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摘要:“钓鱼执法”事件中,执法机关采取诱骗的方式使原本没有违法意图的当事人从事了违法活动,严重损害了执法部门的形象,致使政府公信力大打折扣。可见,在现代公共生活中,政府行政权力如何有效运作,关系到政府良好形象的确立及其公信力的增强。以“钓鱼执法”事件为例,剖析一些地方政府公信力缺失的原因,探寻政府公信力有效提升的对策,已成为亟待解决的理论与现实问题。
关键词:钓鱼执法;政府;公信力;缺失;对策
中图分类号: D63 文献标识码: A 文章编号: 1004-1494(2010)03-0089-05
一、“钓鱼执法”对政府公信力的负面影响
2009年,上海相继发生两起“钓鱼执法”事件,引发社会广泛关注。9月8日,白领张晖在驾驶车辆过程中,因好心搭乘一“胃疼”男子,后被交通执法部门抓获,并以非法营运处罚。10月14日,打工者孙中界驾驶车辆同样被“职业钓钩”搭乘,后被交通执法部门抓获并处罚。孙中界愤然斩指,而有关部门的初次调查简单草率,与事实不符。此后,上级政府及时纠正错误,承认存在“钓鱼执法”现象,并向当事人道歉。然而,这迟来的政府道歉和当事人“清白”很大程度上得益于媒体、特别是网络的推波助澜。而就在这种先遮遮掩掩、再坚称没有、后真诚道歉的过程中,政府的公信力已经大打折扣了。据人民网舆情监测室公布的“2009年第三季度地方应对网络舆情能力排行榜”,上海市因为交通行政执法部门的“钓鱼执法”,成为排行榜上十大“舆情热点事件”中最有损政府公信力的事件[1]。
所谓政府公信力,是指政府履行自己的责任和义务,信守对公众的承诺,从而获得公众内心上对政府的运作方式、政府行政人员的行政行为以及与政府行为相关的整个社会制度的理解和信任[2]。政府行政行为是影响政府公信力的关键环节。政府在行政过程中能表明自己的价值观念、执政思路和工作作风,展示出自己的形象,形成自己的声誉。这种形象和声誉实际上就构成了政府信用,社会公众也就是根据这种形象和声誉,作出对政府的信任或不信任选择。如果政府的行为符合公众的意愿,行政公正公平、合理合法,讲信用,重承诺,那么,公众就会对政府作出信任选择,政府公信力也就因此提高。反之,则会降低政府的公信力。在“钓鱼执法”过程中,行政机关采取欺骗手段,引诱当事人从事违法活动,然后对其实施处罚,这种严重违法的执法方式对政府公信力带来严重的冲击,从而也造成了诸多负面影响。
首先,“钓鱼事件”严重影响政府有关部门的形象。政府一旦失信,公众将对政府能力产生怀疑,出现心理失衡,政府的决策将无法得到有效推行,进而影响政府在民众心中的形象。“钓鱼执法”发生后,上海市浦东新区城市管理行政执法局发布了司机孙中界非法运营的调查报告,说这件事“事实清楚,证据确凿,适用法律正确,取证手段并无不当,不存在所谓的‘倒钩执法’的问题”。但这个报告立刻引来各方的强烈质疑,这个质疑的直接结果是有关单位不得不重新组成了调查组进行复查。联合调查组的调查结果是:这一执法是“钓鱼执法”。钓鱼执法本身是一种欺骗,而有关部门草率行事,甚至使人们产生政府“包庇”、“纵容”违法行政行为的评价,使政府的形象受到重创。
其次,“钓鱼事件”严重影响社会诚信体系的建设。正如美国学者道格拉斯•互克斯勒所说,政府是一个感染力极强的以身示教的教师,不论教好教坏,它总是在以自己的楷模行为教育整个民族[3]。政府行为是一国社会群体行为的导引和垂范,其教育和影响着整个社会、整个民族。政府既然能采取欺骗手段实施“钓鱼执法”,那普通大众在生产、生活中为何不能采用欺诈手段?可以说,政府诚信是最大、最基础的诚信,是社会诚信体系构建的基石。同时,“钓鱼执法”严重损害了社会道德观。“钓鱼执法”曝光后,网上流传着一条“最牛车贴”,上书“本车拒绝一切搭载求助,临盆产妇、车祸、中风、触电、溺水,都不关我事,尤其是胃疼的”[4]。值得注意的是,社会道德感和信任感是十分脆弱的,一次伤害所造成的损失,或许需要用十倍的努力才能弥补。
再次,“钓鱼事件”严重影响和谐社会的建设。和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会,和谐社会的建设是一个统筹全局的系统工程,离不开政府的主导作用。政府公信力建设是社会主义和谐社会建设的必然要求。只有加强政府公信力建设,才能使政府行为取得人民更广泛的信任,进而带动整个社会的信誉建设,使整个社会充满信任,形成良好的社会环境,充分调动广大人民群众建设社会主义和谐社会的热情。然而,“钓鱼事件”使人们对政府的信任大打折扣,这影响到社会的信誉建设,不利于和谐社会的构建。
二、从“钓鱼执法”看一些地方政府公信力缺失的原因
政府公信力弱化受很多因素的影响。正如美国公共行政管理学者乔治•弗雷德里克森所指出的,工业化和科技的发展在促进社会进步的同时,也引发了人口膨胀、社会治安、环境恶化等诸多社会问题,政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境,导致了政府不可治理性的增加,客观上引发了政府的信任危机[5]。而发生在上海等地的“钓鱼执法”事件,之所以让政府公信力大打折扣,则主要是因为一些地方政府执法部门自身的执法方式违法所导致。从“钓鱼执法”这一违法执法现象存在①的原因入手,可以透视引起一些地方政府公信力缺失的诸多因素。
