碳捕捉与碳储存风险的法律责任探析

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  碳捕捉与碳储存技术(简称CCS)由于能够大规模减少二氧化碳的排放量而倍受国内外关注,甚至被誉为是“解决气候变暖问题的最后希望”。然而碳捕捉、运输与封存阶段存在的一系列环境风险问题,严重阻碍着碳捕捉与储存技术的发展。因此,有必要研究碳捕捉与储存的法律责任的承担和明确碳捕捉与储存中的法律责任,去探索社会化的责任分担机制,通过分析环境责任保险在环境责任社会化的途径中的优越性,以期依赖于环境责任保险制度来控制碳捕捉与碳储存的风险。
  碳捕捉 碳储存 法律责任
  环境责任保险
  碳捕捉与碳储存的法律责任承担
  碳捕捉与储存技术面临着成本和风险两大问题,其中对风险瓶颈的突破同时依赖于环境技术的创新和环境法律制度的创新。同时在碳捕捉的运输与封存阶段存在的一系列的环境风险问题,该过程中会导致CO2泄漏,而CO2泄漏会产生严重危害。目前,对风险控制上仍存在许多问题,对CO2泄漏的应对措施还未完善,对CO2长期封存存在的潜在风险的综合评价体系尚未建立,且CO2封存地的监测与管理规定也不完善。因此有必要探讨碳捕捉与碳储存的法律责任的承担问题。
  碳捕捉与碳储存的法律责任承担指的是二氧化碳封存后的永久责任承担问题。这是CCS技术面临的最具挑战性、最复杂也是争议最多的问题。其中包括责任承担主体、责任转移时间以及责任转移后发生泄漏事故的责任分配等等。欧盟的《碳捕捉与封存指令》第18条规定,所有的责任、补贴、禁止性或补偿性的活动都将在转移条件满足之后由CCS设施运行者转移到可以胜任的机构。转移条件包括确认封存地已经达到永久关闭的条件,并且由运作者私人承担不低于20年的监管和风险承担责任。20年之后确保不会发生由于运作者失误造成的二氧化碳泄漏或是其它非正常事故,才可以将封存地的全部权利义务转移到当局政府。但是对于此规定,不同的国家却有不同的看法。德国的一些公开声明反对责任转移,认为责任应当一直保持在同一个主体身上。若将责任转移至州政府,对于州政府来说负担将会过重。但另外一些支持责任转移的国家却认为相比于主权国家,私人的运作者生命周期是有限的,长期支撑责任或资金保证存在一定的难度;并且二氧化碳储存是一项对公众有利的行为,这种利益已远远超过带给私人主体的经济利益。所以,把应对这种风险的责任推给与私人主体不合理。在美国和澳大利亚,二氧化碳封存的长期责任分别由美联邦政府和英联邦来承担。二氧化碳的归类、长期责任和监测等在国际公约、多数国家和地区原有的法规中没有明确规定,世界各国和地区应当由政府考虑与二氧化碳封存相关的长期责任,并将温室气体的减排纳入立法规制的范畴,及时修订和更新有关二氧化碳储存的相关法律法规。
  明确碳捕捉与碳储存中的法律责任
  碳捕捉与碳储存的法律责任主要包括政府责任、企业责任以及第三方责任(主要是评估机构的责任),在CCS项目过程中,对于这三者的责任都需要明确。法律责任制度主要应对项目运营商的责任,包括制定透明的运行和执行计划、监测、场地关闭和后关闭情况下的责任以及报告补救措施等。碳捕捉与储存项目运行中的责任当然是由项目运行方来承担。包括一些环境损害责任、可能危害的人体健康责任、赔償损失责任,尤其是发生二氧化碳泄漏之后所应当承担的责任。同时,还需要对CCS项目封存场地关闭和关闭后的一些监测管理作出规定,这里的规定措施我们可以借鉴欧盟、美国和澳大利亚等国家和地区的法律中关于场地关闭的规定,也可以参照我国关于矿山工程等的相关规定。
