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摘 要：该文以肥西县为例，总结了当地农产品质量安全监管方面取得的成绩，分析了存在的问题，并提出了进一步加强农产品质量安全监管的对策措施，对当前基层农产品质量安全监管具有一定的参考意义。
关键词：农产品质量安全;监管;问题;思路;肥西县
中图分类号 F322 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2019）08-0098-03
肥西县为合肥市近郊县，辖11个农业乡镇，常年耕地面积约5.2万hm2，常住人口约68万人，常年农作物生产面积约9.33万hm2，主要作物有水稻、小麦、油菜、花生及各类蔬菜、果树等。2018年底，全县粮食大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业等各类农产品生产经营主体约1200个、从事农资经营主体189个。
1 主要成效
1.1 监管体系逐步健全 2006年，肥西县仅有1个县级农产品质量安全监管与检测机构;2010年，全县建立了11个乡镇农产品质量安全监管站;2014年前后，探索建立了村居级协管制度，共确定219名村居级农产品质量安全协管员，全县农产品质量安全监管县、乡、村3级“网格化”监管体系基本建成。2016年以来，结合省级农产品安全民生工程，县政府进一步完善了县、乡两级农产品质量安全检测站。截至2018年底，县、乡两级农产品质量安全监管真正实现了有机构、有人员、有设备、有场所（即“四有”标准），监管与检测机构实现了从无到有。通过强化对县、乡村3级监管人员的全员培训，人员素质与监管能力也有了较大的提高。
1.2 生产基地和监管机构2个主体责任逐渐明确 自2010年以来，县农委会同县财政局和县食药局，逐步建立与完善了县、乡、村农产品质量安全监管工作目标考核体系，县与乡镇、乡镇与村居签订日常监管责任状，县乡农业部门与生产经营主体签订了农产品质量安全承诺书。加大日常督查与监管力度，有效地增强了生产经营主体是企业内部农产品质量安全管理第一责任人，乡镇农业部门是农产品质量安全监管第一责任人的意识，2个主体的责任意识逐渐得到加强。
1.3 进一步加强了专项整治力度 近10年来，县农业行政执法大队有效履行执法职责，农产品质量安全执法活动做到了全年际、全产品、全主体无间隙监管，有效保障了违法行为的查处率和结案率均达100%。先后与县公安局、县司法局等单位建立线索发现和通报、案件协查、联合办案等机制，全部农业行政处罚案件办理结果及时在网上公开，实现了行政执法与刑事司法的有效衔接，有效地遏制了假劣农资蔓延的势头，区域性重大农产品质量安全（假劣农资）事件逐年减少。
1.4 示范创建工作成绩显著 截至2018年底，全县先后成功创建了省市级农业标准化示范基地45个，会同县市场监督管理局创建市级标准化示范区16个，会同县畜牧水产局创建市级示范乡镇4个和省级监管示范站3个。2010年成功创建国家级绿色食品原料（水稻）标准化生产基地1.33万hm2，2016年成功创建安徽省首批农产品质量安全县、安徽省食品安全示范县和质量强县示范县等。全县共建设无公害农产品、绿色食品、有机食品以及国家地理标志农产品等生产基地28处。示范创建过程中，带动了18项省市县地方标准的制定颁布。
1.5 农产品质量合格率稳定提高 縣、乡两级检测站都建立了日常快检与监督抽检制度，分别制定了年度检测计划，2014年以来，年均检测数量4200个以上。以制度约束工作，以考核督促工作，有效实现了农产品监测的常态化、制度化开展。11个乡镇监管站都将开展了蔬菜瓜果农残检测工作，并将其作为日常农产品质量安全监管的重要工作，检测样品数和合格率逐年提高。2018年，全县检测蔬菜瓜果5521个、总样合格率99.6%，分别比2010年增加360%、8.3%。检测数量的不断增加，为2016年以来全面落实的农产品安全基地准出提供了强有力的支撑。
2 存在问题
