论文部分内容阅读
高校办学自主权是高等教育体制的核心和关键，也是当前高教领域亟待研究和解决的重要课题，但是随着我国民主法制化社会的推进。人们的法治意识也大大的增强，用法律来捍卫自身合法权益的法律纠纷日益增加，本文主要从行政法学的角度，来简单探讨高校作为行政主体对学生行使权力。
对高等学校办学自主权和行政主体概念的界定
首先对高等学校办学自主权给予概念的界定，高校自主权是指高等学校依据法律法规的规定，针对其面临的任务和特点，为保障办学活动能够依据其自身特点和内部客观规律的要求，排除外界非正常的干预，充分发挥其功能所必须具有的独立的自主地组织实施、管理教育活动及其他有关活动的资格和能力所涉及的范围和内容。[1]从中世纪的“大学自治”到我国的高等学校自主办学，历经了一个漫长的时期，但是目前高校与学生的纠纷问题也在不断增多，本文从行政法学的角度进行探讨，高等学校是否是一个行政主体，这是决定高校与学生是否是行政法律关系的核心问题。所谓行政主体是指依法享有并行使国家行政权力，履行行政职责，并能独立承担由此产生的相应法律责任的行政机关或法律，法规授权的组织。在现实的教育法律关系中，高校可以具有两种主体资格：当其参与行政法律关系，取得行政上的权力和承担行政上的义务时，它就是行政法律关系的主体，另一种是民事关系的主体。
综观海外各国，大学的行政色彩相当明显，在英国，如果高校是依法设立的或者是通过国王特许状建立的自治团体，那它就是英国行政法上的公法人，也就可以将它作为法定公共机构对待。在美国，由于公立高校毕竟是由政府所设代表政府为社会提供教育服务。理所当然要受到宪法和行政法的约束。而在法国，公立高校在法律上和理论上归属于“公务法人”。“公务法人”是指除国家和地方团体之外的，依法从事一定公务活动，独立享有行政法上权利与义务的行政主体。[2]
德国则将学校作为公营造物来看待，其管理是典型的行政管理，使用者若受侵宪，应通过行政司法途径予以救济，我国高校根据《中华人民共和国教育法》第28条之规定，学校及其他机构享有招生权，学籍管理，奖励，处分权，颁发学位证书权，聘任教师及奖励，处分权等。具有明显的单方意志性与强制性。双方是管理关系，双方权利义务不完全对等。符合行政权力的基本特征，因而高校具有行政主体的资格。
高等学校和学生具有法律意义上的行政关系。美国著名的行政法学家施瓦茨在20世纪70年代出版的《行政法》专著中，即认为公立学校给予学生纪律处分的行为应作为公行政的研究范围。[3]不颁发毕业证，学位证或开除学籍，勒令退学等，是典型的行政行为。对学生的名誉及将来的事业和发展都产生了极大的影响。涉及到改变学生的身份，使学生丧失学籍和受教育权，就是一种具体的行政行为。以下是我国涉及高校和学生行政关系的典型案例。
高校被称为行政诉讼被告的典型案例
1.田永案
北京科技大学本科生田永大学二年级时，在电磁学课程补考中，因携带字条被监考老师发现。监考老师虽未发现其有偷看行为，但仍然立即停止其考试并上报学校。学校根据校发（1994）年第068号《关于严格考试管理的紧急通知》第三条第二项规定的“夹带者，包括写在手上等作弊行为者”内容，认定田永的行为是考试作弊。并根据该文件第一条规定的“凡考试作弊者，一律按退学处理”，对田永作出了“退学处理”的决定，但该决定未正式送达给田永，田永继续留在学校以该校学生的身份进行正常的学习、缴纳学费、使用学校的各种设施、享受学校补助金，并修完所有学分及完成毕业实习和设计。在校期间，田永还曾因学生证丢失而得以补办学生证。但学校在田永临近毕业的时候通知其所在院系，田永不能毕业，不能为其颁发毕业证以及学位证等，理由是田永已被退学，不再是该校学生。田永不服，诉诸法院。北京市海淀区人民法院在查明事实的基础上认定，学校对田永的退学处理属无效行为，故判决北京科技大学给田永颁发毕业证、对田永的学士学位资格进行评定、上报田永的毕业派遣手续。北京科技大学不服，上诉至北京市第一中级人民法院。二审法院驳回上诉，维持原判。
