论文部分内容阅读
［摘要］中国特色城镇化道路的主要内涵可以概括为人口城市化、模式多元化、空间均衡化、动力市场化。推进城镇化关键在于打破城乡分割的体制障碍和政策障碍。一是深化土地制度、就业制度和社会保障制度改革，形成人口城市化正常发展的机制。二是强化规划对城镇建设的指导作用，建立统筹城乡、功能互补的规划体制。三是建立财权与事权相对应的财税体制，形成多元化的城市投融资机制。四是改革行政管理模式，建立主要由地方政府负责的城镇化管理体制。
［关键词］城镇化；人口城市化；制度安排
［中图分类号］Ｆ20［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2007）12－0029－02
城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。党的十七大报告明确地提出了走中国特色城镇化道路，并将其作为中国特色社会主义伟大道路的五条具体道路之一。我国正处在城镇化发展的关键时期。按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展，逐步提高城镇化水平，对于优化城乡经济社会结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展，都具有重大意义。
一、中国特色城镇化道路的主要内涵
1．人口城市化。城镇化不是单纯地变动行政区划和扩大城市面积，而是促进农村人口从乡村迁移到城市，改变其生产和生活方式，逐步消除城乡二元结构。城镇化的核心问题是人口的城市化，它包括农民身份市民化，就业方向非农化，生活方式现代化，居住和生产活动的范围的非农村化等]变过程的统一。未来10年，中国农民还将以每年850万人的速度向城镇转移，预计今后20年从农村转移到城镇的人口将达3亿多。当前中国城镇化发展的关键在于转变土地高消耗而人口低密集的城市发展模式，将人口与就业，特别是农村富余劳动力的转移，作为城镇化和农村发展的核心问题加以认真解决。
2．模式多元化。推进城镇化，要摒弃以城镇规模来决定其发展优先次序的做法，根据不同区域的实际情况，走多样化的城镇化道路。20世纪80年代以来，“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的城市化方针和以小城镇为主的发展模式，虽然对于吸纳农村富余劳动力、推动农村经济社会发展等方面起到一定的促进作用，但实施过程中也出现一系列严重问题：如产业聚集不足、缺乏规模经济效益、环境恶化等，使我国城镇化支付过高的分散化成本，从而严重制约了中国城镇化和现代化的发展。中国是一个人口众多、幅员辽阔的国家，各地区的地理自然条件千差万别，经济社会发展很不平衡，因此中国的城镇化必然会走一条多元化道路和多样化建设模式。要根据实际情况，坚持以规模效益为准绳，宜大则大，宜小则小。大中小城市与小城镇各自承担着不同功能，可以优势互补，而不可能相互替代。根据世界经验和中国的国情，中国的城镇化进程应该推行“四驾马车”模式：（1）以特大城市为中心的都市圈模式；（2）以省会城市和大型港口城市为核心的、有众多卫星城市为烘托的大城市群或城市带模式；（3）中小城市模式；（4）分布于全国广大乡间的小城镇模式。应该根据城市客观发展的要求和各地区的具体情况，分别采取相适应的模式推进各地区城镇化的发展。
3．空间均衡化。推进城镇化，不是一哄而上，全面铺开，而是要合理布局，在适宜推进城镇化的空间上要加速推进，有些生态脆弱和资源严重短缺不宜大规模推进城镇化的地区，在空间上要适当限制，使人口向其他城镇集聚，给大自然以休养生息的机会。空间均衡的原则要求经济、人口与生态环境在一定的城市空间要协调。各种要素过度集聚产生的大城市病，实质就是经济和人口超出了环境容量。美国学者因此提出了“紧凑型城市”和“精明增长”的概念。其主要内容包括强调土地利用的紧凑模式，鼓励以公共交通和步行交通为主的开发模式，混合功能利用土地，保护开放空间和创造舒适的环境，鼓励公共参与，通过限制、保护和协调实现经济、环境和社会的公平。
