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2013年仲夏，在北京世纪城的家中，对27年前在中南海所作的中央领导法律知识讲座，已入耄耋之年的法理学家孙国华依然记忆深刻。那是1986年夏天，民主法制建设待兴。他作为中国人民大学法律系副教授走进中南海，给中共中央政治局和书记处成员集体进行了第一次法律知识讲座。
这开启了给中央领导讲法制课的先河。作为第一讲，孙国华自己“争取”到的题目是“对于法的性能和作用的几点认识”。他说：“只有先把基本的东西搞清楚，其他事情才能搞清楚。”
课上，他讲到彼时面临的法律观的变革：“必然是坚持依法办事的法律观，要确立法律调整在整个社会调整系统中的主导地位……单纯依靠思想教育，依靠政策指导，依靠行政手段、长官的命令的社会调整，虽然有时也可奏效，但却往往会为主观任意性、瞎指挥大开方便之门。”
中央领导法律知识讲座举行四次后断档，直至1994年重启变身为“中央政治局法制讲座”，已举行12次。2002年，在集体学法的基础上确立了中央政治局集体学习制度，讲课内容更为丰富，覆盖法律、经济、军事、管理、外交等方面。
最近的一次集体学习是在今年6月25日，内容是“中国特色社会主义理论和实践”。在已有的84次集体学习中，法律内容共有11次，保持了每年至少一次的频率，最近一次在4月19日，中国社会科学院研究员卜宪群与房宁讲授“我国历史上的反腐倡廉”。
27年间，在中南海进行的27次法制讲座，逐渐从早期带动普法的原始出发点纳入法制建设的大背景，执政者也借此在探寻依法治国的方向和路径上凝聚共识，并以自上而下的模式举国推行。
梳理中南海27次法制讲座的“课表”，法律制度建设的宏观话题10次上榜，另外，有关社会保障、行政管理体制改革等立法或与法律相关的内容应时而生进入讲座，但均与法制建设捆绑讲授。系列讲座的最大特点，莫过于以宏大叙事的“法理学”内容为主导，关注中国法治实践和制度建设的理论问题。
这恰好对应讲座主要听讲者的身份——中共中央政治局成员。他们身处权力高层，在中央、各地担任要职。
首次讲课的孙国华是新中国法理学科的奠基人之一，如今88岁高龄，对中国法治建设的关注至今不减。
孙国华授课是在1986年7月3日。他对《财经》记者回忆，第一讲的预设题目是“马克思主义关于法的作用”，但他自己要求换个题目。当时，中国正处变革时期，中共十二届三中全会提出改革经济体制转向商品经济。“法律观亟须变革，我就想讲讲适合社会主义商品经济的法律观，谈谈我的看法，供领导人参考。”两小时的课，孙国华从法的本质、作用和职能，讲到新时期法的职能转变和需要确立的法律观。
面对中共中央政治局和中央书记处的有关领导，孙国华特意批判了一些不合适宜的法律观。比如，权力过于集中在党政领导，主要依靠行政手段；以言代法，以政策代替法律；贬低法在社会调整系统中的地位；“重刑轻民”的思想等。不过，27年后，孙国华略有遗憾：“这些观点在今天也不过时，权力过于集中、政策代替法律的问题仍然存在。”
在讲座中，孙国华还提到坚持依法办事的法律观，这实质上就是法治思维，但提法不同。“法治”一词在上世纪70年代末即有学者提出，并拉开与“人治”讨论的序幕，一批法学家曾为此立说论述。孙国华说，当时他在编写教材时，提出使用“法治”一词但未获通过。
十年之后，法制理念趋变。1996年2月，中国社会科学院法学所研究员王家福走进中南海。他是少有的两次走进中南海讲法的专家之一。在第一次讲座中，王家福谈到区分公法与私法是建立市场经济法律制度的前提，要区分作为公权者的国家与作为所有者的国家等内容。1996年2月，再进中南海讲法时，他专门向在座的政治局成员论述了“依法治国”的理念。次年9月，“依法治国”的方略写入中共十五大报告。
