林类大学超过6成的收入是从国家财政拨款中获得的，绩效拨款的高等教育经费分配模式对其影响最大，而外语类学校受的影响相对较小。因此在制定绩效拨款规则的时候，应当注意，在绩效拨款的起步阶段，不能对那些财政拨款的依赖性很强的高等学校产生过强的冲击，以免对学校的正常办学产生不利影响。同时，对那些财政拨款的依赖性不强的高等学校，要制定合理的指标和规则使国家的绩效拨款政策能够在这些高等学校发挥相应的作用。
3.建立动态的绩效指标系统
鉴于高等学校产出测评的难度以及绩效指标制定的困难程度，应当在实施绩效拨款模式的过程中不断改进绩效指标系统。绩效拨款模式的建立决不是一劳永逸的，在实际应用过程中，应当定期的检查绩效指标系统，看其是否适合当前的环境。一旦出现绩效指标不合理或拨款计算公式不合理的情况时，就要对其进行修正。所以，建立科学合理的反馈机制是必须的，在绩效拨款模式应用之于高等学校之后，应当积极收集和接受高等学校以及相关各界的意见，及时对绩效指标系统进行改进，以确保实现建立绩效拨款模式的初衷。
4.强化法律的保障与约束功能
为更好地落实中央和地方政府对高等教育的投入和管理，增强政府财政活动的严肃性、透明性与公正性，应加快完善我国的高等教育财政法规体系。在立法方面，要修改现行的《预算法》并制定《教育投入法》，完善我国的教育财政法律体系与财政资金分配的民主机制，明确人民代表大会对财政资金分配的决策权，保证财政体制的公平与透明。
同时，有了好的法律，还要能够得以执行，才能确保法律不会成为一纸空文。在执法方面，要以立法形式明确公共教育财政的决策程序与各级政府“不作为”的相关责任。
5.完善预算管理制度，实现教育事权与财权统一
1994年6月，时任总理的李鹏同志代表党中央、国务院在全国教育工作会议上指出:“要改革国家教育经费管理体制……使教育事权和财权统一”；同年在国务院颁发《中国教育改革和发展纲要实施意见》中也明确:“为实现事权和权的统一，要进一步改革教育经费管理体制”。
教育经费预算应该在平衡教育经费需求与供给的基础上编制。先由各学校根据政府对教育事业的发展计划和学校基层单位的工作任务确定本校的经费需求计划，编制本年度教育经费预算，报上级教育主管部门，教育主管部门审定后汇总提出教育经费总预算，然后会同同级财政和计划部门，根据现有财力的可能，平衡各种需求与供给，提出教育经费预算建议并纳入国家预算，报同级政府和人民代表大会审议批准。人大批准后的国家预算中的教育经费预算，由财政部门单独列项划拨教育主管部门，任何组织和个人不得挪用、克扣、截留国家财政核拨的教育经费。教育经费在各级各类教育和学校之间的分配、管理、监控由教育部门行使，将教育的事权和财权统一于教育部门。
6.建立拨款监督机制
拨款监督是对教育财政资金的运用的全过程及其所产生的后果等所进行的一种监控性测量与评价。进行拨款监督的目的是为了使教育资源的配置和使用更加合法、合理、科学、有效和公平。因此，监督不能流于形式，要有监督主体、评价机制等。监督主体可以借鉴国外经验，可以成立专门的“高等教育拨款委员会”,对政府高等教育经费拨款的执行情况进行监督,保证高等教育稳步发展；在评价机制上，必须客观、公正、透明，要求建立一个独立于政府和高校的中介机构来运作。
（二）教育行政部门的实施方案和配套措施
1.在政府与高校之间设立拨款中介机构——大学基金委员会
从现行的拨款机构性质来看，我国并不存在大多数发达国家所采用的专门的“中介”拨款机构，我国的拨款机构是纯粹的官方部门，其人员都是政府官员，拨款的整个操作程序都要受到政府的直接干预。因而会出现政府作为调控高等教育发展的主体地位不是被削弱，就是包揽一切的局面。因此，我们可以设立一个高等教育拨款的中介机构----大学基金委员会，作为在政府与高等学校之间的一个缓冲机构，处理一般与专项拨款决策，大学基金委员会在行政上不隶属与政府，避免政府直接干预高校的行为、拨款等，转变政府管理高校的方式，变过去的直接行政干预为间接的政策指导。扩大高校自主权，让学校真正对自己负责，可以促使高校恰如其分地履行其社会职责。