4．动力市场化。城镇化从根本上说是经济发展和就业增加的结果，具有自己的发展规律。由于计划经济体制影响尚未完全消除加上领导主观意志作用，我国城镇化发展一直深受行政干预和影响，存在片面追求城镇规模、发展速度而忽视质量的错误倾向。在社会主义市场经济体制初步框架已经确立的情况下，在推进城镇化过程中，要正确处理市场与政府的关系。各级政府在推进城镇化过程中，既要积极，更要尊重经济社会发展和城镇化发展的一般规律，要全面考虑经济社会发展水平、市场条件和社会的可承受程度，发挥市场对推进城镇化的重要作用，通过市场实现城镇化过程中各种资源的有效配置，吸引各类必需的生产要素向城镇集聚；同时发挥政府的宏观调控作用，加强和改善政府对城镇化的管理、引导、规范。切不可操之过急、拔苗助长。
二、中国特色城镇化道路的制度框架
城镇化作为伴随社会经济增长和结构变迁而出现的社会现象，同样与制度安排及其变迁密切相关。加快城镇化进程的关键在于打破城乡分割的体制障碍和政策障碍。
1．深化土地制度、就业制度和社会保障制度改革，形成人口城市化正常发展的机制。一是深化农村集体土地流转制度改革。土地不仅是农民获取收入的主要生产资料，在一定意义上也是农民的社会保障。目前，农民无法从土地产权转让和土地用途变更中得到足够的收入，失地农民缺乏进入城市定居的生活保障或创业资本。要进一步深化农村集体土地流转制度改革，为农民进城开辟创业资本和社会保障资金的渠道。完善农村集体土地承包经营制度，保障承包方不仅拥有土地承包经营权，而且拥有承包期间内对土地承包经营权进行处置和得到收益的权利。改革现行征地制度，改变农村集体土地变更用途要先通过政府征用、使集体所有变为国家所有，再有偿转让给开发商的办法。应该在建立规范的土地用途规划管制制度基础上，允许土地承包方与开发和使用土地的企业，就土地使用权的转让方式、价格、期限等直接谈判并交易。建立土地承包经营权流转制度，承包方可以自行决定转让对象，包括转让给所在集体经济组织以外任何组织或个人。在建立规范的土地用途规划管制基础上，允许城市的组织或个人购买或租赁农村集体土地。二是培育城乡一体的劳动力市场。在市场经济条件下，农村人口向城市的转移，需要充分发挥市场机制的调节作用来进行。要进一步深化劳动、人事、工资、分配制度改革，积极调整就业政策。在制定扩大就业政策时，要统筹考虑城乡所有的劳动者。培育城乡一体的统一、开放、完善、规范的劳动力市场，降低劳动力的流动成本，提高劳动力资源的配置效率。实施积极的人口迁移政策，培育城市人口自然调节的机制，确保人口城镇化的顺利进行。三是逐步建立全国统一的社会保障体系。将现行城镇居民享受的社会保障扩大覆盖到进城务工的农村人口。对在城市有稳定职业并自愿迁入城市定居的农村人口，各级政府要为其建立社会保障账户。用人单位使用农村劳动力，必须依法按规定为其缴纳社会保障金。对进城从事个体经营或转让土地后没有稳定职业以及其他自愿迁入城市定居的农村人口，依法实行强制性社会保障，资金来源由个人和政府共同负担。按先城市、后农村的原则，开征社会保障税，并最终建立全国统一、覆盖城乡、个人账户随本人流动的社会保障体系。同时，要按照“弱化户籍制度，加强户口管理”的思路，大胆地进行户籍改革。随着条件的逐步成熟，逐步取消户籍管制，实行新的户籍制度。
2．强化规划对城镇建设的指导作用，建立统筹城乡、功能互补的规划体制。为打破按行政区推进城镇化的做法，必须改革规划体制，整合规划体系，规范规划编制程序，提高规划的科学性和有效性，发挥规划对引导城镇化健康发展的重要作用。要理清各级各类规划间的关系，特别要理清经济社会发展规划、城镇规划和土地利用规划之间的关系。协调好城市规划和区域规划之间的关系，根据区域的主体功能，在空间上引导区域内城镇体系、重大基础设施网络、产业聚集区、生态保护区等的合理布局，为城市规划的编制提供依据。城市规划要以区域规划为依据，做好城市发展容量、城市扩展方向，以及新老城内部的功能分区和基础设施布局等。要统筹规划城乡建设，加强城乡经济的交流和互动，在促进城市发展的同时，也应该注意农村经济和乡村建设的发展，通过城市化促进城乡经济一体化。要明确规划实施的主体和责任，加强对规划实施的领导和管理。要完善法律法规，依法加强对规划实施的监督管理，及时发现和纠正规划实施中的偏差，保证规划全面实施。