(一)一些政府官员的“经济人”本性缺乏有效控制
政府官员作为公共权力的掌握者、公共利益的维护者,其行为不应当以追求政府机构的自身利益作为目标。而在实际上,不少地方的政府机构事实上默认了自身特殊经济利益的存在,争管理权、争审批权、争收费权、争处罚权等等就是明证。其产生的原因,与一些政府官员充当“经济人”的角色有着密切的联系。“经济人”这一属性如果没有得到有效的控制,政府部门及其公务人员在执行公共政策的时候、在提供公共物品的时候,就极有可能为追求自身的利益而去侵犯公共利益或者行政相对人的合法权益,从而与自己的应有职责背道而驰,最终导致政府失信行为的发生,损害政府公信力。
“钓鱼式执法”之所以在一些地方存在,就是政府执法部门及其公务人员的“经济人”属性没有得到有效控制的典型例证。根据网上公布的数字,上海市闵行区交通行政执法大队两年内取得了“查处非法营运车辆5000多辆”、“罚没款达到了5000多万元”的“优异成绩”,并“超额完成了市总队和区建管局下达的预定指标任务”[6]。可见,个别地方、少数部门及执法人员在具体运用罚款执法权时走了样,下任务,定指标,跟工资奖金挂钩,甚至直接给执法人员提成,将执法罚款演变成一种部门、个人创收手段,从而衍生出一种畸形的“罚款经济”。
(二)公务员法治观念淡薄及政府行为的失范
公务员法治观念淡薄,不能按预定的权限和程序办事,随心所欲,“公权力”就极易转化为私人的牟利工具,甚至这种“公权力”反过来成为对抗和损害公众利益的力量,这样,“公权力”也就自然丧失了公信力。“钓鱼执法”之所以成为排行榜上十大“舆情热点事件”中最有损政府公信力的事件,就存在这方面的原因。正是由于执法人员法治观念不强,从而也导致了执法行为的失范。其一,“钓鱼执法”的主体不合法。在“钓鱼执法”过程中,执法部门委托普通群众实施拔车钥匙等行政强制措施行为就缺乏法律授权,而其以市场方式,采取协助抓一个车给多少钱的做法更是法律所不容许的。其二,“钓鱼执法”的事实根据不合法。“钓鱼执法”中以利诱、欺诈等不正当手段获取的证据材料作为行政处罚的依据是不合法的。正如行政法学家马怀德在评价“钓鱼执法”时所说:“其违法之处在于,非执法人员采用了引诱、欺诈、胁迫甚至暴力的方式取证,违反了执法取证的基本要求。事实上,通过这些方法获取的证据是无效的,不能作为行政行为合法的证据。”其三,“钓鱼执法”违背了正当程序原则。就正当程序的最低标准而言,它要求:公民的权利义务将因为决定而受到影响时,在决定之前必须使其享有知情权和行使申辩权的机会[7]。在“钓鱼”执法过程中,就明显省略了这些法定程序,而是通过诱骗的方式栽赃当事人,然后逼迫当事人签署放弃陈述申辩的声明,从而达到进行处罚的目的,这明显违背了正当程序的要求[8]。这样,由于公务员缺乏法治意识,并受实际利益、行政运作习惯的驱使,一些地方政府官员中存在着利用和操纵权力、权力寻租、执法犯法等现象,最终导致公众对政府产生不信任。
(三)政府及其公务员行为的制约机制不健全
造成政府公信力缺失的原因是多方面的,其中最主要的是政府及其公务员行为的制约机制不健全。
第一,政府系统内部的监督机制没有发挥应有功效,引起人们质疑,损害政府的公信力。比如,针对舆论聚焦的南汇区交通行政执法大队的“钓鱼执法”,浦东新区城市管理行政执法局却于2009年10月20日在调查结果中依然认定其“事实清楚,证据确凿,使用法律正确,取证手段并无不当”。这一调查结果,使人们对调查部门产生袒护的怀疑,使政府的公信力大打折扣。
第二,司法监督与制约机制的软化,无法使政府公信力得到及时恢复。除了执法部门内部的纠正力之外,司法部门是公正的最后守护神,是纠正不当执法的最强力。但是,在孙中界事件之前,有一些被罚款的司机就“钓鱼式执法”向法院提起过行政诉讼,可是无一例外的均以败诉而告终,使最后的纠正力都丧失了。原因就在于司法公正尚未实现。正如有的学者所说:“许多案子往往不是法庭上正邪是非之争,而是庭外官场政治力量的较量,对于力量薄弱的一方,真理往往成为谬误”[9]。这种行政干预司法的现实经常导致司法裁判的不公,严重损害着当事人的合法权益,造成公众对司法、对政府不信任甚至丧失信心。
第三,社会监督力量不足,导致政府失信行为不能及时得到制止和纠正。社会监督包括民主党派的监督、人民群众监督、社会团体监督、新闻舆论监督,是不容忽视的体制外的监督形式,对政府的行政行为的监督作用最为重要,目前仍存在着方方面面的问题,一是主体的监督意识以及监督的积极性与主动性有待提高;二是监督主体和客体地位的非对称性、资源的有限性而无法具体操作。比如,公众面对强势的行政部门难以寻得有力的法律支持,要追究政府失信责任需付出巨大的物质和心理成本,从而导致政府失信行为不能及时得到制止和纠正。[10]
三、反思“钓鱼执法”事件,促进政府公信力的有效提升
