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摘 要：针对我国社保基金监管实践当中暴露出的问题，应当从多角度多方面综合考量，多管齐下，互相配合，稳步提升社保基金监管的水平，促进我国社保基金监管的科学运转。
关键词：社保基金；监管；完善路径
1 完善社保基金监管的法制建设
1.1 推动法治观念的深入
在监管者方面，应当确保其确立并秉持依法监管的理念，即指在进行社保基金监管的活动当中，必须严格按照法律所赋予的权力，严格依照法律所规定的程序，严格采用法律所允许的手段，严格按照法律追究违法监管的责任，坚决树立法律的绝对权威。首先，应当树立只有按照法律的规定才能认定监管主体资格和法律地位的理念，避免监管权力纠缠不清和监管者互相推诿的情况；其次，应当树立只有按照法律的规定才能确认监管手段和监管方式的理念，避免监管者实施不法监管行为的情况；最后，应当树立只有按照法律的规定才能认定追究违法监管责任的理念，避免有责不究和追责不力的情况。
在社保基金最终受益人方面，应当明确树立依法维护合法权益的理念。首先，应当明确其在社保基金监管当中的合法权利，包括知情权、举报权、建议权、批评权等等；其次，应当明确其合法权利的行使方式和行使途径，使其合法权利的享受和行使途径畅通；再次，应当明确其合法权利的保障主体和保障程序，使其遭遇合法权利受损害时的维权途径畅通；最后，应当明确当其合法权益受损害时只能依据法律规定的途径和程序来予以维护，而绝对不能以其他自认为合法实则违法的所谓“自力救济”的方式，来维护自身权益。
1.2 建立社保基金监管基本法律规范
虽然《社会保险法》的问世对我国社会保障事业的发展、社保基金的运行和监管具有里程碑式的意义，但是由于其原则性规定、授权性规定过多，可操作性不强，指导意义更重于实践意义，对于需要现实操作指引的社保基金监管而言，其内容还不够具体。笔者认为，鉴于社保基金监管的特殊性及其特殊价值，最好的选择是以《社会保险法》为基础，制定《社保基金监管法》，作为社保基金监管活动的基本法。与《社会保险法》相区别的是，《社保基金监管法》应当注重可操作性和实践性，对于社保基金監管的基本原则、基本制度、工作流程进行明确的规定，对监管主体的范围、职权和法律责任进行合理的界定。
1.3 从制度上明确规定专门监管的模式
应当看到，政府在整个社保基金的运管活动中，地位非常特殊。社保基金的征收、运营以及监管，几乎全部都是由其一手包办。虽然在这种模式下，行政权力的运行效能和监管效能得到了最大程度地发挥，但是行政权力的过度集中以及对于行政伦理素质的极高要求，都使得社保基金运管活动的伴随性行政风险发生概率非常高。政府应当逐步转变观念，加快完成从管理型政府向服务型政府的转变。因此，在条件成熟的情况下，政府应当更多地考虑对社保基金监管施以宏观上的控制和引导，并加快退出微观和具体的监管活动领域；同时应当抓紧设立独立的、专业化的监管机构来负责具体的监管活动。这样一来，既能够通过充分发挥专业优势来推动社保基金监管工作的良性发展，又解决了公众过往因为监管者与被监管者之间存在的某些天然联系而对监管的公正性所产生的怀疑。
2 完善社保基金监管的协调机制
2.1 加强社保基金监管的财务控制机制
为有效抵御社保基金监管风险，社保基金监管的财务控制措施务必完善。在已有的诸如收支、审计等财务控制措施制定和实施方面，我国已经取得了一定的成绩，下一阶段应当围绕《社会保险法》修正完善相关财务控制措施，加大巩固和创新力度。在现有的社保基金监管制度当中，预决算制度和审计制度应当是两项最被期待能够发挥重要监督和遏制作用的有效监管手段。从理论上来看，合理化、科学化的预决算活动可以最大程度地抵御和防范社保基金运营过程中产生的风险；而独立而专业的审计活动则可以保证和促进社保基金运营的安全性。各级人大为切实加大监管力度，完全可以考虑有针对性的设立专门的、常设的社保基金监管委员会；至于审计部门，虽然是直属机构，但是鉴于其与地方政府的地缘关系，可以在条件成熟的情况下实行异地审计。
2.2 提升社保基金监管的风险控制机制