3．建立财权与事权相对应的财税体制，形成多元化的城市投融资机制。从城市政府看，人口增加意味着公共服务支出增加，城市财政负担加重，所以不愿意接纳农民转为市民。这主要是因为城市政府财权与公共服务事权的不对称，缺乏稳定的、能随人口增加而增长的财政资金渠道。从推进城镇化的角度设计财税体制，应建立财权与事权相对称的财税体制，形成保证税收随人口增加而增加的机制。科学划分中央政府与各级地方政府在提供公共服务方面的事权。按事权与财权相对称的原则，将一部分收入稳定的税种留给地方政府。适当提高财政收入中市县级地方政府的分成比例。按谁享用、谁付税的原则，增加城市居民纳税占城市建设资金来源的比例。调整个人收入所得税税率，适当提高城市居民的个人赋税水平。改革个人所得税征收和分享机制，个人所得税由单位代扣后，应将部分收入划转给纳税人居住地的基层政府支配。开征房产税，税率由地方政府确定，收入归纳税人居住地的基层政府支配。将城市建设维护税改为城市建设税，并改为以企业营业额为税基计征。完善中央财政对城市基础设施建设的补贴机制，中央财政原则上不再对城市基础设施建设给予财政资金补助，需要补助的，可考虑实行补贴数额与该城市吸收农村人口落户数量挂钩的机制。要打破政府有关部门对城市基础设施建设和运营的垄断，开放城市基础设施的建设市场和运营市场，并放宽市场准入的条件。建立公开招标、合同约束、授权经营的政府特许经营制度。对确需政府提供的公共服务，政府要履行好职责，提供优质服务。
4．要改革行政管理模式，建立主要由地方政府负责的城镇化管理体制。建制城镇化不仅带来“虚假城镇化”的问题，而且增加了行政层级和财政供养人员，助长了地区间市场封锁、基础设施重复建设、招商引资恶性竞争、盲目“圈地”等问题。实行按人口规模、人口密度划分城镇化地区和农村地区的办法，不与行政级别及其他的制度或政策挂钩。并研究探索以简化行政区划层级为主要内容的新的行政区划管理体制。要减少中央政府对城镇化的干预，建立主要由地方政府负责的体制。地方政府要做好规划，正确引导当地的城镇化发展。工作重点要放在完善城市公共设施、改善城市人居环境、做好公共服务等方面。对城市政府政绩考核的内容，要从ＧＤＰ增长、招商引资、项目建设等，转向主要对履行公共服务职责的考核。
参考文献：
[1]王一鸣等．关于加快城市化进程的若干问题研究［Ｊ］．宏观经济研究，2000，（2）．
[2]杨伟民．对城镇化的再认识及推进城镇化的若干设想［Ｊ］．宏观经济研究，2005，（4）．
[3]王行伟．促进经济协调发展走中国特色的城镇化道路［Ｊ］．党政干部学刊，2002?，?穴12?雪．
责任编辑 宋桂祝
［关键词］城镇化；人口城市化；制度安排
［中图分类号］Ｆ20［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2007）12－0029－02
城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。党的十七大报告明确地提出了走中国特色城镇化道路，并将其作为中国特色社会主义伟大道路的五条具体道路之一。我国正处在城镇化发展的关键时期。按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展，逐步提高城镇化水平，对于优化城乡经济社会结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展，都具有重大意义。
一、中国特色城镇化道路的主要内涵
1．人口城市化。城镇化不是单纯地变动行政区划和扩大城市面积，而是促进农村人口从乡村迁移到城市，改变其生产和生活方式，逐步消除城乡二元结构。城镇化的核心问题是人口的城市化，它包括农民身份市民化，就业方向非农化，生活方式现代化，居住和生产活动的范围的非农村化等]变过程的统一。未来10年，中国农民还将以每年850万人的速度向城镇转移，预计今后20年从农村转移到城镇的人口将达3亿多。当前中国城镇化发展的关键在于转变土地高消耗而人口低密集的城市发展模式，将人口与就业，特别是农村富余劳动力的转移，作为城镇化和农村发展的核心问题加以认真解决。