“钓鱼执法”事件使地方政府公信力弱化的事实再一次表明:处于社会转型时期的中国,政府部门执法方式的合法、正当与否,直接影响到政府的公信力。因此,要促进我国地方政府公信力有效提升,首要之事是政府应当采取有效措施规范其执法行为。然而,一些政府官员的经济人本性决定了其随时有利用手中权力谋求不当利益的危险,从而造成政府公信力的下降。因此,完善有关行政法律制度、构建有效的监督机制以及促进公民社会环境的生成,都是不可或缺的有效对策。
(一)转变执法人员的行政理念,坚持“以人为本”的价值取向
当前,在相当一部分政府执法人员头脑中仍然存在着根深蒂固的“官本位”思想,他们对民众的利益、民众的呼声毫无反应。这种人虽少,但却损害了政府形象,影响了政府公信力。要改变这种状况,必须切实转变观念,树立权力源自于民、用之于民的马克思主义权力观,真正做到以人为本,以国家和人民的长远利益为重,坚持“执政为民,情为民所系,权为民所用,利为民所谋”的执政理念。首先,通过有效的教育与培训,端正执法人员的执法目的,要求执法人员把维护好、实现好人民群众利益作为行政执法工作的根本出发点。其次,倡导“人性化执法”。“人性化执法”是文明执法、社会进步的体现,它把尊重人、关心人作为执法活动的基本出发点,是一种和谐的、高度文明的执法理念,也是营造一种以人为本、体现人的价值、充满人文关怀的大环境的需要。再次,完善公务员的政绩考核办法。对公务员的考察从“指标数字型”转变到“群众满意型”上来,用群众的满意度和信任度作为他们升降任免的主要标准,使政府公务员真正变为人民的公仆。
(二)完善行政法律制度,推进法治政府建设
人们对政府的信任很大程度上取决于政治制度的安排和国家法治化程度。正如哈耶克所说:“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约。”[11]如果政府在法律制度规定的轨道上运营,人民就会在心中对政府产生一种稳定感、安全感和依赖感,从而会更加信任政府、支持政府;反之如果政府行为受不到法律的有效约束,人们对政府的信任就会降低。因而,我们应用法律的形式将政府的权限范围、权力运行的各个具体环节特别是行政责任固定下来,以保障政府取信于民。目前,在推进法治政府建设过程中亟需做好的工作是:
1.完善有关的法律制度。制度的意义就在于以刚性规定及其后果设定来提高违法的机会成本,并在通过严格的操作程序进行责任预期和认定,有效遏制恶性违法行为。首先,需要尽快制定一部完备的行政程序法,以实现行政程序的公开化、法治化;其次,出台《行政决策监督法》,在与群众生产生活密切相关的行业和部门,全面推行行政承诺制度、限时办结制度和行政公示制度,建立公开、透明、规范、高效、快捷的服务机制;第三,普及和完善行政机关引咎辞职制度、行政官员问责制度和行政赔偿制度。
2.规范行政执法过程。有完善的法律法规而政府不去遵守,危害比没有法律法规还大,会使地方政府公信力弱化。行政执法过程的规范,就是要求国家行政机关必须依照法定的权限和程序履行职责,既不失职,又不越权,做到有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿。
(三)构建有效的监督机制,推动责任政府尽快建立
正如英国历史学家和哲学家阿克顿所说:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”[12]不受监督与制约的权力,最终都会导致权力的专制和腐败,既侵害公民、法人及其他组织的合法权益,也会破坏基本的政治架构,从而降低政府的公信力。我国现行的监督机制还存在不少的缺陷,因此,要促进责任政府的真正建立,还需要强化立法、司法、行政机关以及新闻媒体等监督主体对行政权监督与制约的力度。
首先,要健全人大监督的法律制度,真正发挥国家权力机关对行政机关的监督作用。这就需要加强人大的自身建设,落实监督内容,完善人大的质询制度、代表视察制度、信访制度,以增强监督效果。
其次,加快司法体制改革,实现司法机关有效督权。当前最重要的是赋予司法机关独立的权力和地位,提高司法队伍的整体素质,尽快出台完备的反贪污法、监督法,实行审务公开、检务公开等。
第三,强化行政机关的内部监督,发挥行政监督的优势。与其他监督比较,行政监督的主体比较熟悉行政活动情况,监督可以深入到行政活动的全部过程,而且其监督的内容、方式基本上也没有什么限制,因此监督的成本更低。因此,应当合理划分政府内部监督权限,明确各监督机构的职责,排除各种不利因素的干扰,提高监督的效率。
第四,营造媒体监督的良好氛围,促进媒体舆论依法评价,一方面,尽快出台相关法律,扩大新闻舆论监督的独立性,限制和约束政府的失信行为,督促政府取信于民,另一方面,新闻媒体也要依据事实,依法评价。
(四)保障公民参与,促进公民与政府的良性互动
