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近年来，违法建设势头愈演愈烈，并已逐渐成为城市建设管理中最为棘手的问题之一。但违法建筑处理却面临着种种困境，如果处理不当，不仅不能有效保护城乡建设有序发展，还有损法律尊严和政府公信力，甚至会影响社会稳定。本文通过对实践中出现的案例进行分析，发掘其中存在的四种深层次当前难以解决的问题，并探寻解决该系列问题的方法，以期有助于执法部门有效控制违法建筑行为、消除违建物，实现社会的和谐稳定。
一、案例引发的问题探讨
2009年4月，某建设规划局接到举报，某某村委员会未经审批正在加油站前、三条主道路汇集处的圆形大转盘上建造临时用房。监察大队派三名执法人员立即前往现场制止，当时临时用房的四周围墙已建至1.8米左右高度，执法人员责令施工人员立即停止施工当场划上红线标“停”字，并在现场制作了《责令停止违法（章）行为通知书》要求施工人员签收。施工负责人拒签并继续施工，引起争执。考虑到形势紧急，若不及时制止可能会引发严重的安全事故，执法人员开始徒手拆除红线以上墙体，遭多名村民围殴，致不同程度受伤。事后，检察机关以涉嫌妨害公务罪对施暴人员提起公诉，而村委员会提起行政诉讼，要求确认强制拆除行为违法。最后法院对行政案件进行审理，确认建设规划局具体行政行为违法。鉴于此，检察机关认为不属于合法的公务行为而涉嫌妨害公务罪，最后向法院撤回起诉。
在本案中，为什么在村民违法抢建的情况下，行政机关依法拆除该建筑而在行政诉讼中败诉，以至涉嫌妨碍公务罪指控被撤诉。究其原因，是建设规划局在拆除过程中程序不合法，但在实践中完全按照程序时间实行，违法建筑往往得不到及时拆除，甚至引发更大的矛盾。其实质也引发行政效率和公正执法的矛盾问题，这也是本文所要探讨的主要问题。
二、问题的提出和分析
问题一：执法周期长与抢建违法建筑短的矛盾
法治社会，越来越注重程序合法，甚至认为程序公正才是真正的公正，因此执法部门体现依法行政首先就得依法律程序执法，不能减少执法流程来节省时间。根据《行政诉讼法》和《行政处罚法》等的相关规定，城乡规划主管部门发现有违建行为时，必须先经立案、调查、集体讨论、处罚事先告知书送达、听证、决定书送达等法定程序，这其中往往当事人不配合，采取躲避、抵抗，让取证和文书送达都很有难度，延长了执法周期，等顺利完成这些流程已花去不少时间，给违建者提供了更多的抢建时间。如《浙江省城乡规划条例》第66条进行了具体明确：当事人不停止建设的，城市、县人民政府应当自收到城乡规划主管部门报告之日起十日内书面责成有关部门采取查封施工现场等措施；逾期不拆除或者不改正的，城乡规划主管部门应当自逾期之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除或者代为改正。这无疑让违建户又抓住了这个机会来抢建。这些程序性规定让执法周期变长，初衷是为防止城乡规划主管部门滥用职权或行政不作为，能使执法机关以更审慎的态度展开执法工作，更好保护人民群众权益。但较长的执法周期也让部份违建户钻了法律空子。时间长，意味着有更多的抢建时间。
问题二：特定情况下现场拆除非法性与法律法规程序合法性的矛盾