2.1 监管力量薄弱，重视程度不足 一是县、乡两级监管力量薄弱，日常检测人员老化、变动快。2018年底，全县23名检测人员均为兼职，其中50岁以上3人、40～50岁8人、30岁以下仅7人。2016年以来，检测岗位人员先后调整11人。同时，由于监管对象多、分布广、措施弱，容易存在监管盲区，不能及时地完成检测、巡查等任务的现象时常发生;二是由于乡镇政府重点工作较多，对待农产品质量安全工作存在“上热下冷”现象，在认识上还没有到位，没有把农产品质量安全监管作为常态化工作来抓，存在“说起来重要，忙起来次要，干起来不要”的惯性思维，应付工作的现象时常出现。
2.2 重生产轻管理的现象突出 部分食用农产品生产基地“重生产、轻管理”的现象突出，以各种理由应付监管，没有规范建立甚至不建立生产记录档案和投入品采购与出入库台账，对监管人员提出的整改意见不落实、不配合，现场监管易引发对立情绪，激化双方矛盾。基地的日常生产、农业投入品使用以及农资的进货与销售等情况是当前农产品质量安全监管的核心内容，而这些内容又主要依赖生产经营主体的自觉行为，但由于生产经营主体的自觉意识差、文化水平低和人力物力不足等原因，生产经营主体很难做到及时、规范。
2.3 市场准入制度未建立 目前，就肥西县市场来看，仅有永辉超市、合家福超市等少数的大型超市把产品认证或检测结果等作为与生产基地签订长期稳定供货的前置条件。纵观合肥市场，全面建立食用农产品销售准入制度的农贸市场或超市也为数不多，多数市场都是放开经营，未将市场准入制度常态化，未设置市场准入前置条件，使农产品生产者滋生了“只要产品能销售掉就行了”的错误想法，反过来加大了农产品基地准出的源头把控难度。
3 对策建议
3.1 引入社会资本，使专门机构服务参与到监管工作中 招标有资质、有能力的专门从事农产品质量安全检测与监管等业务的第三方组织，接管县、乡两级特别是乡镇农产品质量安全日常检测与巡查、产品基地准出、经营主体信息档案登记、宣传材料发放等工作，指导生产经营主体日常生产经营行为与投入品使用情况的记录填报、生产农业投入品仓库的分类整理、农产品监管网络平台运用等。一方面可以解放乡、村两级监管人力，减少行政投入成本，另一方面可以让专业的人干专业的事，完成日常检测与监管等工作，解决监管“最后一公里”的问题，提高监管效率。 3.2 引进新技术，提升监管水平 目前，肥西县在农资经营环节已引入了扫码系统，对农资经营产品的入库与销售管理提供了便捷，从源头上有效地把控了禁限用农药的管理。建议今后在农产品生产环节探索开发相应软件与平台，解决基地购置投入品扫码入库、扫码出库问题。配合摄像与语音系统，记录投入品使用时间、对象、用量、用法等。同时建议，结合目前正在实施的农产品质量安全追溯体系，省级统一开发相应的农产品质量安全平台，开发端口给市县、乡镇和生产经营主体，省级统一协调管理，有效解决生产经营监管技术性问题。
3.3 落实市场准入，严把农产品流通关 充分发挥市场的准入引导作用，把市场准入与基地准出有效的衔接起来，充分发挥乡镇或第三方检测站与各市场检测站的功能，所有销售市场只认可乡镇或第三方机构出具的准出证明或各检测机构出具的检测结果证明，方能让产品进入市场进行销售。变产品基地准出的“堵”为市场准入的“疏”，引导基地规范管理，自觉开展检测，彻底清除生产基地“重生产轻管理”的思想。
3.4 明确政府服务职能，做好统筹协调工作 引入第三方服务机构不是说县乡两级农业主管部门就可以当甩手掌柜，县、乡两级农业主管部门仍然是监管第一责任人，现有的机构、人员、设备等还要进一步优化提升，但服务是第一要务。县乡农业主管部门必须做好生产经营主体与服务机构的协调工作，对本地时段性工作做出统筹安排，指导服务机构工作开展，引导把关本区域各类示范创建、品牌认证等，负责落实对第三方服务机构日常工作的监管与考核，确保第三方服务机构工作正常規范运行。同时，在资金上保障本区域监管体系的运行，出现重大问题时第一时间做好沟通解决。
3.5 进一步整合机构，改变分散监管的状况 县级成立专门从事农产品质量安全监管机构，整合现有的质量检测、综合协调、执法监管与政策法规等机构与相应职能，实行“一个机构、一套人马、多块牌子”，将人、财、物等有效集中，落实编制、提升格调、明确职能、集中力量，实现真正意义上的综合监管。