社会公众对政府的信任程度取决于政府对公众期望的满足程度,社会公众民主意识的觉醒直接影响着政府公信力的建设。随着社会民主制度的不断改革,民主意识深入人心,社会公众对政府期望的程度和内容发生了变化,人们不仅要求满足于物质追求,而且转向要求参与政治生活、社会环境质量、自我表达和自我实现等价值追求,如果政府不能很好地适应公众需求的变化,公众和政府之间的隔阂就会使政府的满意度大大降低,使政府和公众之间的不信任进一步加深[13]。因此,为增进互信,必须保障公民的参与,加强政府与公民社会的合作并努力拓展合作渠道。
首先,保障公民参与行政立法和政府政策的制定。公民参与行政立法和政府政策的制定本质上就是公民通过合法的参与途径向政策体系表达自身利益要求以影响行政立法和政策体系的过程。在参与过程中,人们从自身利益出发参与行政法规和规章以及政策制定过程,并能够感受到自我价值的存在,从而增强对政策体系的认同感,增强行政立法和政策体系权威的合法性,也从根本上提高了公众对政府的信任程度。
其次,强化公民对政府执法行为进行监督的力度。行政权力运作得规范,公民就会成为受益人;行政权力一旦失范,公民就会成为直接的受害者。所以,公民对于行政机关的作为往往有着敏锐的感知,行政机关的一举一动都关系到自己权利或利益的得失。正如马克思指出,“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”[14],只有维护好公民的合法权益,才能保障公民信任政府。当前,要强化公民对政府执法行为进行监督的力度,最重要的是,尽快制定公民监督的法律、法规,对监督范围、职责、权力、手段制定具体实施规则,形成一套完备的、具有权威性、强制性的法律机制,使公民监督法律化、规范化、科学化,并使之具有可操作性。
第三,保障公民参与政府绩效评估体系。公民参与到政府绩效评估的过程中,不仅能使公民了解到政府为提高绩效所作的不懈努力,同时也能使公民了解到政府所面对的困难和问题,从而克服公众对政府的偏见,巩固和增强政府公共部门的号召力和社会公众的凝聚力,建立起社会公众与政府间的良好互动关系。当前,应当通过完善公民参与政府绩效评估的法律制度来保障公民参与的权利,这些相关的法律制度主要应当包括政务公开制度、公开听证制度、基层民主自治制度等等。这些法律制度的建设和健全,有利于促进公民参与的制度化、法治化,以实现公民参与地方政府绩效评估的常态化,使政府公信力获得持续的增长。
注释:
新华社在2004年9月报道过《秦皇岛:打“黑车”竟现“职业钓鱼族”》:在河北省秦皇岛市,专门有一些人为获取向交通部门举报非法营运“黑车”的高额奖励,采取布设圈套诱导司机收费并栽赃的手段,不管是否“黑车”,统统纳入他们的举报范围,这些人通常被称作“钓鱼族”。新华社驻黑龙江分社记者在2007年9月报道过《哈尔滨规定交通稽查人员“钓鱼”执法将被开除》,指出当时哈尔滨市交通局决定,将严惩交通管理和稽查人员采用“钓鱼”方式执法等6种违法违纪行为,有关人员的违法违纪行为一经查实将立即被开除。
参考文献:
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[14] 马克思,恩格斯. 马克思恩格斯全集:第1卷[M]. 北京:人民出版社,1956:82.
On the Reasons for the Lack of Credibility of the Government and its Countermeasures
——From the Perspective of Entrapment
MENG Wo-jie
(Jiangsu Police InstituteNanjingJiangsu210031)
Abstract:The incident of entrapment (The law enforcement agencies adopted the trap way to enable the parties with no illegal intentions to be engaged in the illegal activities.) has seriously damaged the image of law enforcement agencies, resulting in greatly reducing the Government's credibility.In modern public life, the government on how the effective functioning of the executive power is related to the government to establish a good image and its credibility enhancement. At present, to analyze the reasons for lack of credibility of our government, and to explore the Government's credibility and effective countermeasures to upgrade it , has become an urgent task.