法制讲座的课题和主讲人都由司法部具体负责，早期报给中共中央书记处确定，后来报给中共中央办公厅决定。司法部法制宣传司原司长刘一杰曾参与讲座的准备工作。他对《财经》记者介绍，讲座内容根据国内外形势的发展，针对中国改革和发展的重大问题确定。司法部挑选专家，“重要的是专业水平，必须是各自领域或学科的权威学者。”主讲人的年龄并不重要，时任华东政法学院教授曹建明和外交学院副教授卢松讲课时年仅39岁，中国人民大学教授许崇德讲课时已有78岁。
2002年12月，武汉大学法学教授周叶中和许崇德教授一起给新任的中共十六届政治局成员讲授的课题有关宪法。当年是现行宪法颁布实施20周年。许崇德教授是宪法学界泰斗，曾参与制定54宪法、82宪法，周叶中出版过多部宪法学专著。周叶中说，法治的核心是宪法，落实“依法治国”的方略首先是依宪治国。当年，中共十六大报告首次提出“依法执政”和“政治文明”。因此，他认为“中国政治发展新的要求和中共从革命党到执政党的转型，都必然要求把宪法的实施和宪法权威提到日程。”
许崇德和周叶中在讲课中提出“尊重和保障人权”应该入宪，后来2004年修宪时如愿。周叶中回忆，在讨论环节，有领导提到宪法序言的法律效力问题、宪法序言和正文内容的关系，还有领导提到权力制约的问题等，“这说明他们抓住了问题的实质”。
宪政问题在今年引爆大讨论，至今未休。周叶中对《财经》记者称，他对宪政的理解就是实施宪法的政治过程和政治状态，以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的。简单化地等同于西方宪政，既不科学也不符合事实。他表示，当前在制度建设上保障宪法实施还需要一个过程：“宪法意识的培育、领导干部的宪法思维等还有待于增强，这是目前法治建设中很现实的问题，很难一下子扭转过来，需要循序渐进。”
中南海法制讲座的原始动力是带动普法，最初的推动者是时任司法部部长邹瑜。
“文革”结束后，1978年中国提出社会主义法制建设的基本方针：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。当年，《刑法》、《刑事诉讼法》等七部重要法律通过。如何确保新法的实施？法制宣传教育因此迎来机遇，中央有关部门委托中央政法干校举办法制宣教班。 民众对于法律知识的需求，孙国华深有体会。他多次奔走宣教班，对各省、市、自治区政法干部、基层干部培训。1982年，他主编的《法学基础理论》出版，“到1986年，王府井书店统计显示发行量已达150万册”。
为了推进法制进程，1985年11月，中央有关部门发布“一五”普法规划，中国进入全民普法时代。1986年是“一五”普法开局之年，邹瑜想到全民普法需要领导带头，在司法部党组会议上，他提出为中央领导干部举办法律知识讲座的设想，获得参会人员的支持。邹瑜在回忆文章中称，“按照我们党历来的工作经验，凡事只要领导干部带头动作起来，下面就跟着办。”
邹瑜在征求法学家的意见后，向中央政法委作了汇报，时任中央政法委书记乔石表示同意。当年6月，邹瑜给时任中共中央总书记胡耀邦写了一封信，“建议中央政治局和书记处的同志带头听法制课，这样肯定对全国的普法工作是很大的推动”。胡耀邦将报告批给中央书记处时任书记胡启立。一周时间不到，胡启立就找邹瑜商量上课的计划，商定先开四讲并确定四位主讲人，司法部与中国法学会协同准备。
因此，孙国华、中国政法大学教授江平等人成为最早一批进入中南海讲法的专家。在首次讲座上，胡启立传达了邓小平关于加强法制建设的意见：通过坚持不懈地宣传教育，进一步增强全体人民的法制观念和法律意识，努力在全社会形成依法管理、依法行政、依法办事的良好风气。
遗憾的是，法律知识讲座在中南海仅仅举办四次，伴随邹瑜去职司法部等因素暂停。
重提法制讲座，已是八年后“二五”普法（1991年-1995年）时期。1994年6月，“国家中高级干部学法讲师团”成立一周年，专家们肯定了领导干部学法的重要性，并针对讲师团遇到的问题，向司法部建议给中央领导开法制讲座。