3.6 加大奖惩力度，引导规范生产经营 一方面，对规范落实各项制度的生产经营主体给予奖励，对不落实制度的必须给予经济处罚并列入黑名单管理，3～5年内不得申报项目、评选荣誉等，必要时责令停止生产经营。另一方面，对规范运行的第三方机构落实资金奖励，对不规范运行的限时整改，并给予经济处罚，直至终止合同并列入黑名单。
3.7 开展示范创建，树立带头标杆 积极开展农产品质量安全示范户、示范店、示范品牌、示范基地、示范区、示范村、示范站、示范乡镇、示范县和先进集体、先进个人等一系列创建评优活动，从生产经营场所、制度建设、日常管理、人员培训、规范生产、配合协调、长效机制等方面进行量化考核，培育示范引领主体，增强示范带动能力。
3.8 建立追溯体系，提高产品社会认知度 强化部门协调配合，进一步建立完善农产品追溯体系建设，将“三品一标”产品和有包装有商标生产管理规范到位的其他产品全部纳入追溯体系管理。结合相关项目，建立农产品质量安全追溯试点。加强追溯产品源头管理，完善日常管理所有信息，并将信息全部融入到追溯信息中，使消费者远程感受农产品生产过程。开展追溯产品与基地消费者网络评优活动，引导消费者参与农产品生产与销售管理，共同打造追溯精优产品。
3.9 增加资金投入，保障监管能力 要在招标第三方服务机构、生产经营主体扫描与网络设备、奖惩措施、县乡日常工作经费、年度评优评先、示范创建以及追溯体系建设等方面落实资金支持，并将相关经费列入财政预算，构建一个财政稳定投入的保障机制。
4 结语
民以食为天，食以安为先。在新的社会发展阶段，“吃”的内涵与诉求发生了深刻的变化，吃饱已经不是人们的首选，吃好和保证“舌尖上的安全”成了人们新的追求。“一饭膏梁，维系万家;柴米油盐，关系大局”，保障农产品质量安全，既是重要的经济问题、民生问题，更是重大的社会问题和政治问题。习近平总书记强调，能不能在食品安全上给老百姓一个满意交代，是对党的执政能力的重大考验。基层农产品质量安全监管工作具有长期性、艰巨性，今后必须要进一步提高认识、认清形势，切实增强工作的责任感和紧迫感，把“产”、“管”和“服务”有机结合起来，创新思维，明确措施，才能保证农产品质量的长久安全。
（责编：张宏民）
关键词：农产品质量安全;监管;问题;思路;肥西县
中图分类号 F322 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2019）08-0098-03
肥西县为合肥市近郊县，辖11个农业乡镇，常年耕地面积约5.2万hm2，常住人口约68万人，常年农作物生产面积约9.33万hm2，主要作物有水稻、小麦、油菜、花生及各类蔬菜、果树等。2018年底，全县粮食大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业等各类农产品生产经营主体约1200个、从事农资经营主体189个。
1 主要成效
1.1 监管体系逐步健全 2006年，肥西县仅有1个县级农产品质量安全监管与检测机构;2010年，全县建立了11个乡镇农产品质量安全监管站;2014年前后，探索建立了村居级协管制度，共确定219名村居级农产品质量安全协管员，全县农产品质量安全监管县、乡、村3级“网格化”监管体系基本建成。2016年以来，结合省级农产品安全民生工程，县政府进一步完善了县、乡两级农产品质量安全检测站。截至2018年底，县、乡两级农产品质量安全监管真正实现了有机构、有人员、有设备、有场所（即“四有”标准），监管与检测机构实现了从无到有。通过强化对县、乡村3级监管人员的全员培训，人员素质与监管能力也有了较大的提高。
1.2 生产基地和监管机构2个主体责任逐渐明确 自2010年以来，县农委会同县财政局和县食药局，逐步建立与完善了县、乡、村农产品质量安全监管工作目标考核体系，县与乡镇、乡镇与村居签订日常监管责任状，县乡农业部门与生产经营主体签订了农产品质量安全承诺书。加大日常督查与监管力度，有效地增强了生产经营主体是企业内部农产品质量安全管理第一责任人，乡镇农业部门是农产品质量安全监管第一责任人的意识，2个主体的责任意识逐渐得到加强。