2.加强绩效评价与拨款的结合，设立高校评估机构
评估是拨款的前提，即拨款前先要进行评估。所谓的高等教育评估，就是在系统收集有关信息的基础上，对某种高等教育活动或现象达到既定教育目标的程度和绩效，所作的价值评判和分析。如普通科研教学型大学可在教学、科研、教师、教学设施、财政管理和社会服务等方面逐项评分，评定出合格或不合格两类结果。凡属合格的大学将优先获得国家财政拨款和政府补助金，在研究经费方面也将得到更多的资助。
对高等学校的评估以高校的自我评估和由高校评估机构组织的专家组的评估相结合的形式进行。通过评估将学校分成若干等级并公开化，逐步建立起完善的大学绩效评价体系，将绩效因子纳入专项拨款的拨款公式，逐步增加根据绩效分配的资源比重；将评估结果与专项拨款直接挂钩，作为专项拨款分配的依据，根据评价结果选择部分学校进行资金重点分配，增加竞争性资金的投入力度；运用绩效对高等学校的所有拨款使用的效益、效率和质量进行衡量，以决定后继拨款的多少、方向、形式和方法等，促进高校间的良性竞争，使教育资源得到更为充分、有效的利用。
（三）高等学校的实施计划和落实措施
1.深入推进高校部门预算改革
高校财务管理是高校内部一切经济活动的根本,而预算管理是高校财务管理工作的核心,预算质量的好坏直接决定着高校的财务状况。随着社会主义市场经济的逐步建立,高等教育管理体制改革的深化和高校面向社会独立办学局面的形成,传统的高校预算管理方法已越来越不能适应时代发展的需要。面对新的环境,如何有效地对高校有限的资源进行合理配置,努力提高资金使用效率,实现预算管理与绩效管理的有效整合是高校财务管理的重要课题。
2.加强高校自身财政监督与管理
建立我国新型的高等教育财政管理体制，不仅要从宏观方面予以把握，从微观主体来看，还必须加强高校自身的财务管理。一方面，从总体来说，当前我国的高等教育财政紧张，高校教育经费有限，加强高校财务管理，能够有效提高资金使用效益，弥补财政缺口；另一方面，目前校内运作的资金呈不断上升趋势，如果管理不善，不及时提醒警觉，不健全制度机制，就容易出问题。
因此，高校应树立现代财务管理意识，健全财务管理机构，建立健全学校财务管理的预算管理制度、开支管理制度、会计档案管理制度、财务人员岗位责任制等规章制度，加强对学校财务工作的领导，合理筹集资金，有计划使用资金；同时需要加强对学校财务的控制和监督，完善监督体系；加强学校资产管理，防止国有资产流失，优化投资方向和投资结构。
总之，高校拨款机制要充分运用绩效管理的相关理论，从不同的方面来促使我国高等教育拨款机制和模式走向合理化、科学化的道路，进而使我国高等教育能够和谐、可持续的发展下去，为国家培养更多优秀的人才。
参考文献：
[1]王善迈，周为,我国普通高校教育经费拨款体制﹝J﹞.教育与经济，1994（4）.
[2]郭少峰,《全国教育经费去年投入占GDP比例16年最高》,新京报[N] ,2009.12.01.
[3]张继明,《我国高等教育财政拨款机制改革探微—— 基于绩效与竞争的视角》[J],复旦教育论坛. 2008.04.
[4]吴国生,我国高等教育财政拨款模式的分析及对策研究,《经济》[J]. 2008.05.
[5]丁琼等.国际高水平教育拨款比较及启示[J].理工高教研究.2005.2.
[6]伍国艳.基于公平与效率的高等教育拨款模式研究[D].武汉理工大学.2006.
[7]阎元.我国高等教育投入与拨款模式研究——困境与出路[D].东南大学.2006.
[8]费暻，马鑫. 关于构建我国高校绩效预算管理体系的思考[J].科技信息.
