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摘 要：现阶段我国PPP项目实践中，由于在合作双方关系、风险与收益匹配、前后期设计投入、机制设计等方面存在各种“不对等”因素致使项目推进受阻或失败。政府应当针对PPP项目在立法推进、统筹机构设置、投融资机制完善等方面的政策供给，为我国PPP模式健康发展提供制度保障。
关键词：PPP模式 社会资本 对策
一、引言
PPP合作模式（Public Private Partnership）的推广对于加快新型城镇化、缓解政府债务压力、盘活社会资本、规范财政收支管理具有重要意义。在基础设施建设及公共服务领域通过PPP机制引进入社会资本，一方面可以缓解现阶段政府财政压力，并为公共工程和公共服务提供更有效的供给；另一方面为社会资本提供市场发展空间。2014年起我国密集出台了《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（試行）的通知》、《PPP项目合同指南（试行）》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等一系列文件大力推广使用PPP合作，并不断明确运作规范和方法，然而，PPP项目的实际签约情况却不尽如人意。
二、我国PPP项目的实践困境
1.传统政府本位观念下政企合作关系的不对等，导致社会资本参与PPP项目交易成本过高。PPP运行中强调的平等、互利的契约精神，要求政府真正能够以“平等”身份与非政府主体建立长期合作共赢关系，这与中国传统的政府本位体制存在较大差异。一方面，地方政府在信息掌握的全面性上，具有先天优势，包括PPP项目的信息公开程度、地方债务数据的真实性评估、公共服务的数据（如：供水、垃圾处理、轨道运营等实际用量参数）等一系列数据的真实性、完整性，主动权基本都由地方政府掌控。社会资本为取得有效信息，需要付出比政府更大的交易成本，也很可能因为信息掌握缺失，导致决策失误。另一方面，政府缺乏契约精神和对政府的违约责任追究机制不健全，使得社会资本参与PPP项目的潜在风险大于政府一方。政府失信是以往PPP项目运作过程中最难防控的风险，地方政府换届、政策调整、合同兑付等风险，是社会资本不得不反复考量的问题。一些地方政府为急于缓解地方债务压力，招商引资时积极承诺，完成基础设施建设运营后不能按照合同约定进行支付，尤其是面临政府换届、重大政策调整时，政府之间推诿责任现象时有发生，损害了社会资本的合法权益。分析失败的PPP案例，多数是因为政府不守信用、违背承诺而致投资方利益受损，导致项目失败。如长春汇津北郊污水处理厂因政府违约而诉诸法律，又如青岛威立雅污水处理项目，当地政府在签约后又单方面要求重新谈判以降低承诺价格；长春汇津污水处理厂项目，政府废止了当初制定的管理办法，导致实施机构拖欠合作公司污水处理费从而使项目失败。
2.风险分配与收益分配不对等，PPP项目对社会资本没有吸引力。风险共担、收益共享是PPP的重要特征，而实践中由于政府和社会资本对项目风险分担难以达成一致，导致了PPP项目谈判时间长、成本高。PPP模式下的项目管理和运营主体，由传统政府变为更具市场效率的社会资本，社会资本成为很多额外风险或成本的承担者，本身就承担了在工程设计、施工建设、债务融资等各环节的风险，这应允许其能获得相应的风险回报。同时，PPP项目投资资金量大、回报期长的特点，决定了其需要通过融资解决资金来源。从社会资本追求收益的特性来看，社会资本的PPP项目融资理论上应当高于政府项目融资成本，只有PPP项目综合效益能够节约足够多的成本，以覆盖采用PPP模式而增加的综合融资成本，才能称其为物有所值。政府代表公共利益对PPP项目的成本控制，使得付费不能有太多“溢价”，而假设政府给的资本金回报率及债权融资成本太低，社会资本将不合算甚至根本无法融到资金。在“融资成本高、项目低收益和政策的高度不确定性”三重约束之下，PPP项目难以吸引社会资本的投入。