1.3 进一步加强了专项整治力度 近10年来，县农业行政执法大队有效履行执法职责，农产品质量安全执法活动做到了全年际、全产品、全主体无间隙监管，有效保障了违法行为的查处率和结案率均达100%。先后与县公安局、县司法局等单位建立线索发现和通报、案件协查、联合办案等机制，全部农业行政处罚案件办理结果及时在网上公开，实现了行政执法与刑事司法的有效衔接，有效地遏制了假劣农资蔓延的势头，区域性重大农产品质量安全（假劣农资）事件逐年减少。
1.4 示范创建工作成绩显著 截至2018年底，全县先后成功创建了省市级农业标准化示范基地45个，会同县市场监督管理局创建市级标准化示范区16个，会同县畜牧水产局创建市级示范乡镇4个和省级监管示范站3个。2010年成功创建国家级绿色食品原料（水稻）标准化生产基地1.33万hm2，2016年成功创建安徽省首批农产品质量安全县、安徽省食品安全示范县和质量强县示范县等。全县共建设无公害农产品、绿色食品、有机食品以及国家地理标志农产品等生产基地28处。示范创建过程中，带动了18项省市县地方标准的制定颁布。
1.5 农产品质量合格率稳定提高 縣、乡两级检测站都建立了日常快检与监督抽检制度，分别制定了年度检测计划，2014年以来，年均检测数量4200个以上。以制度约束工作，以考核督促工作，有效实现了农产品监测的常态化、制度化开展。11个乡镇监管站都将开展了蔬菜瓜果农残检测工作，并将其作为日常农产品质量安全监管的重要工作，检测样品数和合格率逐年提高。2018年，全县检测蔬菜瓜果5521个、总样合格率99.6%，分别比2010年增加360%、8.3%。检测数量的不断增加，为2016年以来全面落实的农产品安全基地准出提供了强有力的支撑。
2 存在问题
2.1 监管力量薄弱，重视程度不足 一是县、乡两级监管力量薄弱，日常检测人员老化、变动快。2018年底，全县23名检测人员均为兼职，其中50岁以上3人、40～50岁8人、30岁以下仅7人。2016年以来，检测岗位人员先后调整11人。同时，由于监管对象多、分布广、措施弱，容易存在监管盲区，不能及时地完成检测、巡查等任务的现象时常发生;二是由于乡镇政府重点工作较多，对待农产品质量安全工作存在“上热下冷”现象，在认识上还没有到位，没有把农产品质量安全监管作为常态化工作来抓，存在“说起来重要，忙起来次要，干起来不要”的惯性思维，应付工作的现象时常出现。
2.2 重生产轻管理的现象突出 部分食用农产品生产基地“重生产、轻管理”的现象突出，以各种理由应付监管，没有规范建立甚至不建立生产记录档案和投入品采购与出入库台账，对监管人员提出的整改意见不落实、不配合，现场监管易引发对立情绪，激化双方矛盾。基地的日常生产、农业投入品使用以及农资的进货与销售等情况是当前农产品质量安全监管的核心内容，而这些内容又主要依赖生产经营主体的自觉行为，但由于生产经营主体的自觉意识差、文化水平低和人力物力不足等原因，生产经营主体很难做到及时、规范。
2.3 市场准入制度未建立 目前，就肥西县市场来看，仅有永辉超市、合家福超市等少数的大型超市把产品认证或检测结果等作为与生产基地签订长期稳定供货的前置条件。纵观合肥市场，全面建立食用农产品销售准入制度的农贸市场或超市也为数不多，多数市场都是放开经营，未将市场准入制度常态化，未设置市场准入前置条件，使农产品生产者滋生了“只要产品能销售掉就行了”的错误想法，反过来加大了农产品基地准出的源头把控难度。
3 对策建议
3.1 引入社会资本，使专门机构服务参与到监管工作中 招标有资质、有能力的专门从事农产品质量安全检测与监管等业务的第三方组织，接管县、乡两级特别是乡镇农产品质量安全日常检测与巡查、产品基地准出、经营主体信息档案登记、宣传材料发放等工作，指导生产经营主体日常生产经营行为与投入品使用情况的记录填报、生产农业投入品仓库的分类整理、农产品监管网络平台运用等。一方面可以解放乡、村两级监管人力，减少行政投入成本，另一方面可以让专业的人干专业的事，完成日常检测与监管等工作，解决监管“最后一公里”的问题，提高监管效率。 3.2 引进新技术，提升监管水平 目前，肥西县在农资经营环节已引入了扫码系统，对农资经营产品的入库与销售管理提供了便捷，从源头上有效地把控了禁限用农药的管理。建议今后在农产品生产环节探索开发相应软件与平台，解决基地购置投入品扫码入库、扫码出库问题。配合摄像与语音系统，记录投入品使用时间、对象、用量、用法等。同时建议，结合目前正在实施的农产品质量安全追溯体系，省级统一开发相应的农产品质量安全平台，开发端口给市县、乡镇和生产经营主体，省级统一协调管理，有效解决生产经营监管技术性问题。