关键词：绩效;绩效管理;高等教育拨款机制
一、我国高等教育现行拨款机制的现状分析
随着社会的不断发展，自20世纪七八十年代开始，世界范围内的高等教育开始进入高等教育大众化时代。高校招生规模的迅速增长、生均教育成本的不断提高与各国高等教育公共拨款支出的增长缓慢，高等教育财政相对萎缩的矛盾日渐突出，在有限的财政资源情况下如何提高资源的利用率，成为各国教育、财政部门重点关注和要解决的问题。
本文基于对我国现行高等教育拨款机制进行深入调查和研究的基础上，总结出了我国目前高等教育拨款机制存在的相关问题，具体如下：
（一）财政压力大，高等教育经费供给不足
1993年《中国教育改革和发展纲要》明确规定,在20 世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要达到4%。从具体执行情况来看, 无论是中央财政还是大部分省市区财政都没有达到这一标准, 高等教育投入严重不足。高等教育财政性经费投入问题，表现在绝对量上增长缓慢，相对量上甚至有下跌的趋势。
1.高等教育经费总量持续增长，财政性教育经费增长缓慢
自1999年我国高校规模的急速扩张，在短时间内完成了高等教育精英化向大众化阶段的过渡。高校在校生数量的迅猛增长，迫切要求政府在资金上给予保证和支持。自1999年——2006年，我国的高等教育经费总量和财政性教育经费也一直保持增长势头。但财政性教育经费的增长速度要明显落后于高等教育经费总量的增长速度。财政性教育经费在高等教育经费总量中占据主要部分，政府依然是高等教育的主要投资者，但所占比重呈逐年下降的趋势。
2.高等教育财政性经费占GDP比重过低，增长缓慢
国家财政性教育经费占GDP的比例反映了政府对教育事业的投资力度和重视程度。下面我们分别从衡量教育经费的两个相对量指标：高等教育经费占GDP的比重和财政性高等教育经费占财政支出的比重来进行分析。具体见表。
1999—2006年，我国高等教育财政性经费占GDP的比重略有上升，一直徘徊在0.52%—0.65%之间，增幅速度缓慢。财政性经费占财政支出的比重却时升时降，一直处于3.22%—3.58%之间，近几年还有下降的趋势。
（二）拨款模式缺乏科学合理性
中国高等教育财政的拨款依据，长期以来始终没能与教育成本等相关指标挂钩。1949年至1985年，高等教育财政拨款的依据是“基数加发展”，政府按各高校的规模大小及日常开支需求核定一个拨款基数，以后各财政年度的经费开支预算便在上年基数上，按财政状况增减本年度的经费数，这种拨款模式实施起来较为简便，但没有考虑生均成本和规模效益。因此不易克服拨款中的盲目性和制止不正当的开支行为。1985年至今，因高等教育财政体制发生重大改革，与此相适应的拨款机制也有明显的变化：由“基数加发展”改为“综合定额加专项补助”。虽然采用了新的拨款模式，但由于新模式所依据的“生均成本指标”是前一年的决算数而非符合本年实际的成本额，因此仍反映不出当年物价波动对生均成本增减的影响，也不能准确地反映财政性教育经费的使用效率。
（三）财政性教育经费事权、财权不统一
中国财政性教育经费的预算管理，长期处于事权和财权分离的状态，教育经费的预算未能单独立项。政府的教育行政部门主管教育事业，而教育事业经费拨款和教育基建投资则分别由政府的财政部门和计划部门负责，属于国家预算科目中的二级科目“款”级，所以在预算表格的汇总归类时，教育财政预算总额要与文化、科学、卫生部门的预算汇总成整个财政事业费预算中的“类”级和财政基本建设费预算中的“类”级。由于财政性教育经费的财权、事权不统一以及教育经费预算等级较低而造成一系列问题：一是教育经费预算数量相对弹性较大，缺乏透明度。二是教育发展和政府对教育的拨款脱节。三是教育部门无权行使有效的宏观管理权与调控权，造成教育资源浪费。教育行政部门未能实际参与教育经费预算的制定工作，也无权统筹管理和直接安排被批准的预算内教育经费，明显违背了《教育法》的有关规定。导致政府有关部门只注重根据财力的大小作教育预算，是一种维持性教育预算而非发展性教育预算，使教育经费支出和教育经费的管理效益难以得到保障。因此，事权和财权的分离是中国的教育财政预算管理中的一大弊病，还有待改革。
二、我国高等教育绩效拨款机制与模式的构建