3.前期建设与后期运营的设计投入不对等，使得PPP项目未来风险不确定因素增加。按照财政部相关文件，我国推广的PPP模式，也不仅限于项目融资模式，更是“一种长期合作关系”，强调的是“全过程管理”，旨在通过风险共担、收益共享，引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。但部分地方政府把引入社会资本的PPP模式，视为解决基础设施融资和化解地方政府债务的“灵药”，并未充分重视其提升公共服务效率的本质。因此经常在项目推广过程中本末倒置，将大量时间精力耗费在投资建设阶段的模式设计、利益分成博弈上，而对更长期的项目运营期管理机制、价格调整、风险分担，缺乏足够的论证与假设。有的地方政府甚至为了吸引资金降低短期融资压力，做出脱离实际承受能力的承诺，在项目运行后期缺乏有效的盈利模式和政府补贴机制的情况下，项目资金链难以平衡，最终只能以政府失信和项目失败告终。在项目谈判前期，重视投资建设，忽视运营管理、争议协调和合理退出机制的建立，导致一些PPP项目“先天不良”。如“北京国家体育场（鸟巢）因中信集团联合体无力正常经营，于奥运会结束后仅一年就将经营权拱手交给北京市政府。” 4城市基础设施特许经营项目投资资金量大、投资利润较低、投资回报渠道比较单一、投资回报周期长，社会资本的大部分或全部投资回报资金来源于政府财政支付，一旦政府出现支付违约，社会资本便会陷入困境。
4.模式研究、推广与项目争议解决的机制建设不对等，使得PPP模式未来存。我国仍处于PPP模式的推广阶段，相关机制不健全，特别是缺少一个全国性的负责PPP模式的机构。在PPP模式起步较早的国家都有一个专门负责PPP融资项目的全国性机构，如美国的全国公私营机构合作委员会就是负责美国PPP项目的全国性机构，这种机构对全国的PPP政策、方针、文本解释等等给予全面性、权威性的控制与管理，同时对PPP模式的发展提供有力的支持。3我国现阶段推广成立的“政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组”、“政府和社会资本合作（PPP）中心”，从其职责而言，主要停留在政策研究、咨询培训、信息统计等层面，未涉及分争的仲裁、协调。
关键词：PPP模式 社会资本 对策
一、引言
PPP合作模式（Public Private Partnership）的推广对于加快新型城镇化、缓解政府债务压力、盘活社会资本、规范财政收支管理具有重要意义。在基础设施建设及公共服务领域通过PPP机制引进入社会资本，一方面可以缓解现阶段政府财政压力，并为公共工程和公共服务提供更有效的供给；另一方面为社会资本提供市场发展空间。2014年起我国密集出台了《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（試行）的通知》、《PPP项目合同指南（试行）》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等一系列文件大力推广使用PPP合作，并不断明确运作规范和方法，然而，PPP项目的实际签约情况却不尽如人意。
二、我国PPP项目的实践困境
1.传统政府本位观念下政企合作关系的不对等，导致社会资本参与PPP项目交易成本过高。PPP运行中强调的平等、互利的契约精神，要求政府真正能够以“平等”身份与非政府主体建立长期合作共赢关系，这与中国传统的政府本位体制存在较大差异。一方面，地方政府在信息掌握的全面性上，具有先天优势，包括PPP项目的信息公开程度、地方债务数据的真实性评估、公共服务的数据（如：供水、垃圾处理、轨道运营等实际用量参数）等一系列数据的真实性、完整性，主动权基本都由地方政府掌控。社会资本为取得有效信息，需要付出比政府更大的交易成本，也很可能因为信息掌握缺失，导致决策失误。另一方面，政府缺乏契约精神和对政府的违约责任追究机制不健全，使得社会资本参与PPP项目的潜在风险大于政府一方。