在上面案例中，违建物地处三条道路交通汇集处，来往车辆很多。当时违建墙体挡住交汇车辆的视线，如果不及时拆除，可能会由于这违建物引发严重的交通事故，并且对当时在建的施工人员本身也存有危险，后果不堪设想。何况相对人抵抗仍建，执法人员当场徒手拆除红线以上部分。但由于当时《城乡规划法》没有能及时强制拆除的法律规定，就被认为是违反了《城乡规划法》第68条规定的程序规定。而在现实生活中，存在着很多特定情况，比如侵占消防通道、阻挡建筑物出入口、占据交通要道、危害防洪堤坝等等。如果都只能完全按城乡规划法第68规定来执行，可能会因未及时消除危险而引发一些严重后果。因此，特定情况下违法建筑拆除往往成为合理不合法的行为，而且《城乡规划法》第68条程序规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”当事人不履行处罚决定时，城乡规划主管部门还要需报告政府，再由政府责成有关部门进行执法。上述程序性规定对执行行为提出更高的要求，不能因为违法建筑就随意拆除，强调了执行程序的重要性，其实质也是更关注执法的公正性。
问题三：执法成本高与抢建违法建筑行为成本低的矛盾
对于正在搭建的违法建筑，如果不及时采取强制措施，会造成执法成本过高。一是建造违法建筑本身要投入巨额的经济成本。未及时有效制止，等形成结顶再拆，不仅对社会资源是极端浪费，也会影响到违建人基本生活或巨额经济利益，以致会受到当事人的剧烈阻拦，引起社会不和谐。二是拆除违建物也需耗费执行者大量财力物力和人力。虽然《浙江省城乡规划条例》规定强制拆除或者代为改正的费用由违法行为人承担，先不说违法行为人是否有能力承担，如果因错过最佳执法时机，提高执法成本，造成这惊人损失也是得不偿失的。三是社会矛盾加深，维稳成本加大。执法机关常会收到因新建、改建、扩建房屋而引起的举报。相邻方不满，就举报要求拆除。但执法行为要完全符合举报人意愿是不可能的，一方面，是否采取拆除方式要根据《城乡规划法》第64条规定和《省条例》第59条规定，应根据具体情况可以采用改正措施来消除影响，无法改正的采取没收或拆除的方式，而不是一概全拆；另一方面，执法机关人员配备紧张，案件繁多。并且很多时候相对人不配合，造成调查、取证、文书送达等相当困难，不能达到举报人要求的快速拆除违法建设的目的；再一方面，同样的违反情况应同样处理，不可能就拆一户，若对10多户结顶的房子进行拆除难度是可想而知的，因此必须谨慎做出拆除决定。由于邻里纠纷无法消除，举报人的意愿又无法实现，就采用以信访、复议、诉讼等方式施加压力。而违建方也是情绪激动，要求维护权益。执法机关身陷其中，可以说拆除违法建设及解决后续产生的行政争议，消耗了执法机关的大部分的时间和精力，对正常履行职责造成了影响。
本文案例中该违建物由村委会集资建房，虽然拆除并未造成高额经济损失或影响到基本生活，但也情绪激动、暴力抵抗。实际执法过程中，还会遇到几十户一起违建成幢幢高楼，这样的拆除面临的是高额经济成本与社会成本，拆除难度可想而知。很多时候要综合考虑社会和谐、经济成本等多方面因素，就不予拆除。这也使社会上形成一种误解，房屋只要结了顶，政府就不会拆。在这种想法的支配下，以惊人的速度抢建，然后有人得逞，他人照仿，迅速形成难以遏制的态势。
问题四：历史遗留问题的处理与现行法律法规的矛盾
历史遗留问题不妥善解决会引影响社会和谐，但由于很多时候没有明确的操作依据就很难处理。比如老房子因年久失修想翻建，或因火灾要重建，但因老间距老布局不符合新规划，无法原址上申请重建。这使得这些农民无法通过正常的审批途径，并有时又没其他土地安置，从而导致拆建、扩建、新建等违法现象的不断发生。
由于法律只规定进行建筑物必须向政府有关部门申请，但对历史老屋火烧后原址重建不符合新规划的问题未作专门规定，造成执法部门也很为难。加上部份老百姓认为自己合法所有的房子烧了毁了在原址申请重建合情合理，或者说天经地义的事情，内心抗拒自已房子烧了重建还要被拆除的事实。一边是受灾户，且没其他地方可安置，一边是没法补办手续或消除影响的违建物。拆了，引发受灾户极大情绪，甚至做出极端行为；不拆，举报人非常不满，指责执法部门不作为，给执法机关加压。
三、问题的解决和建议