由于我国高等教育需求面临着巨大压力：规模迅速扩张、质量问题凸现、投入不足等诸多矛盾，财政拨款模式亟需改革。我国高等教育将其改革目标定位为:借鉴国外有益经验，努力提高高教财政拨款与管理的科学性、公开性、公平性，强调高教资金分配的竞争性、择优性及效益。以下在对我国高等教育拨款体制与模式演变的基础上借鉴国内外经验尝试构建出基于绩效理论的有效拨款模式，以期对我国高等教育拨款政策提供有益帮助。
（1）拨款机制改革：构建“政府—中介—学校” 三方协调运作机制模式
目前我国的高等教育拨款机制是通过财政部向教育部拨款，教育部再向各个高校拨款。这种拨款部门是纯粹的官方部门，其人员都是政府官员，拨款的整个操作程序都要受到政府的直接干预，受人为因素影响很大且没有透明度。因此，我国高等教育拨款应借鉴国外的成功经验，在运作机制上引入拨款(评估)中介机构。在政府和高校之间引入拨款(评估)中介机构的目的是:增加拨款的透明度，克服高校的成本最大化行为，提高资金的利用效率，提高高等教育质量。设立拨款中介之后经费不直接拨给学校，而由中介机构进行相对独立的运作，将评估结果与拨款挂钩。
在此我们对我国高等教育拨款中介机构的基本设想如下：它是一个准官方属性的组织，隶属于教育行政部门，但应具有较大的独立性；其成员组成包括政府官员、教育专家、学者等，其主要职能是为政府制订高校整体财政计划，明确各高校使用经费应承担的义务，与评估机构密切配合，将拨款与评估结果挂钩，确保经费使用的效益和效率等。同时，它本身应接受政府部门和社会的监督。在目前我国中介机构和组织尚不健全的情况下，可以考虑发挥现在正在进行的高校本科教学评估活动中的专家组的作用，在此专家组的基础上，逐步建立我国的高校拨款委员会。
(2)拨款方法改革：从单一的“综合定额加专项补助”模式改为“公式加合同”复合模式
“综合定额加专项补助”的单一公式拨款方式，不能真实准确地反映高等教育成本的变化规律，也没有考虑到高校的绩效因素，很难调动高校科研和教学的积极性。使高校只是盲目地扩大规模以求拨款基数的最大化，造成了教育质量下降、资金使用效益低下等问题。因此，在拨款运作机制层面，必须使高等教育财政拨款由单一方式向综合模式方向发展，特别是要改公式拨款为一定程度上的协商拨款。公式拨款是以体现学校特征（如学生规模和人员配置结构）的公式确定拨款数额的一种方式，具有规范的拨款决策程序，有效地减少人为因素对拨款决策的影响，为教育经费的公平分配提供了一个量化的方法，具有较高的透明度。合同拨款政策的主要目的是在中央政府与大学之间引进协商谈判机制，如今这种机制已经在很多国家得到比较好的运用。合同拨款政策发展成为一种制度形式，成为评估与拨款统一的最佳实现形式，成为国家和高校对话的核心。合同制度能够使高校确认自己是否遵循了国家的相关政策，使政府对高校的管理有所遵循，也方便社会对政府和高校进行了解和监督。
绩效拨款公式的具体设计包括普通拨款和提高拨款两部分。其中普通拨款由基本部分和奖励部分组成。基本经费部分按照生均成本与教学规模的乘积形式出现，大约占财政拨款总额的7-8成。它属于一种成本补偿，体现教育公平。奖励部分按照教学质量分配，以就业率、升学率和创业率之和的形式表现，大约占财政拨款总额的2-3成。它属于效益经费，体现教育效率。
(3)实施配套制度改革：建立健全高校质量评估制度
建立健全高校质量评估机制和评价指标体系，将评估的结果与提高性拨款直接挂钩，运用绩效对高等学校的提高性拨款使用的效益、效率和质量进行衡量，以决定后续拨款的多少、方向、形式和方法等。督促高校把有限的资源用到实处、用得经济，提高效益。同时，政府要承担起制定适合我国国情的绩效拨款指标的工作，将拨款与评估密切结合起来，鼓励高等学校进行资源的合理竞争，以实现既能优化资源分配，又能提高高等教育整体水平的目的。通过成立专业的、权威的评估机构，强调公开竞争和绩效评估的观念来指导高校的发展。这实际上是一种比直接的行政干预更为有效的激励和管理机制。
三、实行高等教育绩效拨款模式的对策与建议
基于目前我国高等教育拨款机制存在的种种问题，现拟将绩效管理理论运用到我国的高等教育拨款机制中去，以使我国的高等教育拨款机制走向更科学、合理的道路上去，现对此提出一些对策和建议。