Key words: entrapment; government; public credibility; deletion; countermeasures
关键词:钓鱼执法;政府;公信力;缺失;对策
中图分类号: D63 文献标识码: A 文章编号: 1004-1494(2010)03-0089-05
一、“钓鱼执法”对政府公信力的负面影响
2009年,上海相继发生两起“钓鱼执法”事件,引发社会广泛关注。9月8日,白领张晖在驾驶车辆过程中,因好心搭乘一“胃疼”男子,后被交通执法部门抓获,并以非法营运处罚。10月14日,打工者孙中界驾驶车辆同样被“职业钓钩”搭乘,后被交通执法部门抓获并处罚。孙中界愤然斩指,而有关部门的初次调查简单草率,与事实不符。此后,上级政府及时纠正错误,承认存在“钓鱼执法”现象,并向当事人道歉。然而,这迟来的政府道歉和当事人“清白”很大程度上得益于媒体、特别是网络的推波助澜。而就在这种先遮遮掩掩、再坚称没有、后真诚道歉的过程中,政府的公信力已经大打折扣了。据人民网舆情监测室公布的“2009年第三季度地方应对网络舆情能力排行榜”,上海市因为交通行政执法部门的“钓鱼执法”,成为排行榜上十大“舆情热点事件”中最有损政府公信力的事件[1]。
所谓政府公信力,是指政府履行自己的责任和义务,信守对公众的承诺,从而获得公众内心上对政府的运作方式、政府行政人员的行政行为以及与政府行为相关的整个社会制度的理解和信任[2]。政府行政行为是影响政府公信力的关键环节。政府在行政过程中能表明自己的价值观念、执政思路和工作作风,展示出自己的形象,形成自己的声誉。这种形象和声誉实际上就构成了政府信用,社会公众也就是根据这种形象和声誉,作出对政府的信任或不信任选择。如果政府的行为符合公众的意愿,行政公正公平、合理合法,讲信用,重承诺,那么,公众就会对政府作出信任选择,政府公信力也就因此提高。反之,则会降低政府的公信力。在“钓鱼执法”过程中,行政机关采取欺骗手段,引诱当事人从事违法活动,然后对其实施处罚,这种严重违法的执法方式对政府公信力带来严重的冲击,从而也造成了诸多负面影响。
首先,“钓鱼事件”严重影响政府有关部门的形象。政府一旦失信,公众将对政府能力产生怀疑,出现心理失衡,政府的决策将无法得到有效推行,进而影响政府在民众心中的形象。“钓鱼执法”发生后,上海市浦东新区城市管理行政执法局发布了司机孙中界非法运营的调查报告,说这件事“事实清楚,证据确凿,适用法律正确,取证手段并无不当,不存在所谓的‘倒钩执法’的问题”。但这个报告立刻引来各方的强烈质疑,这个质疑的直接结果是有关单位不得不重新组成了调查组进行复查。联合调查组的调查结果是:这一执法是“钓鱼执法”。钓鱼执法本身是一种欺骗,而有关部门草率行事,甚至使人们产生政府“包庇”、“纵容”违法行政行为的评价,使政府的形象受到重创。
其次,“钓鱼事件”严重影响社会诚信体系的建设。正如美国学者道格拉斯•互克斯勒所说,政府是一个感染力极强的以身示教的教师,不论教好教坏,它总是在以自己的楷模行为教育整个民族[3]。政府行为是一国社会群体行为的导引和垂范,其教育和影响着整个社会、整个民族。政府既然能采取欺骗手段实施“钓鱼执法”,那普通大众在生产、生活中为何不能采用欺诈手段?可以说,政府诚信是最大、最基础的诚信,是社会诚信体系构建的基石。同时,“钓鱼执法”严重损害了社会道德观。“钓鱼执法”曝光后,网上流传着一条“最牛车贴”,上书“本车拒绝一切搭载求助,临盆产妇、车祸、中风、触电、溺水,都不关我事,尤其是胃疼的”[4]。值得注意的是,社会道德感和信任感是十分脆弱的,一次伤害所造成的损失,或许需要用十倍的努力才能弥补。
再次,“钓鱼事件”严重影响和谐社会的建设。和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会,和谐社会的建设是一个统筹全局的系统工程,离不开政府的主导作用。政府公信力建设是社会主义和谐社会建设的必然要求。只有加强政府公信力建设,才能使政府行为取得人民更广泛的信任,进而带动整个社会的信誉建设,使整个社会充满信任,形成良好的社会环境,充分调动广大人民群众建设社会主义和谐社会的热情。然而,“钓鱼事件”使人们对政府的信任大打折扣,这影响到社会的信誉建设,不利于和谐社会的构建。
二、从“钓鱼执法”看一些地方政府公信力缺失的原因
政府公信力弱化受很多因素的影响。正如美国公共行政管理学者乔治•弗雷德里克森所指出的,工业化和科技的发展在促进社会进步的同时,也引发了人口膨胀、社会治安、环境恶化等诸多社会问题,政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境,导致了政府不可治理性的增加,客观上引发了政府的信任危机[5]。而发生在上海等地的“钓鱼执法”事件,之所以让政府公信力大打折扣,则主要是因为一些地方政府执法部门自身的执法方式违法所导致。从“钓鱼执法”这一违法执法现象存在①的原因入手,可以透视引起一些地方政府公信力缺失的诸多因素。
(一)一些政府官员的“经济人”本性缺乏有效控制