1、细化专项条款，解决专项问题。比如细化拆除违建物的条款，其中明确危险违建物紧急处理问题，赋予执法部门对危险违建物予以当场拆除的权力；细化政策解决老房子房屋灭失如何重建和如何安置问题，真正衔接新规划与历史遗留问题，实施老房置换、危房置换等方式，老房、危房统一收归集体所有，严格按一户一宅的原则进行控制。
2、修改完善法律法规，精减流程、提高效率。目前违建抢建问题比较突出，现阶段立法应强调如何有效打击和遏制违建行为。《城乡规划法》及《浙江省城乡规划条例》处理违法建筑问题程序多、周期长，让违建户获得了充分的抢建时间。因此，适度的精减流程可能是一种可取的措施，比如赋予建设规划部门暂扣施工工具和材料、查封施工现场、立即强制拆除等权利。使执法部门能及时采取强制措施，将违法建设消灭在萌发状态，减少违法建筑既成事实的后果，降低执法成本。原《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉的办法》第48条规定，继续违法建设或施工的，作出责令停止建设决定的机关有权予以制止，并拆除继续违法建设部分的建筑物、构筑物和其他设施。此条款现虽已失效，但本文认为从有效遏制抢建行为方面来说，还是具有相当参考价值。
3、部门联动，形成合力。一是增强协调力。发挥居委会村委会的协调功能，处理相邻纠纷；发挥党委政府的号召力，做好违建户的思想教育工作。二是增强执法力。拆除难度大的情况，公安部门要及时介入，维持好拆除秩序，确保执法人员的人身安全，严惩拆除警戒线、封条等暴力抗法等行为；有条件的部门给予人力物力的协助，降低执法部门的拆除成本。三是增强威慑力。通过信息共享，工商等审批部门不得为利用违法建筑进行生产经营活动的单位或个人办理生产经营许可手续，机关事业单位将强行违法建设行为纳入晋升考核机制，性质严重的还要给予处理。
4、充分运用法律规定的手段。《浙江省城乡规划条例》第64条已对影响安全、交通等又无法确定建设单位或个人的违法建设项目作了规定，可以在向公证机关办理证据保全手续后直接予以拆除。虽然有所欠缺，这里只适用无法确定违建人的项目，对能确定违建人的项目未有紧急情况紧急处理的特殊规定。如果能补充完善这方面内容，也将更有效打击违法建设行为。
（作者通讯地址：浙江省仙居县建设规划局，浙江 仙居 317300）
一、案例引发的问题探讨
2009年4月，某建设规划局接到举报，某某村委员会未经审批正在加油站前、三条主道路汇集处的圆形大转盘上建造临时用房。监察大队派三名执法人员立即前往现场制止，当时临时用房的四周围墙已建至1.8米左右高度，执法人员责令施工人员立即停止施工当场划上红线标“停”字，并在现场制作了《责令停止违法（章）行为通知书》要求施工人员签收。施工负责人拒签并继续施工，引起争执。考虑到形势紧急，若不及时制止可能会引发严重的安全事故，执法人员开始徒手拆除红线以上墙体，遭多名村民围殴，致不同程度受伤。事后，检察机关以涉嫌妨害公务罪对施暴人员提起公诉，而村委员会提起行政诉讼，要求确认强制拆除行为违法。最后法院对行政案件进行审理，确认建设规划局具体行政行为违法。鉴于此，检察机关认为不属于合法的公务行为而涉嫌妨害公务罪，最后向法院撤回起诉。
在本案中，为什么在村民违法抢建的情况下，行政机关依法拆除该建筑而在行政诉讼中败诉，以至涉嫌妨碍公务罪指控被撤诉。究其原因，是建设规划局在拆除过程中程序不合法，但在实践中完全按照程序时间实行，违法建筑往往得不到及时拆除，甚至引发更大的矛盾。其实质也引发行政效率和公正执法的矛盾问题，这也是本文所要探讨的主要问题。
二、问题的提出和分析
问题一：执法周期长与抢建违法建筑短的矛盾