  此外,政府监管责任在碳捕捉与储存也显得尤为重要,安全管理是确保CCS实现预期目标和降低CCS环境风险的关键,CCS项目的管理期间比较长,CCS项目的管理可能延续几百年甚至数千年,所以国家需要承担管理碳储存场地的责任,即CCS运营主体完成CO2的封存后国家便需要承担管理CCS封存场地的责任,这种CCS长期管理制度有利于防止碳泄漏或对于碳泄漏采取必要的补救措施。我国也需要规定由政府來考虑与CO2封存相关的长期责任,并将温室气体的减排纳入立法管制的轨道,对关于CO2储存相关法规进行修订和更新。监管部门要依据有关国际组织、国家或者有关行业部门的技术标准来审查碳捕捉与储存项目的建设与运行的多项指标。这里的监管部门可能会包括多个,比如:国家环境保护部、国家科学技术部和发展与改革委员会气候变化司、国家工业和信息化部、国家水利部、国家国土资源部、国家海洋局等。这其中也涉及到第三方评估机构的责任,相关评估机构需要根据国家有关监管部门的具体规定进行相应风险评估,并且承担一定的责任。
  对于企业在CCS中的责任,我国目前的法律法规中并没有十分明确的规定,但我国是一个人均资源紧缺的国家,企业的发展一定要与节约资源相适应。为了鼓励企业的参与,还应当加强政府部门与企业的沟通,需要促进企业参与CCS政策和融资、投资等的过程,赋予企业的参与感。同时,应加强政府扶持力度,可以对相关企业采取税收减免、资金补贴、技术扶持等激励措施鼓励企业推广应用碳捕获与碳储存技术。
  碳捕捉与碳储存对环境责任保险的制度依赖
  在碳捕捉与碳储存风险控制的对策方面,可以借鉴国外经验采用社会化的责任分担机制,环境责任的社会化是一种有效解决环境侵害所造成的社会危害的机制,环境责任社会化的途径主要有财务保证或担保制度,行政补偿制度,社会保障制度和环境责任保险制度,与其他制度相比,环境责任保险制度有其独特的优势:
  (1)财务保证或担保制度的缺陷
  财务保证或担保是指由潜在的环境侵害责任人(主要是污染性危险企业)提供一定的资金专门用于对受害人进行及时有效的救助,如提存金制度(或称
  寄存担保制度)和企业互助基金制度(或称公积金制度)等。在客观上起到了缓解环境侵害人偿付压力的作用,并在一定程度上使受害人获得赔偿保障。但是自愿性基金受制于环境侵害者的自律意识,强制性基金受制于一国政府的税收能力与财政能力,并在根本上受制于一国的经济发展水平,此外,财务保证或担保制度实际上是通过互助协作方式将责任者一次性支付的巨额赔偿金转由侵害者逐年赔偿,因而只是从时间上分散了责任主体的赔付压力,实质上仍然是一种自己责任,其社会化程度非常低,有鉴于此,在我国目前的经济形势下,财务保证或担保制度的适用存在很大的局限性,因此它们较难成为环境责任社会化的主要方式。   (2)行政補偿制度的缺陷
  行政补偿制度是指根据有关法律规定,以行政手段介入环境侵害补偿,由政府通过征收环境费或环境税等方式筹资设立环境侵害补偿基金,在满足法定条件下,该补偿基金可以及时地恢复生态环境或填补环境受害人的损失,同时,在环境侵害责任人已经确定或可以确定的情形下,该行政补偿基金组织仍然可以向环境侵害人追偿。行政权力的介入,便于损害赔偿基金的筹集,以便对环境受害者进行及时、妥善的安排和补偿,可见,环境行政补偿制度有其适用的必要性。但是,环境行政补偿制度亦有其不足之处:首先,行政权力的大量介入,政府在实施环境行政补偿制度中可能面临信息不对称、行政运行效率低下以及存在权利寻租等政府失灵现象;其次,仍然以污染者付费为原则,具有环境责任个人化的特性;此外,从实践层面讲,虽然环境行政补偿制度己有了长足发展,但是该制度的适用范围很窄,有待进一步扩展,可见,行政补偿制度并不是一种理想的社会化的环境责任分担制度。
  (3)社会保障制度的缺陷
  社会保障制度是一种福利国家制度,在环境责任的分担过程中,作为环境责任的最后总承担者,国家通常以直接介入的方式提供社会保障资金。从广义上讲,社会保障制度是一国分配和消化环境责任风险的又一路径。但是,社会保障制度也存在着以下难以克服的缺陷:一是社会保障的能力有限,我国还属于发展中国家,由于生产力水平不高,社会保障的种类较少,范围较窄;二是社会保障的水平较低,仅能维持受害者的最低生活水平,而不能赔偿受害人的全部损失,致使受害人生活质量下降;三是大量的其他类型的环境責任无法纳入社会保障的范畴,社会保障一般仅涉及人身伤害保障,而对于受害人的财产损害赔偿责任、精神损害赔偿责任以及环境恢复责任等环境责任,却无法纳入会保障的范围,因此,社会保障制度不可能成为环境责任社会化的主要方式。