政府官员作为公共权力的掌握者、公共利益的维护者,其行为不应当以追求政府机构的自身利益作为目标。而在实际上,不少地方的政府机构事实上默认了自身特殊经济利益的存在,争管理权、争审批权、争收费权、争处罚权等等就是明证。其产生的原因,与一些政府官员充当“经济人”的角色有着密切的联系。“经济人”这一属性如果没有得到有效的控制,政府部门及其公务人员在执行公共政策的时候、在提供公共物品的时候,就极有可能为追求自身的利益而去侵犯公共利益或者行政相对人的合法权益,从而与自己的应有职责背道而驰,最终导致政府失信行为的发生,损害政府公信力。
“钓鱼式执法”之所以在一些地方存在,就是政府执法部门及其公务人员的“经济人”属性没有得到有效控制的典型例证。根据网上公布的数字,上海市闵行区交通行政执法大队两年内取得了“查处非法营运车辆5000多辆”、“罚没款达到了5000多万元”的“优异成绩”,并“超额完成了市总队和区建管局下达的预定指标任务”[6]。可见,个别地方、少数部门及执法人员在具体运用罚款执法权时走了样,下任务,定指标,跟工资奖金挂钩,甚至直接给执法人员提成,将执法罚款演变成一种部门、个人创收手段,从而衍生出一种畸形的“罚款经济”。
(二)公务员法治观念淡薄及政府行为的失范
公务员法治观念淡薄,不能按预定的权限和程序办事,随心所欲,“公权力”就极易转化为私人的牟利工具,甚至这种“公权力”反过来成为对抗和损害公众利益的力量,这样,“公权力”也就自然丧失了公信力。“钓鱼执法”之所以成为排行榜上十大“舆情热点事件”中最有损政府公信力的事件,就存在这方面的原因。正是由于执法人员法治观念不强,从而也导致了执法行为的失范。其一,“钓鱼执法”的主体不合法。在“钓鱼执法”过程中,执法部门委托普通群众实施拔车钥匙等行政强制措施行为就缺乏法律授权,而其以市场方式,采取协助抓一个车给多少钱的做法更是法律所不容许的。其二,“钓鱼执法”的事实根据不合法。“钓鱼执法”中以利诱、欺诈等不正当手段获取的证据材料作为行政处罚的依据是不合法的。正如行政法学家马怀德在评价“钓鱼执法”时所说:“其违法之处在于,非执法人员采用了引诱、欺诈、胁迫甚至暴力的方式取证,违反了执法取证的基本要求。事实上,通过这些方法获取的证据是无效的,不能作为行政行为合法的证据。”其三,“钓鱼执法”违背了正当程序原则。就正当程序的最低标准而言,它要求:公民的权利义务将因为决定而受到影响时,在决定之前必须使其享有知情权和行使申辩权的机会[7]。在“钓鱼”执法过程中,就明显省略了这些法定程序,而是通过诱骗的方式栽赃当事人,然后逼迫当事人签署放弃陈述申辩的声明,从而达到进行处罚的目的,这明显违背了正当程序的要求[8]。这样,由于公务员缺乏法治意识,并受实际利益、行政运作习惯的驱使,一些地方政府官员中存在着利用和操纵权力、权力寻租、执法犯法等现象,最终导致公众对政府产生不信任。
(三)政府及其公务员行为的制约机制不健全
造成政府公信力缺失的原因是多方面的,其中最主要的是政府及其公务员行为的制约机制不健全。
第一,政府系统内部的监督机制没有发挥应有功效,引起人们质疑,损害政府的公信力。比如,针对舆论聚焦的南汇区交通行政执法大队的“钓鱼执法”,浦东新区城市管理行政执法局却于2009年10月20日在调查结果中依然认定其“事实清楚,证据确凿,使用法律正确,取证手段并无不当”。这一调查结果,使人们对调查部门产生袒护的怀疑,使政府的公信力大打折扣。
第二,司法监督与制约机制的软化,无法使政府公信力得到及时恢复。除了执法部门内部的纠正力之外,司法部门是公正的最后守护神,是纠正不当执法的最强力。但是,在孙中界事件之前,有一些被罚款的司机就“钓鱼式执法”向法院提起过行政诉讼,可是无一例外的均以败诉而告终,使最后的纠正力都丧失了。原因就在于司法公正尚未实现。正如有的学者所说:“许多案子往往不是法庭上正邪是非之争,而是庭外官场政治力量的较量,对于力量薄弱的一方,真理往往成为谬误”[9]。这种行政干预司法的现实经常导致司法裁判的不公,严重损害着当事人的合法权益,造成公众对司法、对政府不信任甚至丧失信心。
第三,社会监督力量不足,导致政府失信行为不能及时得到制止和纠正。社会监督包括民主党派的监督、人民群众监督、社会团体监督、新闻舆论监督,是不容忽视的体制外的监督形式,对政府的行政行为的监督作用最为重要,目前仍存在着方方面面的问题,一是主体的监督意识以及监督的积极性与主动性有待提高;二是监督主体和客体地位的非对称性、资源的有限性而无法具体操作。比如,公众面对强势的行政部门难以寻得有力的法律支持,要追究政府失信责任需付出巨大的物质和心理成本,从而导致政府失信行为不能及时得到制止和纠正。[10]
三、反思“钓鱼执法”事件,促进政府公信力的有效提升
“钓鱼执法”事件使地方政府公信力弱化的事实再一次表明:处于社会转型时期的中国,政府部门执法方式的合法、正当与否,直接影响到政府的公信力。因此,要促进我国地方政府公信力有效提升,首要之事是政府应当采取有效措施规范其执法行为。然而,一些政府官员的经济人本性决定了其随时有利用手中权力谋求不当利益的危险,从而造成政府公信力的下降。因此,完善有关行政法律制度、构建有效的监督机制以及促进公民社会环境的生成,都是不可或缺的有效对策。