此案件的重要意义在于第一次公开宣告了高等学校管理行为，已经具有了行政行为的性质，打破了向来被认为“大学自治”的标志。此案件可以作为行政诉讼案的范围之列。[4]
2.刘燕文案
北京大学电子学系92级博士研究生刘燕文，1996年1月10日进行博士论文答辩，答辩委员会7位委员同意刘燕文通过答辩，建议授予博士学位。1月19日，北京大学学位评定委员会电子学系分会委员会以12票赞成，1票反对，建议授予刘燕文博士学位。1月24日，北京大学学位评定委员会以6票赞成、7票反对、3票弃权，票数未达到超过半数的法定票数（当时到场16人）而不能授予他博士学位。当时，刘燕文向学校有关部门和国务院学位办公室提出申诉未果后，又向法院寻求帮助，法院不予受理。1999年9月24日，刘燕文分别以北京大学学位评定委员会不批准授予其博士学位和北京大学不颁发毕业证为由向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼，法院受理后经审理，于12月17日作出判决：撤销被告北京大学学位评定委员会不授予博士学位的决定，责令其在判决生效后3个月内重新审查作出决定；责令北京大学在判决生效2个月内颁发毕业证。
但是该案的判决并没有生效，但是该案的审理过程本身仍然具有非常重要的意义，那就是向来被当然作为“大学自治”的重要标志之一的学术评价和学位授予行为，也被人民法院纳入了司法审查的视野之中了。
3.郑文滔案
2003年4月2日，广东工商职业技术学校增城分教点英语系学生郑文滔在宿舍使用电饭煲，被检查宿舍用电的老师以违反校规为由收缴，双方由此发生争执并造成老师受伤。4月9日，增城分教点对郑文滔作出了勒令退学的处分，郑文滔多次到教育主管部门反映，但均无果，于是，他向广州市天河区人民法院提出行政诉讼，法院判决郑文滔胜诉，但是广东农工商职业技术学校又以总校的名义重新发出了勒令退学的通知书。[5]
从以上的案例中，仔细考量事件的前因后果以及事后校方采取的回应态度，从不同的侧面反映了目前我国高校在行使学生身份处分权过程中共同存在的法治缺失问题。
高校行使学生身份处分权的行政法的缺失
1.校规与宪法相背离
许多的高校对学生身份的处分是依据校规《学生手册》，而这些手册中的某些内容与大学生的宪法权利相背离，如上海大学的退学事件中，对学生作出退学处理决定的依据《上海大学学生手册》，该手册规定：学生如在一学期内所得学分不足所选学分数的2/3，学校将给予试读警告，如连续3次或累计5次受到试读警告者，将进入试读期，在一年的试读期内，如还未修完所选学分的2/3，学校可令其退学。[6]对于大学生影响最大的也是最不容任意侵犯与剥夺的权利莫过于受教育权，受教育权是公民依法享有要求国家积极提供均等的受教育条件和机会，通过学习来发展个性，才智和身心能力 ，以获得平等的生存和发展机会的基本权利，很明显高校对学生身份处分权行使的依据有悖于公民的宪法权利。
2.程序规则上的不健全
正当的程序作为一项基本的法治原则，起源于英国的自然正义原则，现已风行于世界各法治国家，成为各国行政法上的一项基本原则，正当程序原则是指行政主体在作出影响相对人权益的行政行为时必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据和理由。听取相对人的陈述，申辩。事后为相对人提供相应的救济途径。施瓦茨认为：“根据正当程序要求，在学生因其不轨行为而被公共学校开除以前，必须给其通知并给其审讯（听证会）的机会……法院一致确认，正当程序条款适用于公共学校作出的开除学生的决定。”[7]西方国家的学校在处分学生时有严格的程序，律师，法官一应俱全，违纪学生交由学校纪律委员会处理，如不服可诉请法庭裁决，而我国大多存在程序问题，上述具体案件中，行政主体的行政行为严重违背了正当程序的要求。