2．模式多元化。推进城镇化，要摒弃以城镇规模来决定其发展优先次序的做法，根据不同区域的实际情况，走多样化的城镇化道路。20世纪80年代以来，“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的城市化方针和以小城镇为主的发展模式，虽然对于吸纳农村富余劳动力、推动农村经济社会发展等方面起到一定的促进作用，但实施过程中也出现一系列严重问题：如产业聚集不足、缺乏规模经济效益、环境恶化等，使我国城镇化支付过高的分散化成本，从而严重制约了中国城镇化和现代化的发展。中国是一个人口众多、幅员辽阔的国家，各地区的地理自然条件千差万别，经济社会发展很不平衡，因此中国的城镇化必然会走一条多元化道路和多样化建设模式。要根据实际情况，坚持以规模效益为准绳，宜大则大，宜小则小。大中小城市与小城镇各自承担着不同功能，可以优势互补，而不可能相互替代。根据世界经验和中国的国情，中国的城镇化进程应该推行“四驾马车”模式：（1）以特大城市为中心的都市圈模式；（2）以省会城市和大型港口城市为核心的、有众多卫星城市为烘托的大城市群或城市带模式；（3）中小城市模式；（4）分布于全国广大乡间的小城镇模式。应该根据城市客观发展的要求和各地区的具体情况，分别采取相适应的模式推进各地区城镇化的发展。
3．空间均衡化。推进城镇化，不是一哄而上，全面铺开，而是要合理布局，在适宜推进城镇化的空间上要加速推进，有些生态脆弱和资源严重短缺不宜大规模推进城镇化的地区，在空间上要适当限制，使人口向其他城镇集聚，给大自然以休养生息的机会。空间均衡的原则要求经济、人口与生态环境在一定的城市空间要协调。各种要素过度集聚产生的大城市病，实质就是经济和人口超出了环境容量。美国学者因此提出了“紧凑型城市”和“精明增长”的概念。其主要内容包括强调土地利用的紧凑模式，鼓励以公共交通和步行交通为主的开发模式，混合功能利用土地，保护开放空间和创造舒适的环境，鼓励公共参与，通过限制、保护和协调实现经济、环境和社会的公平。
4．动力市场化。城镇化从根本上说是经济发展和就业增加的结果，具有自己的发展规律。由于计划经济体制影响尚未完全消除加上领导主观意志作用，我国城镇化发展一直深受行政干预和影响，存在片面追求城镇规模、发展速度而忽视质量的错误倾向。在社会主义市场经济体制初步框架已经确立的情况下，在推进城镇化过程中，要正确处理市场与政府的关系。各级政府在推进城镇化过程中，既要积极，更要尊重经济社会发展和城镇化发展的一般规律，要全面考虑经济社会发展水平、市场条件和社会的可承受程度，发挥市场对推进城镇化的重要作用，通过市场实现城镇化过程中各种资源的有效配置，吸引各类必需的生产要素向城镇集聚；同时发挥政府的宏观调控作用，加强和改善政府对城镇化的管理、引导、规范。切不可操之过急、拔苗助长。
二、中国特色城镇化道路的制度框架
城镇化作为伴随社会经济增长和结构变迁而出现的社会现象，同样与制度安排及其变迁密切相关。加快城镇化进程的关键在于打破城乡分割的体制障碍和政策障碍。
1．深化土地制度、就业制度和社会保障制度改革，形成人口城市化正常发展的机制。一是深化农村集体土地流转制度改革。土地不仅是农民获取收入的主要生产资料，在一定意义上也是农民的社会保障。目前，农民无法从土地产权转让和土地用途变更中得到足够的收入，失地农民缺乏进入城市定居的生活保障或创业资本。要进一步深化农村集体土地流转制度改革，为农民进城开辟创业资本和社会保障资金的渠道。完善农村集体土地承包经营制度，保障承包方不仅拥有土地承包经营权，而且拥有承包期间内对土地承包经营权进行处置和得到收益的权利。改革现行征地制度，改变农村集体土地变更用途要先通过政府征用、使集体所有变为国家所有，再有偿转让给开发商的办法。应该在建立规范的土地用途规划管制制度基础上，允许土地承包方与开发和使用土地的企业，就土地使用权的转让方式、价格、期限等直接谈判并交易。建立土地承包经营权流转制度，承包方可以自行决定转让对象，包括转让给所在集体经济组织以外任何组织或个人。在建立规范的土地用途规划管制基础上，允许城市的组织或个人购买或租赁农村集体土地。二是培育城乡一体的劳动力市场。在市场经济条件下，农村人口向城市的转移，需要充分发挥市场机制的调节作用来进行。要进一步深化劳动、人事、工资、分配制度改革，积极调整就业政策。在制定扩大就业政策时，要统筹考虑城乡所有的劳动者。培育城乡一体的统一、开放、完善、规范的劳动力市场，降低劳动力的流动成本，提高劳动力资源的配置效率。实施积极的人口迁移政策，培育城市人口自然调节的机制，确保人口城镇化的顺利进行。三是逐步建立全国统一的社会保障体系。