(一)转变执法人员的行政理念,坚持“以人为本”的价值取向
当前,在相当一部分政府执法人员头脑中仍然存在着根深蒂固的“官本位”思想,他们对民众的利益、民众的呼声毫无反应。这种人虽少,但却损害了政府形象,影响了政府公信力。要改变这种状况,必须切实转变观念,树立权力源自于民、用之于民的马克思主义权力观,真正做到以人为本,以国家和人民的长远利益为重,坚持“执政为民,情为民所系,权为民所用,利为民所谋”的执政理念。首先,通过有效的教育与培训,端正执法人员的执法目的,要求执法人员把维护好、实现好人民群众利益作为行政执法工作的根本出发点。其次,倡导“人性化执法”。“人性化执法”是文明执法、社会进步的体现,它把尊重人、关心人作为执法活动的基本出发点,是一种和谐的、高度文明的执法理念,也是营造一种以人为本、体现人的价值、充满人文关怀的大环境的需要。再次,完善公务员的政绩考核办法。对公务员的考察从“指标数字型”转变到“群众满意型”上来,用群众的满意度和信任度作为他们升降任免的主要标准,使政府公务员真正变为人民的公仆。
(二)完善行政法律制度,推进法治政府建设
人们对政府的信任很大程度上取决于政治制度的安排和国家法治化程度。正如哈耶克所说:“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约。”[11]如果政府在法律制度规定的轨道上运营,人民就会在心中对政府产生一种稳定感、安全感和依赖感,从而会更加信任政府、支持政府;反之如果政府行为受不到法律的有效约束,人们对政府的信任就会降低。因而,我们应用法律的形式将政府的权限范围、权力运行的各个具体环节特别是行政责任固定下来,以保障政府取信于民。目前,在推进法治政府建设过程中亟需做好的工作是:
1.完善有关的法律制度。制度的意义就在于以刚性规定及其后果设定来提高违法的机会成本,并在通过严格的操作程序进行责任预期和认定,有效遏制恶性违法行为。首先,需要尽快制定一部完备的行政程序法,以实现行政程序的公开化、法治化;其次,出台《行政决策监督法》,在与群众生产生活密切相关的行业和部门,全面推行行政承诺制度、限时办结制度和行政公示制度,建立公开、透明、规范、高效、快捷的服务机制;第三,普及和完善行政机关引咎辞职制度、行政官员问责制度和行政赔偿制度。
2.规范行政执法过程。有完善的法律法规而政府不去遵守,危害比没有法律法规还大,会使地方政府公信力弱化。行政执法过程的规范,就是要求国家行政机关必须依照法定的权限和程序履行职责,既不失职,又不越权,做到有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿。
(三)构建有效的监督机制,推动责任政府尽快建立
正如英国历史学家和哲学家阿克顿所说:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”[12]不受监督与制约的权力,最终都会导致权力的专制和腐败,既侵害公民、法人及其他组织的合法权益,也会破坏基本的政治架构,从而降低政府的公信力。我国现行的监督机制还存在不少的缺陷,因此,要促进责任政府的真正建立,还需要强化立法、司法、行政机关以及新闻媒体等监督主体对行政权监督与制约的力度。
首先,要健全人大监督的法律制度,真正发挥国家权力机关对行政机关的监督作用。这就需要加强人大的自身建设,落实监督内容,完善人大的质询制度、代表视察制度、信访制度,以增强监督效果。
其次,加快司法体制改革,实现司法机关有效督权。当前最重要的是赋予司法机关独立的权力和地位,提高司法队伍的整体素质,尽快出台完备的反贪污法、监督法,实行审务公开、检务公开等。
第三,强化行政机关的内部监督,发挥行政监督的优势。与其他监督比较,行政监督的主体比较熟悉行政活动情况,监督可以深入到行政活动的全部过程,而且其监督的内容、方式基本上也没有什么限制,因此监督的成本更低。因此,应当合理划分政府内部监督权限,明确各监督机构的职责,排除各种不利因素的干扰,提高监督的效率。
第四,营造媒体监督的良好氛围,促进媒体舆论依法评价,一方面,尽快出台相关法律,扩大新闻舆论监督的独立性,限制和约束政府的失信行为,督促政府取信于民,另一方面,新闻媒体也要依据事实,依法评价。
(四)保障公民参与,促进公民与政府的良性互动
社会公众对政府的信任程度取决于政府对公众期望的满足程度,社会公众民主意识的觉醒直接影响着政府公信力的建设。随着社会民主制度的不断改革,民主意识深入人心,社会公众对政府期望的程度和内容发生了变化,人们不仅要求满足于物质追求,而且转向要求参与政治生活、社会环境质量、自我表达和自我实现等价值追求,如果政府不能很好地适应公众需求的变化,公众和政府之间的隔阂就会使政府的满意度大大降低,使政府和公众之间的不信任进一步加深[13]。因此,为增进互信,必须保障公民的参与,加强政府与公民社会的合作并努力拓展合作渠道。