3.比例原则的缺失
陈新明教授认为，比例原则是约束行政权力违法的最有效的原则，其在行政法中扮演的角色可比拟为民法中的“诚实信用原则”，在行政法中“帝王条款”。[8]比例原则，又称为“最小侵害原则”，其基本含义是指行政主体实施行为应兼承行政目标的实现和保护相对人的权益，在作出行政处罚决定可能对相对人的权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围内，使“目的”和“手段”之间处于适当的比例。[9]在身份处分权实践中，准确恰当的运用比例原则并非是易事，处分永远只是手段，教育者真正的目的，从社会效益看，学校是能给予公民最好的正面教育的场所，对于学习不努力，品行有缺陷的学生，对其学生身份的剥夺不应是唯一的办法，应当注重分配制度受教育者的合法权益，继续教育学生的义务。
简单的建议和措施
受教育权也是公民个人发展与生活的基本权利，切实保护受教育者的正当理由权益 ，需要制定相应的补救措施。
1.建立健全高校规章制度
高校规章制度是高校为了组织和管理各项行政工作，按照一定程序制定的在全校范围内具有普遍约束力的条例，规定动作和办法等规范性文件的总称，高校规章制度是有关法律法规的延伸，是我国教育法律体系的重要补充，因此，高校管理部门在起草规章制度前，应就其必要性和可行性进行分析，在起草过程中，起草部门应广泛听取或征求有关部门、教职员工、学生各方面的意见，在规章制度的审查阶段，要严格遵循法制统一的原则上，保证规章与现行的国家法律，法规的原则精神相一致，不得与法律或国家的有关规定相抵触。
2.建立健全救济制度
“无救济则无权利”是一句古老的格言。单凭司法救济途径无法充分保护大学生的合法权益，国外许多高校都建立了完美的学生申诉制度及具体的操作规范，并把学生申诉制度纳入学校。因此，必须建立一套完善的学生申诉制度与司法救济共同发挥作用。提供一切可能的条件，使学生的申诉表达更加全面、完善和及时，而学校对学生的申诉表达要充分重视，以便有效地调解校方与学生的纠纷。
3.加强管理者的法治意识
依法治校首先要求高校学生管理工作者树立依法治教，依法管理的思想，完成从“权力本位”的转变，真正把教育，管理学生和维护广大学生的正当权益结合起来，所以，高校学生管理者必须熟悉与学生工作有关的法律、法规和规章制度，高校应通过多种形式加强对学生管理工作者法律知识的培训和法律意识的培养，真正做到公正地对待每一个学生尊重学生的权利，有效地防止高校教育纠纷的发生。确保高校和学生之间和谐的发展，真正保护学生的受教育权。[10]
参考文献：
[1]周雄文.论高等学校自主权的法权范畴[J].湘潭大学学报，2005（5）.
[2]张进香，龚怡祖.高校自主的法律性质研究述评[J].中国农业教育，2006（6）.
[3]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社，1999.
[4]欧仁山.论高等学校对司法审查的回应[J].广西师范大学学报，2005（4）.
[5]张学亮.法学视野中的高校学生申诉制度[J].国家教育行政学院学报，2006（7）.
[6]董立山.高校行使学生身份处分权的行政法治问题[J].行政法学研究，2006（4）.
[7][美]伯纳德施瓦茨著.徐炳译.行政法[M].群众出版社，1986：218.
[8]陈新明.行政法学总论[A].姜明安行政法与行政诉讼法.
[9]易虹.高校处分权行使中行政法原则的运用[J].福建政法管理干部学院学报，2004（10）.