（一）政府有关部门的管理制度改革与政策导向
1.要保证教学的常规拨款与提高水平的专项拨款分开拨付
高等教育的财政拨款可以分为两大部分:一部分为常规性拨款，即保证高等学校正常运转所需的资金，这主要包括教职员工经费、学生经费、教学基本维持费用、基本建设费用等；另一部分为提高水平的专项拨款，这主要指的是科研专项基金。
常规性拨款是高等学校的“保命钱”，是高等学校得以正常运行和发展的必要费用，能够使学校的基本教学活动得以顺利进行，所以要注重校际间的公平。大约应当占高等教育财政拨款总额的80%左右。对于提高水平的专项拨款，要引入竞争机制，应当着重体现效率、效益、政策目标，这部分拨款约占高等学校财政拨款总额的20%左右。
2.要根据各类学校对财政拨款的依赖程度考虑到绩效拨款模式对学校的影响
不同类型的高等学校对财政拨款的依赖程度是不相同的，如：农林类大学超过6成的收入是从国家财政拨款中获得的，绩效拨款的高等教育经费分配模式对其影响最大，而外语类学校受的影响相对较小。因此在制定绩效拨款规则的时候，应当注意，在绩效拨款的起步阶段，不能对那些财政拨款的依赖性很强的高等学校产生过强的冲击，以免对学校的正常办学产生不利影响。同时，对那些财政拨款的依赖性不强的高等学校，要制定合理的指标和规则使国家的绩效拨款政策能够在这些高等学校发挥相应的作用。
3.建立动态的绩效指标系统
鉴于高等学校产出测评的难度以及绩效指标制定的困难程度，应当在实施绩效拨款模式的过程中不断改进绩效指标系统。绩效拨款模式的建立决不是一劳永逸的，在实际应用过程中，应当定期的检查绩效指标系统，看其是否适合当前的环境。一旦出现绩效指标不合理或拨款计算公式不合理的情况时，就要对其进行修正。所以，建立科学合理的反馈机制是必须的，在绩效拨款模式应用之于高等学校之后，应当积极收集和接受高等学校以及相关各界的意见，及时对绩效指标系统进行改进，以确保实现建立绩效拨款模式的初衷。
4.强化法律的保障与约束功能
为更好地落实中央和地方政府对高等教育的投入和管理，增强政府财政活动的严肃性、透明性与公正性，应加快完善我国的高等教育财政法规体系。在立法方面，要修改现行的《预算法》并制定《教育投入法》，完善我国的教育财政法律体系与财政资金分配的民主机制，明确人民代表大会对财政资金分配的决策权，保证财政体制的公平与透明。
同时，有了好的法律，还要能够得以执行，才能确保法律不会成为一纸空文。在执法方面，要以立法形式明确公共教育财政的决策程序与各级政府“不作为”的相关责任。
5.完善预算管理制度，实现教育事权与财权统一
1994年6月，时任总理的李鹏同志代表党中央、国务院在全国教育工作会议上指出:“要改革国家教育经费管理体制……使教育事权和财权统一”；同年在国务院颁发《中国教育改革和发展纲要实施意见》中也明确:“为实现事权和权的统一，要进一步改革教育经费管理体制”。
教育经费预算应该在平衡教育经费需求与供给的基础上编制。先由各学校根据政府对教育事业的发展计划和学校基层单位的工作任务确定本校的经费需求计划，编制本年度教育经费预算，报上级教育主管部门，教育主管部门审定后汇总提出教育经费总预算，然后会同同级财政和计划部门，根据现有财力的可能，平衡各种需求与供给，提出教育经费预算建议并纳入国家预算，报同级政府和人民代表大会审议批准。人大批准后的国家预算中的教育经费预算，由财政部门单独列项划拨教育主管部门，任何组织和个人不得挪用、克扣、截留国家财政核拨的教育经费。教育经费在各级各类教育和学校之间的分配、管理、监控由教育部门行使，将教育的事权和财权统一于教育部门。
6.建立拨款监督机制
拨款监督是对教育财政资金的运用的全过程及其所产生的后果等所进行的一种监控性测量与评价。进行拨款监督的目的是为了使教育资源的配置和使用更加合法、合理、科学、有效和公平。因此，监督不能流于形式，要有监督主体、评价机制等。监督主体可以借鉴国外经验，可以成立专门的“高等教育拨款委员会”,对政府高等教育经费拨款的执行情况进行监督,保证高等教育稳步发展；在评价机制上，必须客观、公正、透明，要求建立一个独立于政府和高校的中介机构来运作。
（二）教育行政部门的实施方案和配套措施
1.在政府与高校之间设立拨款中介机构——大学基金委员会