  (4)环境责任保险制度的优位强势
  环境责任保险是环境损害赔偿社会化体系中的重要组成部分,环境责任社会化更多地依赖于环境责任保险制度的建立。保险的基本功能是化解风险、分担损失,保险是在风险集合平衡和风险时间平衡的基础上补偿一种个人无法确定整体做什么的资金需求。环境责任保险通过将环境侵害行为人投保环境责任保险之后,其所引起的环境侵权责任和环境恢复责任转移到社会上来,在全社会范围内或特定社会群体范围内分散环境责任的一种社会化的责任承担方式。环境责任保险以环境侵害赔偿责任为保险标的,是为了环境侵害者和环境受害者双方的利益而制定的损害赔偿制度,通过环境责任保险制度设计,受害者在有权获得赔偿而又不能得到赔偿的情况下,由环境责任保险提供赔偿。环境责任保险在性质上属于第三者责任保险,当被保险人依法应对第三人负损害赔偿责任时,由保险人根据保险合同的约定向该第三人支付赔偿金。从类型上看,环境责任保险有强制环境责任保险和自愿环境责任保险两种方式。强制性的环境责任保险必须借助于行政公权力,自愿环境责任保险主要取决于环境侵害者的实际需要,由环境侵害者自由决定是否参与环境责任保险,以及选择何种保险人、保险金额等。环境责任保险制度是环境责任社会化语境下的产物,环境责任保险法律制度有着深厚的实践基础和制度底蕴,是传统侵权行为法擅变与传统保险制度变通基础上多元制度调适的结果。与上述社会化的制度相比,环境责任保险具有无可比拟的优越性:
  第一,碳泄漏事故往造成巨额损失甚至是巨灾损失,具有天然的分散风险功能的环境责任保险,能够将CCS的环境风险向社会上不特定多数分散,同时可以利用再保险、巨灾证券化和巨灾债券化等制度进一步分散CCS的巨灾风险,不仅缓解了侵害人的环境责任压力,也及时、充分的救济了受害人和恢复了被破坏的环境,进一步实现了防止和减少环境侵害所带来的社会震荡的效果;第二,作为一种灵活的强制和自愿相结合的环境责任保险机制,具有刚柔并济的特点,在不同条件下能满足不同的环境责任保险的需求,也能满足CCS生态风险投保的需求;第三,现代意义的保险人不仅仅是服务的提供者,而且正在逐渐演变成客户的监督者,通过监督CCS项目的实施和运作也能预防该风险的发生。
  从以上分析可以看出,环境责任保险能够通过保险市场的激励和监督机制,较好地促使被保险人采取预防措施,防止碳泄露事故的发生,从而有利于环境保护和社会的可持续发展。正是由于上述优势,较之其他社会化的环境责任制度而言,在各国环境责任社会化的实践中倍受青睐,因而是一种理想的环境责任社会化的路径。碳泄漏事故的巨灾性、长期性和不确定性,决定了CCS对环境责任保险的制度依赖。碳补贴和碳基金等方式对风险分散的社会化程度低,不足以应对CCS中长期责任和短期责任。环境责任保险作为一种“多赢”机制,能兼顾环境侵害人、受害人和国家三方主体的利益,通过政府调控与市场运作相结合的模式,可有效预防和减轻CCS生态风险事故的发生;通过社会化的责任分担机制,使受害人得到及时救济的同时,也大大减轻环境侵害人和政府的负担。
  作者简介:陈方淑(1970-),女,中国重庆人,法学博士,昆明理工大学法学院硕士研究生导师,毕业于西南政法大学经济法学院环境与资源保护法专业,研究方向:环境法、税法和保险法等方面
  王荣(1992—),女,云南保山人,在读法学硕士,昆明理工大学法学院2015级硕士研究生,研究方向:环境与资源保护法学
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