将现行城镇居民享受的社会保障扩大覆盖到进城务工的农村人口。对在城市有稳定职业并自愿迁入城市定居的农村人口，各级政府要为其建立社会保障账户。用人单位使用农村劳动力，必须依法按规定为其缴纳社会保障金。对进城从事个体经营或转让土地后没有稳定职业以及其他自愿迁入城市定居的农村人口，依法实行强制性社会保障，资金来源由个人和政府共同负担。按先城市、后农村的原则，开征社会保障税，并最终建立全国统一、覆盖城乡、个人账户随本人流动的社会保障体系。同时，要按照“弱化户籍制度，加强户口管理”的思路，大胆地进行户籍改革。随着条件的逐步成熟，逐步取消户籍管制，实行新的户籍制度。
2．强化规划对城镇建设的指导作用，建立统筹城乡、功能互补的规划体制。为打破按行政区推进城镇化的做法，必须改革规划体制，整合规划体系，规范规划编制程序，提高规划的科学性和有效性，发挥规划对引导城镇化健康发展的重要作用。要理清各级各类规划间的关系，特别要理清经济社会发展规划、城镇规划和土地利用规划之间的关系。协调好城市规划和区域规划之间的关系，根据区域的主体功能，在空间上引导区域内城镇体系、重大基础设施网络、产业聚集区、生态保护区等的合理布局，为城市规划的编制提供依据。城市规划要以区域规划为依据，做好城市发展容量、城市扩展方向，以及新老城内部的功能分区和基础设施布局等。要统筹规划城乡建设，加强城乡经济的交流和互动，在促进城市发展的同时，也应该注意农村经济和乡村建设的发展，通过城市化促进城乡经济一体化。要明确规划实施的主体和责任，加强对规划实施的领导和管理。要完善法律法规，依法加强对规划实施的监督管理，及时发现和纠正规划实施中的偏差，保证规划全面实施。
3．建立财权与事权相对应的财税体制，形成多元化的城市投融资机制。从城市政府看，人口增加意味着公共服务支出增加，城市财政负担加重，所以不愿意接纳农民转为市民。这主要是因为城市政府财权与公共服务事权的不对称，缺乏稳定的、能随人口增加而增长的财政资金渠道。从推进城镇化的角度设计财税体制，应建立财权与事权相对称的财税体制，形成保证税收随人口增加而增加的机制。科学划分中央政府与各级地方政府在提供公共服务方面的事权。按事权与财权相对称的原则，将一部分收入稳定的税种留给地方政府。适当提高财政收入中市县级地方政府的分成比例。按谁享用、谁付税的原则，增加城市居民纳税占城市建设资金来源的比例。调整个人收入所得税税率，适当提高城市居民的个人赋税水平。改革个人所得税征收和分享机制，个人所得税由单位代扣后，应将部分收入划转给纳税人居住地的基层政府支配。开征房产税，税率由地方政府确定，收入归纳税人居住地的基层政府支配。将城市建设维护税改为城市建设税，并改为以企业营业额为税基计征。完善中央财政对城市基础设施建设的补贴机制，中央财政原则上不再对城市基础设施建设给予财政资金补助，需要补助的，可考虑实行补贴数额与该城市吸收农村人口落户数量挂钩的机制。要打破政府有关部门对城市基础设施建设和运营的垄断，开放城市基础设施的建设市场和运营市场，并放宽市场准入的条件。建立公开招标、合同约束、授权经营的政府特许经营制度。对确需政府提供的公共服务，政府要履行好职责，提供优质服务。
4．要改革行政管理模式，建立主要由地方政府负责的城镇化管理体制。建制城镇化不仅带来“虚假城镇化”的问题，而且增加了行政层级和财政供养人员，助长了地区间市场封锁、基础设施重复建设、招商引资恶性竞争、盲目“圈地”等问题。实行按人口规模、人口密度划分城镇化地区和农村地区的办法，不与行政级别及其他的制度或政策挂钩。并研究探索以简化行政区划层级为主要内容的新的行政区划管理体制。要减少中央政府对城镇化的干预，建立主要由地方政府负责的体制。地方政府要做好规划，正确引导当地的城镇化发展。工作重点要放在完善城市公共设施、改善城市人居环境、做好公共服务等方面。对城市政府政绩考核的内容，要从ＧＤＰ增长、招商引资、项目建设等，转向主要对履行公共服务职责的考核。
参考文献：
[1]王一鸣等．关于加快城市化进程的若干问题研究［Ｊ］．宏观经济研究，2000，（2）．
[2]杨伟民．对城镇化的再认识及推进城镇化的若干设想［Ｊ］．宏观经济研究，2005，（4）．
[3]王行伟．促进经济协调发展走中国特色的城镇化道路［Ｊ］．党政干部学刊，2002?，?穴12?雪．
责任编辑 宋桂祝