[10]王川一，姜军保，黄淑娟.论高校教育纠纷的原因及对策[J].江西电力职业技术学院，2006（6）.
对高等学校办学自主权和行政主体概念的界定
首先对高等学校办学自主权给予概念的界定，高校自主权是指高等学校依据法律法规的规定，针对其面临的任务和特点，为保障办学活动能够依据其自身特点和内部客观规律的要求，排除外界非正常的干预，充分发挥其功能所必须具有的独立的自主地组织实施、管理教育活动及其他有关活动的资格和能力所涉及的范围和内容。[1]从中世纪的“大学自治”到我国的高等学校自主办学，历经了一个漫长的时期，但是目前高校与学生的纠纷问题也在不断增多，本文从行政法学的角度进行探讨，高等学校是否是一个行政主体，这是决定高校与学生是否是行政法律关系的核心问题。所谓行政主体是指依法享有并行使国家行政权力，履行行政职责，并能独立承担由此产生的相应法律责任的行政机关或法律，法规授权的组织。在现实的教育法律关系中，高校可以具有两种主体资格：当其参与行政法律关系，取得行政上的权力和承担行政上的义务时，它就是行政法律关系的主体，另一种是民事关系的主体。
综观海外各国，大学的行政色彩相当明显，在英国，如果高校是依法设立的或者是通过国王特许状建立的自治团体，那它就是英国行政法上的公法人，也就可以将它作为法定公共机构对待。在美国，由于公立高校毕竟是由政府所设代表政府为社会提供教育服务。理所当然要受到宪法和行政法的约束。而在法国，公立高校在法律上和理论上归属于“公务法人”。“公务法人”是指除国家和地方团体之外的，依法从事一定公务活动，独立享有行政法上权利与义务的行政主体。[2]
德国则将学校作为公营造物来看待，其管理是典型的行政管理，使用者若受侵宪，应通过行政司法途径予以救济，我国高校根据《中华人民共和国教育法》第28条之规定，学校及其他机构享有招生权，学籍管理，奖励，处分权，颁发学位证书权，聘任教师及奖励，处分权等。具有明显的单方意志性与强制性。双方是管理关系，双方权利义务不完全对等。符合行政权力的基本特征，因而高校具有行政主体的资格。
高等学校和学生具有法律意义上的行政关系。美国著名的行政法学家施瓦茨在20世纪70年代出版的《行政法》专著中，即认为公立学校给予学生纪律处分的行为应作为公行政的研究范围。[3]不颁发毕业证，学位证或开除学籍，勒令退学等，是典型的行政行为。对学生的名誉及将来的事业和发展都产生了极大的影响。涉及到改变学生的身份，使学生丧失学籍和受教育权，就是一种具体的行政行为。以下是我国涉及高校和学生行政关系的典型案例。
高校被称为行政诉讼被告的典型案例
1.田永案
北京科技大学本科生田永大学二年级时，在电磁学课程补考中，因携带字条被监考老师发现。监考老师虽未发现其有偷看行为，但仍然立即停止其考试并上报学校。学校根据校发（1994）年第068号《关于严格考试管理的紧急通知》第三条第二项规定的“夹带者，包括写在手上等作弊行为者”内容，认定田永的行为是考试作弊。并根据该文件第一条规定的“凡考试作弊者，一律按退学处理”，对田永作出了“退学处理”的决定，但该决定未正式送达给田永，田永继续留在学校以该校学生的身份进行正常的学习、缴纳学费、使用学校的各种设施、享受学校补助金，并修完所有学分及完成毕业实习和设计。在校期间，田永还曾因学生证丢失而得以补办学生证。但学校在田永临近毕业的时候通知其所在院系，田永不能毕业，不能为其颁发毕业证以及学位证等，理由是田永已被退学，不再是该校学生。田永不服，诉诸法院。北京市海淀区人民法院在查明事实的基础上认定，学校对田永的退学处理属无效行为，故判决北京科技大学给田永颁发毕业证、对田永的学士学位资格进行评定、上报田永的毕业派遣手续。北京科技大学不服，上诉至北京市第一中级人民法院。二审法院驳回上诉，维持原判。