借鉴风险管理理论的研究成果，风险管理或控制的步骤可分为：风险的识别和分类→风险评价与估测→风险防范与控制。从该理论出发，要完善我国的社保基金监管风险控制制度层面建设，首先就要分析我国社保基金监管活动中存在哪些风险，导致这些风险产生的原因是什么，以及采取哪些有效的控制措施。考察我国社保基金体系的风险，大致可以分为营运风险、道德风险和管理风险。针对社保基金的营运风险，应当积极探索更为稳健安全的运营方式，同时加大财务控制力度，尤其是应当加大财务审计工作的力度；而针对道德风险，应当加大监管信息化建设力度，推动依法监管、公开监管的进程；针对管理风险，则应当加大监管者素质培养力度，提高科学化监管、专业化监管、可控性监管的建设力度。
2.3 改进社保基金监管的专业化控制机制
社保基金监管的专业化势在必行。随着我国社保基金累积金额的逐年扩大，保值增值和给付压力倍增。同时，国际金融危机的消极影响也将长期存在。这就给社保基金的投资和运作提出了新的挑战。全国社保基金理事会理事长戴相龙2009年4月19日出席博鳌亚洲论坛“私募股权与创业投资（PE/VC）”分论坛，并在该论坛上称，“社保基金今年拟寻找3至5家私募股权投资基金管理团队合作，将把私人股权投资的重点从制造业转向务业，特别是将增加对小企业的投资，并专注医疗、技术和电信行业，同时也要发展对外汇基金的投资”。另外，他还表示，社保基金考虑使用人民币直接向海外投资，这方面工作已在进行中。社保基金运作形式的创新性转变不可逆转，相应的，其监管形式的创新性转变也将随之进行。在这种转变过程当中，社保基金运作形式的设计、模拟和实践，社保基金监管的财务管理、风险控制和响应反馈，都离不开专业化的控制。 3 完善社保基金監管的监督机制
3.1 提升政府监管的力度
由于社保基金监管的基本法律规范效力层次过低、控制和调整力度显得不足，其直接结果就是因为违法成本过低，出现众多的社保基金被挤占、挪用甚至贪污的现象，这也从另一个方面表明目前的监管力度必须向上、从严调整。具体说来，国家首先应当结合我国实际情况，在立法上加大投入，按照宪法和社会保险法来制定和完善有关社保基金监管的基本法律和配套法规规范，在制度预设上充分考虑并实现监管的功能集约化，在制度实践上最大程度地合理整合现有的法律资源并加以利用，切实提升对于违法行为的监管力度。
3.2 加大司法独立监督的作用
司法独立监督作为具有特殊意义的监督方式，理应得到更多的重视和关注。如果通过司法监督可以有效解决相关问题，切实回应相关合法诉求，那么对于化解社会矛盾、稳定社会秩序意义重大。司法独立监督应当立足于我国社保基金监管的现实情况，结合过往社保基金案件的特点，有针对性的进行相关的监督活动。而在制度设计上，应当考虑通过在社保基金监管基本法当中明确规定司法监督形式，以加强违法监管的救济途径。而在诉讼法层面当中，应当明确有关社保基金违法监管所引发的诉讼为行政诉讼；同时考虑到最终受益人的人数众多和维权能力有限的情况，应加大代表人诉讼制度、法律援助制度的相关完善工作。在民事诉讼法修订的基础上，公益诉讼机制的引入也是值得研究和探讨的。在司法机关在履行监督职能时，应当明确其职能不受任何干涉，尤其是来自社保基金监管机构或者是其所属行政机关的干涉，应当切实保障其监督的独立性。
3.3 鼓励和支持社会监督
近年来，人民群众围绕自身利益问题参与配合政府行政管理活动的意愿和能力都已经得到了很大程度地加强。因此，可以考虑设立诸如社保基金监管协调机制之类的能够保障公众参与的形式，针对社保基金的相关问题保证人民群众充分发表意见、参与监管，提升人民群众更多的参与感和责任感，从而使得社保基金相关工作能够更为顺利的进行。
参考文献：
[1]郑木青.养老基金投资监管立法研究.中国法制出版社，2005版
[2]王素芬.理想与现实的调和：对我国《社会保险法》的反思与重塑.河北法学，2011年第10期
[3]孙建勇.社保基金监管.中国劳动社会保障出版社，2005版
[4]刘钧.运行与监管——社会保障问题分析.清华大学出版社，2003版
作者简介：
李鲲，衡阳师范学院法律系讲师，研究方向为社会保障法。