首先,保障公民参与行政立法和政府政策的制定。公民参与行政立法和政府政策的制定本质上就是公民通过合法的参与途径向政策体系表达自身利益要求以影响行政立法和政策体系的过程。在参与过程中,人们从自身利益出发参与行政法规和规章以及政策制定过程,并能够感受到自我价值的存在,从而增强对政策体系的认同感,增强行政立法和政策体系权威的合法性,也从根本上提高了公众对政府的信任程度。
其次,强化公民对政府执法行为进行监督的力度。行政权力运作得规范,公民就会成为受益人;行政权力一旦失范,公民就会成为直接的受害者。所以,公民对于行政机关的作为往往有着敏锐的感知,行政机关的一举一动都关系到自己权利或利益的得失。正如马克思指出,“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”[14],只有维护好公民的合法权益,才能保障公民信任政府。当前,要强化公民对政府执法行为进行监督的力度,最重要的是,尽快制定公民监督的法律、法规,对监督范围、职责、权力、手段制定具体实施规则,形成一套完备的、具有权威性、强制性的法律机制,使公民监督法律化、规范化、科学化,并使之具有可操作性。
第三,保障公民参与政府绩效评估体系。公民参与到政府绩效评估的过程中,不仅能使公民了解到政府为提高绩效所作的不懈努力,同时也能使公民了解到政府所面对的困难和问题,从而克服公众对政府的偏见,巩固和增强政府公共部门的号召力和社会公众的凝聚力,建立起社会公众与政府间的良好互动关系。当前,应当通过完善公民参与政府绩效评估的法律制度来保障公民参与的权利,这些相关的法律制度主要应当包括政务公开制度、公开听证制度、基层民主自治制度等等。这些法律制度的建设和健全,有利于促进公民参与的制度化、法治化,以实现公民参与地方政府绩效评估的常态化,使政府公信力获得持续的增长。
注释:
新华社在2004年9月报道过《秦皇岛:打“黑车”竟现“职业钓鱼族”》:在河北省秦皇岛市,专门有一些人为获取向交通部门举报非法营运“黑车”的高额奖励,采取布设圈套诱导司机收费并栽赃的手段,不管是否“黑车”,统统纳入他们的举报范围,这些人通常被称作“钓鱼族”。新华社驻黑龙江分社记者在2007年9月报道过《哈尔滨规定交通稽查人员“钓鱼”执法将被开除》,指出当时哈尔滨市交通局决定,将严惩交通管理和稽查人员采用“钓鱼”方式执法等6种违法违纪行为,有关人员的违法违纪行为一经查实将立即被开除。
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[12] 罗斯金,等.政治科学[N]. 北京:中国人民大学出版社,2005:14.
[13] Joseph Nye, Jr. Why People Don't Trust Government [C]. MA: Cambridge, Harvard University Press, 1998.转引自:武晓峰. 近年来政府公信力研究综述[J].中国行政管理,2008(5).
[14] 马克思,恩格斯. 马克思恩格斯全集:第1卷[M]. 北京:人民出版社,1956:82.
On the Reasons for the Lack of Credibility of the Government and its Countermeasures
——From the Perspective of Entrapment
MENG Wo-jie
(Jiangsu Police InstituteNanjingJiangsu210031)
Abstract:The incident of entrapment (The law enforcement agencies adopted the trap way to enable the parties with no illegal intentions to be engaged in the illegal activities.) has seriously damaged the image of law enforcement agencies, resulting in greatly reducing the Government's credibility.In modern public life, the government on how the effective functioning of the executive power is related to the government to establish a good image and its credibility enhancement. At present, to analyze the reasons for lack of credibility of our government, and to explore the Government's credibility and effective countermeasures to upgrade it , has become an urgent task.
Key words: entrapment; government; public credibility; deletion; countermeasures