此案件的重要意义在于第一次公开宣告了高等学校管理行为，已经具有了行政行为的性质，打破了向来被认为“大学自治”的标志。此案件可以作为行政诉讼案的范围之列。[4]
2.刘燕文案
北京大学电子学系92级博士研究生刘燕文，1996年1月10日进行博士论文答辩，答辩委员会7位委员同意刘燕文通过答辩，建议授予博士学位。1月19日，北京大学学位评定委员会电子学系分会委员会以12票赞成，1票反对，建议授予刘燕文博士学位。1月24日，北京大学学位评定委员会以6票赞成、7票反对、3票弃权，票数未达到超过半数的法定票数（当时到场16人）而不能授予他博士学位。当时，刘燕文向学校有关部门和国务院学位办公室提出申诉未果后，又向法院寻求帮助，法院不予受理。1999年9月24日，刘燕文分别以北京大学学位评定委员会不批准授予其博士学位和北京大学不颁发毕业证为由向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼，法院受理后经审理，于12月17日作出判决：撤销被告北京大学学位评定委员会不授予博士学位的决定，责令其在判决生效后3个月内重新审查作出决定；责令北京大学在判决生效2个月内颁发毕业证。
但是该案的判决并没有生效，但是该案的审理过程本身仍然具有非常重要的意义，那就是向来被当然作为“大学自治”的重要标志之一的学术评价和学位授予行为，也被人民法院纳入了司法审查的视野之中了。
3.郑文滔案
2003年4月2日，广东工商职业技术学校增城分教点英语系学生郑文滔在宿舍使用电饭煲，被检查宿舍用电的老师以违反校规为由收缴，双方由此发生争执并造成老师受伤。4月9日，增城分教点对郑文滔作出了勒令退学的处分，郑文滔多次到教育主管部门反映，但均无果，于是，他向广州市天河区人民法院提出行政诉讼，法院判决郑文滔胜诉，但是广东农工商职业技术学校又以总校的名义重新发出了勒令退学的通知书。[5]
从以上的案例中，仔细考量事件的前因后果以及事后校方采取的回应态度，从不同的侧面反映了目前我国高校在行使学生身份处分权过程中共同存在的法治缺失问题。
高校行使学生身份处分权的行政法的缺失
1.校规与宪法相背离
许多的高校对学生身份的处分是依据校规《学生手册》，而这些手册中的某些内容与大学生的宪法权利相背离，如上海大学的退学事件中，对学生作出退学处理决定的依据《上海大学学生手册》，该手册规定：学生如在一学期内所得学分不足所选学分数的2/3，学校将给予试读警告，如连续3次或累计5次受到试读警告者，将进入试读期，在一年的试读期内，如还未修完所选学分的2/3，学校可令其退学。[6]对于大学生影响最大的也是最不容任意侵犯与剥夺的权利莫过于受教育权，受教育权是公民依法享有要求国家积极提供均等的受教育条件和机会，通过学习来发展个性，才智和身心能力 ，以获得平等的生存和发展机会的基本权利，很明显高校对学生身份处分权行使的依据有悖于公民的宪法权利。
2.程序规则上的不健全
正当的程序作为一项基本的法治原则，起源于英国的自然正义原则，现已风行于世界各法治国家，成为各国行政法上的一项基本原则，正当程序原则是指行政主体在作出影响相对人权益的行政行为时必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据和理由。听取相对人的陈述，申辩。事后为相对人提供相应的救济途径。施瓦茨认为：“根据正当程序要求，在学生因其不轨行为而被公共学校开除以前，必须给其通知并给其审讯（听证会）的机会……法院一致确认，正当程序条款适用于公共学校作出的开除学生的决定。”[7]西方国家的学校在处分学生时有严格的程序，律师，法官一应俱全，违纪学生交由学校纪律委员会处理，如不服可诉请法庭裁决，而我国大多存在程序问题，上述具体案件中，行政主体的行政行为严重违背了正当程序的要求。