政府失信是以往PPP项目运作过程中最难防控的风险，地方政府换届、政策调整、合同兑付等风险，是社会资本不得不反复考量的问题。一些地方政府为急于缓解地方债务压力，招商引资时积极承诺，完成基础设施建设运营后不能按照合同约定进行支付，尤其是面临政府换届、重大政策调整时，政府之间推诿责任现象时有发生，损害了社会资本的合法权益。分析失败的PPP案例，多数是因为政府不守信用、违背承诺而致投资方利益受损，导致项目失败。如长春汇津北郊污水处理厂因政府违约而诉诸法律，又如青岛威立雅污水处理项目，当地政府在签约后又单方面要求重新谈判以降低承诺价格；长春汇津污水处理厂项目，政府废止了当初制定的管理办法，导致实施机构拖欠合作公司污水处理费从而使项目失败。
2.风险分配与收益分配不对等，PPP项目对社会资本没有吸引力。风险共担、收益共享是PPP的重要特征，而实践中由于政府和社会资本对项目风险分担难以达成一致，导致了PPP项目谈判时间长、成本高。PPP模式下的项目管理和运营主体，由传统政府变为更具市场效率的社会资本，社会资本成为很多额外风险或成本的承担者，本身就承担了在工程设计、施工建设、债务融资等各环节的风险，这应允许其能获得相应的风险回报。同时，PPP项目投资资金量大、回报期长的特点，决定了其需要通过融资解决资金来源。从社会资本追求收益的特性来看，社会资本的PPP项目融资理论上应当高于政府项目融资成本，只有PPP项目综合效益能够节约足够多的成本，以覆盖采用PPP模式而增加的综合融资成本，才能称其为物有所值。政府代表公共利益对PPP项目的成本控制，使得付费不能有太多“溢价”，而假设政府给的资本金回报率及债权融资成本太低，社会资本将不合算甚至根本无法融到资金。在“融资成本高、项目低收益和政策的高度不确定性”三重约束之下，PPP项目难以吸引社会资本的投入。
3.前期建设与后期运营的设计投入不对等，使得PPP项目未来风险不确定因素增加。按照财政部相关文件，我国推广的PPP模式，也不仅限于项目融资模式，更是“一种长期合作关系”，强调的是“全过程管理”，旨在通过风险共担、收益共享，引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。但部分地方政府把引入社会资本的PPP模式，视为解决基础设施融资和化解地方政府债务的“灵药”，并未充分重视其提升公共服务效率的本质。因此经常在项目推广过程中本末倒置，将大量时间精力耗费在投资建设阶段的模式设计、利益分成博弈上，而对更长期的项目运营期管理机制、价格调整、风险分担，缺乏足够的论证与假设。有的地方政府甚至为了吸引资金降低短期融资压力，做出脱离实际承受能力的承诺，在项目运行后期缺乏有效的盈利模式和政府补贴机制的情况下，项目资金链难以平衡，最终只能以政府失信和项目失败告终。在项目谈判前期，重视投资建设，忽视运营管理、争议协调和合理退出机制的建立，导致一些PPP项目“先天不良”。如“北京国家体育场（鸟巢）因中信集团联合体无力正常经营，于奥运会结束后仅一年就将经营权拱手交给北京市政府。” 4城市基础设施特许经营项目投资资金量大、投资利润较低、投资回报渠道比较单一、投资回报周期长，社会资本的大部分或全部投资回报资金来源于政府财政支付，一旦政府出现支付违约，社会资本便会陷入困境。
4.模式研究、推广与项目争议解决的机制建设不对等，使得PPP模式未来存。我国仍处于PPP模式的推广阶段，相关机制不健全，特别是缺少一个全国性的负责PPP模式的机构。在PPP模式起步较早的国家都有一个专门负责PPP融资项目的全国性机构，如美国的全国公私营机构合作委员会就是负责美国PPP项目的全国性机构，这种机构对全国的PPP政策、方针、文本解释等等给予全面性、权威性的控制与管理，同时对PPP模式的发展提供有力的支持。3我国现阶段推广成立的“政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组”、“政府和社会资本合作（PPP）中心”，从其职责而言，主要停留在政策研究、咨询培训、信息统计等层面，未涉及分争的仲裁、协调。