3.3 落实市场准入，严把农产品流通关 充分发挥市场的准入引导作用，把市场准入与基地准出有效的衔接起来，充分发挥乡镇或第三方检测站与各市场检测站的功能，所有销售市场只认可乡镇或第三方机构出具的准出证明或各检测机构出具的检测结果证明，方能让产品进入市场进行销售。变产品基地准出的“堵”为市场准入的“疏”，引导基地规范管理，自觉开展检测，彻底清除生产基地“重生产轻管理”的思想。
3.4 明确政府服务职能，做好统筹协调工作 引入第三方服务机构不是说县乡两级农业主管部门就可以当甩手掌柜，县、乡两级农业主管部门仍然是监管第一责任人，现有的机构、人员、设备等还要进一步优化提升，但服务是第一要务。县乡农业主管部门必须做好生产经营主体与服务机构的协调工作，对本地时段性工作做出统筹安排，指导服务机构工作开展，引导把关本区域各类示范创建、品牌认证等，负责落实对第三方服务机构日常工作的监管与考核，确保第三方服务机构工作正常規范运行。同时，在资金上保障本区域监管体系的运行，出现重大问题时第一时间做好沟通解决。
3.5 进一步整合机构，改变分散监管的状况 县级成立专门从事农产品质量安全监管机构，整合现有的质量检测、综合协调、执法监管与政策法规等机构与相应职能，实行“一个机构、一套人马、多块牌子”，将人、财、物等有效集中，落实编制、提升格调、明确职能、集中力量，实现真正意义上的综合监管。
3.6 加大奖惩力度，引导规范生产经营 一方面，对规范落实各项制度的生产经营主体给予奖励，对不落实制度的必须给予经济处罚并列入黑名单管理，3～5年内不得申报项目、评选荣誉等，必要时责令停止生产经营。另一方面，对规范运行的第三方机构落实资金奖励，对不规范运行的限时整改，并给予经济处罚，直至终止合同并列入黑名单。
3.7 开展示范创建，树立带头标杆 积极开展农产品质量安全示范户、示范店、示范品牌、示范基地、示范区、示范村、示范站、示范乡镇、示范县和先进集体、先进个人等一系列创建评优活动，从生产经营场所、制度建设、日常管理、人员培训、规范生产、配合协调、长效机制等方面进行量化考核，培育示范引领主体，增强示范带动能力。
3.8 建立追溯体系，提高产品社会认知度 强化部门协调配合，进一步建立完善农产品追溯体系建设，将“三品一标”产品和有包装有商标生产管理规范到位的其他产品全部纳入追溯体系管理。结合相关项目，建立农产品质量安全追溯试点。加强追溯产品源头管理，完善日常管理所有信息，并将信息全部融入到追溯信息中，使消费者远程感受农产品生产过程。开展追溯产品与基地消费者网络评优活动，引导消费者参与农产品生产与销售管理，共同打造追溯精优产品。
3.9 增加资金投入，保障监管能力 要在招标第三方服务机构、生产经营主体扫描与网络设备、奖惩措施、县乡日常工作经费、年度评优评先、示范创建以及追溯体系建设等方面落实资金支持，并将相关经费列入财政预算，构建一个财政稳定投入的保障机制。
4 结语
民以食为天，食以安为先。在新的社会发展阶段，“吃”的内涵与诉求发生了深刻的变化，吃饱已经不是人们的首选，吃好和保证“舌尖上的安全”成了人们新的追求。“一饭膏梁，维系万家;柴米油盐，关系大局”，保障农产品质量安全，既是重要的经济问题、民生问题，更是重大的社会问题和政治问题。习近平总书记强调，能不能在食品安全上给老百姓一个满意交代，是对党的执政能力的重大考验。基层农产品质量安全监管工作具有长期性、艰巨性，今后必须要进一步提高认识、认清形势，切实增强工作的责任感和紧迫感，把“产”、“管”和“服务”有机结合起来，创新思维，明确措施，才能保证农产品质量的长久安全。
（责编：张宏民）