3.比例原则的缺失
陈新明教授认为，比例原则是约束行政权力违法的最有效的原则，其在行政法中扮演的角色可比拟为民法中的“诚实信用原则”，在行政法中“帝王条款”。[8]比例原则，又称为“最小侵害原则”，其基本含义是指行政主体实施行为应兼承行政目标的实现和保护相对人的权益，在作出行政处罚决定可能对相对人的权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围内，使“目的”和“手段”之间处于适当的比例。[9]在身份处分权实践中，准确恰当的运用比例原则并非是易事，处分永远只是手段，教育者真正的目的，从社会效益看，学校是能给予公民最好的正面教育的场所，对于学习不努力，品行有缺陷的学生，对其学生身份的剥夺不应是唯一的办法，应当注重分配制度受教育者的合法权益，继续教育学生的义务。
简单的建议和措施
受教育权也是公民个人发展与生活的基本权利，切实保护受教育者的正当理由权益 ，需要制定相应的补救措施。
1.建立健全高校规章制度
高校规章制度是高校为了组织和管理各项行政工作，按照一定程序制定的在全校范围内具有普遍约束力的条例，规定动作和办法等规范性文件的总称，高校规章制度是有关法律法规的延伸，是我国教育法律体系的重要补充，因此，高校管理部门在起草规章制度前，应就其必要性和可行性进行分析，在起草过程中，起草部门应广泛听取或征求有关部门、教职员工、学生各方面的意见，在规章制度的审查阶段，要严格遵循法制统一的原则上，保证规章与现行的国家法律，法规的原则精神相一致，不得与法律或国家的有关规定相抵触。
2.建立健全救济制度
“无救济则无权利”是一句古老的格言。单凭司法救济途径无法充分保护大学生的合法权益，国外许多高校都建立了完美的学生申诉制度及具体的操作规范，并把学生申诉制度纳入学校。因此，必须建立一套完善的学生申诉制度与司法救济共同发挥作用。提供一切可能的条件，使学生的申诉表达更加全面、完善和及时，而学校对学生的申诉表达要充分重视，以便有效地调解校方与学生的纠纷。
3.加强管理者的法治意识
依法治校首先要求高校学生管理工作者树立依法治教，依法管理的思想，完成从“权力本位”的转变，真正把教育，管理学生和维护广大学生的正当权益结合起来，所以，高校学生管理者必须熟悉与学生工作有关的法律、法规和规章制度，高校应通过多种形式加强对学生管理工作者法律知识的培训和法律意识的培养，真正做到公正地对待每一个学生尊重学生的权利，有效地防止高校教育纠纷的发生。确保高校和学生之间和谐的发展，真正保护学生的受教育权。[10]
参考文献：
[1]周雄文.论高等学校自主权的法权范畴[J].湘潭大学学报，2005（5）.
[2]张进香，龚怡祖.高校自主的法律性质研究述评[J].中国农业教育，2006（6）.
[3]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社，1999.
[4]欧仁山.论高等学校对司法审查的回应[J].广西师范大学学报，2005（4）.
[5]张学亮.法学视野中的高校学生申诉制度[J].国家教育行政学院学报，2006（7）.
[6]董立山.高校行使学生身份处分权的行政法治问题[J].行政法学研究，2006（4）.
[7][美]伯纳德施瓦茨著.徐炳译.行政法[M].群众出版社，1986：218.
[8]陈新明.行政法学总论[A].姜明安行政法与行政诉讼法.
[9]易虹.高校处分权行使中行政法原则的运用[J].福建政法管理干部学院学报，2004（10）.
[10]王川一，姜军保，黄淑娟.论高校教育纠纷的原因及对策[J].江西电力职业技术学院，2006（6）.