本论文为衡阳市社科基金项目（《两型社会情境下的社会保障基金监管模式研究——以衡阳为例》，编号：2010D001）成果之一。
关键词：社保基金；监管；完善路径
1 完善社保基金监管的法制建设
1.1 推动法治观念的深入
在监管者方面，应当确保其确立并秉持依法监管的理念，即指在进行社保基金监管的活动当中，必须严格按照法律所赋予的权力，严格依照法律所规定的程序，严格采用法律所允许的手段，严格按照法律追究违法监管的责任，坚决树立法律的绝对权威。首先，应当树立只有按照法律的规定才能认定监管主体资格和法律地位的理念，避免监管权力纠缠不清和监管者互相推诿的情况；其次，应当树立只有按照法律的规定才能确认监管手段和监管方式的理念，避免监管者实施不法监管行为的情况；最后，应当树立只有按照法律的规定才能认定追究违法监管责任的理念，避免有责不究和追责不力的情况。
在社保基金最终受益人方面，应当明确树立依法维护合法权益的理念。首先，应当明确其在社保基金监管当中的合法权利，包括知情权、举报权、建议权、批评权等等；其次，应当明确其合法权利的行使方式和行使途径，使其合法权利的享受和行使途径畅通；再次，应当明确其合法权利的保障主体和保障程序，使其遭遇合法权利受损害时的维权途径畅通；最后，应当明确当其合法权益受损害时只能依据法律规定的途径和程序来予以维护，而绝对不能以其他自认为合法实则违法的所谓“自力救济”的方式，来维护自身权益。
1.2 建立社保基金监管基本法律规范
虽然《社会保险法》的问世对我国社会保障事业的发展、社保基金的运行和监管具有里程碑式的意义，但是由于其原则性规定、授权性规定过多，可操作性不强，指导意义更重于实践意义，对于需要现实操作指引的社保基金监管而言，其内容还不够具体。笔者认为，鉴于社保基金监管的特殊性及其特殊价值，最好的选择是以《社会保险法》为基础，制定《社保基金监管法》，作为社保基金监管活动的基本法。与《社会保险法》相区别的是，《社保基金监管法》应当注重可操作性和实践性，对于社保基金監管的基本原则、基本制度、工作流程进行明确的规定，对监管主体的范围、职权和法律责任进行合理的界定。
1.3 从制度上明确规定专门监管的模式
应当看到，政府在整个社保基金的运管活动中，地位非常特殊。社保基金的征收、运营以及监管，几乎全部都是由其一手包办。虽然在这种模式下，行政权力的运行效能和监管效能得到了最大程度地发挥，但是行政权力的过度集中以及对于行政伦理素质的极高要求，都使得社保基金运管活动的伴随性行政风险发生概率非常高。政府应当逐步转变观念，加快完成从管理型政府向服务型政府的转变。因此，在条件成熟的情况下，政府应当更多地考虑对社保基金监管施以宏观上的控制和引导，并加快退出微观和具体的监管活动领域；同时应当抓紧设立独立的、专业化的监管机构来负责具体的监管活动。这样一来，既能够通过充分发挥专业优势来推动社保基金监管工作的良性发展，又解决了公众过往因为监管者与被监管者之间存在的某些天然联系而对监管的公正性所产生的怀疑。
2 完善社保基金监管的协调机制
2.1 加强社保基金监管的财务控制机制
为有效抵御社保基金监管风险，社保基金监管的财务控制措施务必完善。在已有的诸如收支、审计等财务控制措施制定和实施方面，我国已经取得了一定的成绩，下一阶段应当围绕《社会保险法》修正完善相关财务控制措施，加大巩固和创新力度。在现有的社保基金监管制度当中，预决算制度和审计制度应当是两项最被期待能够发挥重要监督和遏制作用的有效监管手段。从理论上来看，合理化、科学化的预决算活动可以最大程度地抵御和防范社保基金运营过程中产生的风险；而独立而专业的审计活动则可以保证和促进社保基金运营的安全性。各级人大为切实加大监管力度，完全可以考虑有针对性的设立专门的、常设的社保基金监管委员会；至于审计部门，虽然是直属机构，但是鉴于其与地方政府的地缘关系，可以在条件成熟的情况下实行异地审计。
2.2 提升社保基金监管的风险控制机制