从现行的拨款机构性质来看，我国并不存在大多数发达国家所采用的专门的“中介”拨款机构，我国的拨款机构是纯粹的官方部门，其人员都是政府官员，拨款的整个操作程序都要受到政府的直接干预。因而会出现政府作为调控高等教育发展的主体地位不是被削弱，就是包揽一切的局面。因此，我们可以设立一个高等教育拨款的中介机构----大学基金委员会，作为在政府与高等学校之间的一个缓冲机构，处理一般与专项拨款决策，大学基金委员会在行政上不隶属与政府，避免政府直接干预高校的行为、拨款等，转变政府管理高校的方式，变过去的直接行政干预为间接的政策指导。扩大高校自主权，让学校真正对自己负责，可以促使高校恰如其分地履行其社会职责。
2.加强绩效评价与拨款的结合，设立高校评估机构
评估是拨款的前提，即拨款前先要进行评估。所谓的高等教育评估，就是在系统收集有关信息的基础上，对某种高等教育活动或现象达到既定教育目标的程度和绩效，所作的价值评判和分析。如普通科研教学型大学可在教学、科研、教师、教学设施、财政管理和社会服务等方面逐项评分，评定出合格或不合格两类结果。凡属合格的大学将优先获得国家财政拨款和政府补助金，在研究经费方面也将得到更多的资助。
对高等学校的评估以高校的自我评估和由高校评估机构组织的专家组的评估相结合的形式进行。通过评估将学校分成若干等级并公开化，逐步建立起完善的大学绩效评价体系，将绩效因子纳入专项拨款的拨款公式，逐步增加根据绩效分配的资源比重；将评估结果与专项拨款直接挂钩，作为专项拨款分配的依据，根据评价结果选择部分学校进行资金重点分配，增加竞争性资金的投入力度；运用绩效对高等学校的所有拨款使用的效益、效率和质量进行衡量，以决定后继拨款的多少、方向、形式和方法等，促进高校间的良性竞争，使教育资源得到更为充分、有效的利用。
（三）高等学校的实施计划和落实措施
1.深入推进高校部门预算改革
高校财务管理是高校内部一切经济活动的根本,而预算管理是高校财务管理工作的核心,预算质量的好坏直接决定着高校的财务状况。随着社会主义市场经济的逐步建立,高等教育管理体制改革的深化和高校面向社会独立办学局面的形成,传统的高校预算管理方法已越来越不能适应时代发展的需要。面对新的环境,如何有效地对高校有限的资源进行合理配置,努力提高资金使用效率,实现预算管理与绩效管理的有效整合是高校财务管理的重要课题。
2.加强高校自身财政监督与管理
建立我国新型的高等教育财政管理体制，不仅要从宏观方面予以把握，从微观主体来看，还必须加强高校自身的财务管理。一方面，从总体来说，当前我国的高等教育财政紧张，高校教育经费有限，加强高校财务管理，能够有效提高资金使用效益，弥补财政缺口；另一方面，目前校内运作的资金呈不断上升趋势，如果管理不善，不及时提醒警觉，不健全制度机制，就容易出问题。
因此，高校应树立现代财务管理意识，健全财务管理机构，建立健全学校财务管理的预算管理制度、开支管理制度、会计档案管理制度、财务人员岗位责任制等规章制度，加强对学校财务工作的领导，合理筹集资金，有计划使用资金；同时需要加强对学校财务的控制和监督，完善监督体系；加强学校资产管理，防止国有资产流失，优化投资方向和投资结构。
总之，高校拨款机制要充分运用绩效管理的相关理论，从不同的方面来促使我国高等教育拨款机制和模式走向合理化、科学化的道路，进而使我国高等教育能够和谐、可持续的发展下去，为国家培养更多优秀的人才。
参考文献：
[1]王善迈，周为,我国普通高校教育经费拨款体制﹝J﹞.教育与经济，1994（4）.
[2]郭少峰,《全国教育经费去年投入占GDP比例16年最高》,新京报[N] ,2009.12.01.
[3]张继明,《我国高等教育财政拨款机制改革探微—— 基于绩效与竞争的视角》[J],复旦教育论坛. 2008.04.
[4]吴国生,我国高等教育财政拨款模式的分析及对策研究,《经济》[J]. 2008.05.
[5]丁琼等.国际高水平教育拨款比较及启示[J].理工高教研究.2005.2.
[6]伍国艳.基于公平与效率的高等教育拨款模式研究[D].武汉理工大学.2006.
[7]阎元.我国高等教育投入与拨款模式研究——困境与出路[D].东南大学.2006.
[8]费暻，马鑫. 关于构建我国高校绩效预算管理体系的思考[J].科技信息.