法治社会，越来越注重程序合法，甚至认为程序公正才是真正的公正，因此执法部门体现依法行政首先就得依法律程序执法，不能减少执法流程来节省时间。根据《行政诉讼法》和《行政处罚法》等的相关规定，城乡规划主管部门发现有违建行为时，必须先经立案、调查、集体讨论、处罚事先告知书送达、听证、决定书送达等法定程序，这其中往往当事人不配合，采取躲避、抵抗，让取证和文书送达都很有难度，延长了执法周期，等顺利完成这些流程已花去不少时间，给违建者提供了更多的抢建时间。如《浙江省城乡规划条例》第66条进行了具体明确：当事人不停止建设的，城市、县人民政府应当自收到城乡规划主管部门报告之日起十日内书面责成有关部门采取查封施工现场等措施；逾期不拆除或者不改正的，城乡规划主管部门应当自逾期之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除或者代为改正。这无疑让违建户又抓住了这个机会来抢建。这些程序性规定让执法周期变长，初衷是为防止城乡规划主管部门滥用职权或行政不作为，能使执法机关以更审慎的态度展开执法工作，更好保护人民群众权益。但较长的执法周期也让部份违建户钻了法律空子。时间长，意味着有更多的抢建时间。
问题二：特定情况下现场拆除非法性与法律法规程序合法性的矛盾
在上面案例中，违建物地处三条道路交通汇集处，来往车辆很多。当时违建墙体挡住交汇车辆的视线，如果不及时拆除，可能会由于这违建物引发严重的交通事故，并且对当时在建的施工人员本身也存有危险，后果不堪设想。何况相对人抵抗仍建，执法人员当场徒手拆除红线以上部分。但由于当时《城乡规划法》没有能及时强制拆除的法律规定，就被认为是违反了《城乡规划法》第68条规定的程序规定。而在现实生活中，存在着很多特定情况，比如侵占消防通道、阻挡建筑物出入口、占据交通要道、危害防洪堤坝等等。如果都只能完全按城乡规划法第68规定来执行，可能会因未及时消除危险而引发一些严重后果。因此，特定情况下违法建筑拆除往往成为合理不合法的行为，而且《城乡规划法》第68条程序规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”当事人不履行处罚决定时，城乡规划主管部门还要需报告政府，再由政府责成有关部门进行执法。上述程序性规定对执行行为提出更高的要求，不能因为违法建筑就随意拆除，强调了执行程序的重要性，其实质也是更关注执法的公正性。
问题三：执法成本高与抢建违法建筑行为成本低的矛盾
对于正在搭建的违法建筑，如果不及时采取强制措施，会造成执法成本过高。一是建造违法建筑本身要投入巨额的经济成本。未及时有效制止，等形成结顶再拆，不仅对社会资源是极端浪费，也会影响到违建人基本生活或巨额经济利益，以致会受到当事人的剧烈阻拦，引起社会不和谐。二是拆除违建物也需耗费执行者大量财力物力和人力。虽然《浙江省城乡规划条例》规定强制拆除或者代为改正的费用由违法行为人承担，先不说违法行为人是否有能力承担，如果因错过最佳执法时机，提高执法成本，造成这惊人损失也是得不偿失的。三是社会矛盾加深，维稳成本加大。执法机关常会收到因新建、改建、扩建房屋而引起的举报。相邻方不满，就举报要求拆除。但执法行为要完全符合举报人意愿是不可能的，一方面，是否采取拆除方式要根据《城乡规划法》第64条规定和《省条例》第59条规定，应根据具体情况可以采用改正措施来消除影响，无法改正的采取没收或拆除的方式，而不是一概全拆；另一方面，执法机关人员配备紧张，案件繁多。并且很多时候相对人不配合，造成调查、取证、文书送达等相当困难，不能达到举报人要求的快速拆除违法建设的目的；再一方面，同样的违反情况应同样处理，不可能就拆一户，若对10多户结顶的房子进行拆除难度是可想而知的，因此必须谨慎做出拆除决定。由于邻里纠纷无法消除，举报人的意愿又无法实现，就采用以信访、复议、诉讼等方式施加压力。而违建方也是情绪激动，要求维护权益。执法机关身陷其中，可以说拆除违法建设及解决后续产生的行政争议，消耗了执法机关的大部分的时间和精力，对正常履行职责造成了影响。