借鉴风险管理理论的研究成果，风险管理或控制的步骤可分为：风险的识别和分类→风险评价与估测→风险防范与控制。从该理论出发，要完善我国的社保基金监管风险控制制度层面建设，首先就要分析我国社保基金监管活动中存在哪些风险，导致这些风险产生的原因是什么，以及采取哪些有效的控制措施。考察我国社保基金体系的风险，大致可以分为营运风险、道德风险和管理风险。针对社保基金的营运风险，应当积极探索更为稳健安全的运营方式，同时加大财务控制力度，尤其是应当加大财务审计工作的力度；而针对道德风险，应当加大监管信息化建设力度，推动依法监管、公开监管的进程；针对管理风险，则应当加大监管者素质培养力度，提高科学化监管、专业化监管、可控性监管的建设力度。
2.3 改进社保基金监管的专业化控制机制
社保基金监管的专业化势在必行。随着我国社保基金累积金额的逐年扩大，保值增值和给付压力倍增。同时，国际金融危机的消极影响也将长期存在。这就给社保基金的投资和运作提出了新的挑战。全国社保基金理事会理事长戴相龙2009年4月19日出席博鳌亚洲论坛“私募股权与创业投资（PE/VC）”分论坛，并在该论坛上称，“社保基金今年拟寻找3至5家私募股权投资基金管理团队合作，将把私人股权投资的重点从制造业转向务业，特别是将增加对小企业的投资，并专注医疗、技术和电信行业，同时也要发展对外汇基金的投资”。另外，他还表示，社保基金考虑使用人民币直接向海外投资，这方面工作已在进行中。社保基金运作形式的创新性转变不可逆转，相应的，其监管形式的创新性转变也将随之进行。在这种转变过程当中，社保基金运作形式的设计、模拟和实践，社保基金监管的财务管理、风险控制和响应反馈，都离不开专业化的控制。 3 完善社保基金監管的监督机制
3.1 提升政府监管的力度
由于社保基金监管的基本法律规范效力层次过低、控制和调整力度显得不足，其直接结果就是因为违法成本过低，出现众多的社保基金被挤占、挪用甚至贪污的现象，这也从另一个方面表明目前的监管力度必须向上、从严调整。具体说来，国家首先应当结合我国实际情况，在立法上加大投入，按照宪法和社会保险法来制定和完善有关社保基金监管的基本法律和配套法规规范，在制度预设上充分考虑并实现监管的功能集约化，在制度实践上最大程度地合理整合现有的法律资源并加以利用，切实提升对于违法行为的监管力度。
3.2 加大司法独立监督的作用
司法独立监督作为具有特殊意义的监督方式，理应得到更多的重视和关注。如果通过司法监督可以有效解决相关问题，切实回应相关合法诉求，那么对于化解社会矛盾、稳定社会秩序意义重大。司法独立监督应当立足于我国社保基金监管的现实情况，结合过往社保基金案件的特点，有针对性的进行相关的监督活动。而在制度设计上，应当考虑通过在社保基金监管基本法当中明确规定司法监督形式，以加强违法监管的救济途径。而在诉讼法层面当中，应当明确有关社保基金违法监管所引发的诉讼为行政诉讼；同时考虑到最终受益人的人数众多和维权能力有限的情况，应加大代表人诉讼制度、法律援助制度的相关完善工作。在民事诉讼法修订的基础上，公益诉讼机制的引入也是值得研究和探讨的。在司法机关在履行监督职能时，应当明确其职能不受任何干涉，尤其是来自社保基金监管机构或者是其所属行政机关的干涉，应当切实保障其监督的独立性。
3.3 鼓励和支持社会监督
近年来，人民群众围绕自身利益问题参与配合政府行政管理活动的意愿和能力都已经得到了很大程度地加强。因此，可以考虑设立诸如社保基金监管协调机制之类的能够保障公众参与的形式，针对社保基金的相关问题保证人民群众充分发表意见、参与监管，提升人民群众更多的参与感和责任感，从而使得社保基金相关工作能够更为顺利的进行。
参考文献：
[1]郑木青.养老基金投资监管立法研究.中国法制出版社，2005版
[2]王素芬.理想与现实的调和：对我国《社会保险法》的反思与重塑.河北法学，2011年第10期
[3]孙建勇.社保基金监管.中国劳动社会保障出版社，2005版
[4]刘钧.运行与监管——社会保障问题分析.清华大学出版社，2003版
作者简介：
李鲲，衡阳师范学院法律系讲师，研究方向为社会保障法。
本论文为衡阳市社科基金项目（《两型社会情境下的社会保障基金监管模式研究——以衡阳为例》，编号：2010D001）成果之一。