本文案例中该违建物由村委会集资建房，虽然拆除并未造成高额经济损失或影响到基本生活，但也情绪激动、暴力抵抗。实际执法过程中，还会遇到几十户一起违建成幢幢高楼，这样的拆除面临的是高额经济成本与社会成本，拆除难度可想而知。很多时候要综合考虑社会和谐、经济成本等多方面因素，就不予拆除。这也使社会上形成一种误解，房屋只要结了顶，政府就不会拆。在这种想法的支配下，以惊人的速度抢建，然后有人得逞，他人照仿，迅速形成难以遏制的态势。
问题四：历史遗留问题的处理与现行法律法规的矛盾
历史遗留问题不妥善解决会引影响社会和谐，但由于很多时候没有明确的操作依据就很难处理。比如老房子因年久失修想翻建，或因火灾要重建，但因老间距老布局不符合新规划，无法原址上申请重建。这使得这些农民无法通过正常的审批途径，并有时又没其他土地安置，从而导致拆建、扩建、新建等违法现象的不断发生。
由于法律只规定进行建筑物必须向政府有关部门申请，但对历史老屋火烧后原址重建不符合新规划的问题未作专门规定，造成执法部门也很为难。加上部份老百姓认为自己合法所有的房子烧了毁了在原址申请重建合情合理，或者说天经地义的事情，内心抗拒自已房子烧了重建还要被拆除的事实。一边是受灾户，且没其他地方可安置，一边是没法补办手续或消除影响的违建物。拆了，引发受灾户极大情绪，甚至做出极端行为；不拆，举报人非常不满，指责执法部门不作为，给执法机关加压。
三、问题的解决和建议
1、细化专项条款，解决专项问题。比如细化拆除违建物的条款，其中明确危险违建物紧急处理问题，赋予执法部门对危险违建物予以当场拆除的权力；细化政策解决老房子房屋灭失如何重建和如何安置问题，真正衔接新规划与历史遗留问题，实施老房置换、危房置换等方式，老房、危房统一收归集体所有，严格按一户一宅的原则进行控制。
2、修改完善法律法规，精减流程、提高效率。目前违建抢建问题比较突出，现阶段立法应强调如何有效打击和遏制违建行为。《城乡规划法》及《浙江省城乡规划条例》处理违法建筑问题程序多、周期长，让违建户获得了充分的抢建时间。因此，适度的精减流程可能是一种可取的措施，比如赋予建设规划部门暂扣施工工具和材料、查封施工现场、立即强制拆除等权利。使执法部门能及时采取强制措施，将违法建设消灭在萌发状态，减少违法建筑既成事实的后果，降低执法成本。原《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉的办法》第48条规定，继续违法建设或施工的，作出责令停止建设决定的机关有权予以制止，并拆除继续违法建设部分的建筑物、构筑物和其他设施。此条款现虽已失效，但本文认为从有效遏制抢建行为方面来说，还是具有相当参考价值。
3、部门联动，形成合力。一是增强协调力。发挥居委会村委会的协调功能，处理相邻纠纷；发挥党委政府的号召力，做好违建户的思想教育工作。二是增强执法力。拆除难度大的情况，公安部门要及时介入，维持好拆除秩序，确保执法人员的人身安全，严惩拆除警戒线、封条等暴力抗法等行为；有条件的部门给予人力物力的协助，降低执法部门的拆除成本。三是增强威慑力。通过信息共享，工商等审批部门不得为利用违法建筑进行生产经营活动的单位或个人办理生产经营许可手续，机关事业单位将强行违法建设行为纳入晋升考核机制，性质严重的还要给予处理。
4、充分运用法律规定的手段。《浙江省城乡规划条例》第64条已对影响安全、交通等又无法确定建设单位或个人的违法建设项目作了规定，可以在向公证机关办理证据保全手续后直接予以拆除。虽然有所欠缺，这里只适用无法确定违建人的项目，对能确定违建人的项目未有紧急情况紧急处理的特殊规定。如果能补充完善这方面内容，也将更有效打击违法建设行为。
（作者通讯地址：浙江省仙居县建设规划局，浙江 仙居 317300）