司法部时任部长肖扬，他撰文回忆，司法部党组征得中共中央书记处书记的同意，向中央提出报告建议开展“中央政治局法制讲座”，并草拟了一些选题很快获批。当年12月9日，“国际商贸法律制度与关贸总协定”讲座开讲，地点由此前的小礼堂改在怀仁堂。肖扬称，讲座后14天，时任中共中央总书记江泽民出席全国政法工作会议座谈会后问他“第二讲什么时候讲”？并提出，“以后中央法制讲座要规范化、制度化，每年讲一次至两次，形成制度。”
此后，法制讲座基本上保持每年两次的频率。至2001年7月11日时，中央政治局法制讲座运转七年，11名法学教授走进中南海怀仁堂进行了12场讲座。讲座内容涉及依法治国的理论和实践问题，如商贸、金融、社会保障、一国两制与法制建设等。
2002年，中共十六大后，专门的法制讲座变身为中央政治局集体学习。时任中共中央总书记胡锦涛阐述了这一制度的重要性。胡锦涛说，中央政治局讨论认为，除了自学以外，中央政治局还要进行集体学习，作为一项制度长期坚持。要学习经济、政治、法律、历史、军事等方面的知识。因此，学习内容不再局限于法制选题，涉及经济、文化、卫生、三农等十余个领域。
在集体学习中，法制选题依然延续普法功能。比如2005年2月，全国普法办、司法部曾联合下发文件，中央政治局集体学习法制讲座被列入当年普法工作重点。
据统计，十六届中央政治局安排了43次集体学习，十七届中央政治局安排了33次集体学习，其中有9次以法制为课题，占总次数的12%，基本上每年一次。有16位法学学者走进中南海，比如社科院法学研究所研究员梁慧星、中国人民大学法学教授王利明、中国政法大学马怀德教授，分别主讲了有关物权法、行政管理体制改革的相关法律内容等。主讲的法学学者们多来自前述几所院校。
到今年6月25日，十八届中央政治局已进行七次集体学习，其中两次有关法制，最近一次是在今年4月主题为“我国历史上的反腐倡廉”讲座。
在正式讲课前，走进中南海的法学学者们都经历了一系列稍显复杂的程序，首讲人孙国华也不例外。
被选定讲课后，孙国华用两个星期的紧张时间准备出2万余字的讲稿，交司法部审读后，提前在司法部会议室进行了一次试讲。当时，经中央书记处决定，司法部与中国法学会协同准备讲课，参与试听的也主要是这些部门的有关人员，以便提出建议和意见。
孙国华在当年的笔记中记下了试讲的反馈，比如“速度放慢”，“理论性较强，联系实际和生动的事例”，“人治和法治的比较”等。
此后的法制讲座基本沿袭这一模式，流程包括确定课题、推荐和选拔主讲人、撰写讲稿、审读、修改、试讲、再修改、正式讲课等，只是在细节和具体形式上不断改善。
司法部始终承担着中央法制讲座的具体筹备事宜。1994年后，法制讲座由司法部和中央办公厅共同安排，司法部拟定一组选题，交中央办公厅最后确定。有时，领导人会亲自圈定选题。1995年下半年，司法部认为应当在讲座中介绍一下法律界最关注的依法治国，便向中办正式报送该选题，同时报送的还有一个选题。两天之后，时任中共中央总书记江泽民在两个选题中亲自圈定了有关依法治国的选题。
课题确定后，司法部会在全国院校中选取两个，下达课题任务，由法学院所成立课题组拟定讲稿。司法部会在组织试讲后和中央办公厅商讨最终确定一个主讲人。经统计，每个主讲人背后都是少则3人多则10余人的课题组团队。
司法部法制宣传司原司长刘一杰称，在筹备中成立两个课题组，是为确保讲课成功，每个课题组各有多名专家参与撰写课题。司法部一般会组织2次-3次试讲，有关部门的人员对试讲内容提出意见和建议，并观察讲课技术，“不能念稿子，讲稿要有针对性、实用性，能对领导决策起到参考作用。”
改为中央政治局集体学习后，主讲人至少两人，程序上也更加严密。集体学习的内容不同，具体负责落实的部委也会不同，如有关法律的仍由司法部具体组织。首次集体学习的主讲人之一周叶中说，最初接到的司法部电话是让他去接受一个课题。第二次开会时，他才知道是给新一届中央政治局讲课，并发现一共有三个课题组参与准备。后来司法部确定以他和许崇德的讲稿为基础，再吸收另两个课题组的内容，反复讨论、修改，经历两次试讲，“最终的讲稿集中了大家的智慧”。 不过，一个变化是，专家正式的讲稿不会在讲课后全文公开发布，最近两年来参与讲课的多名专家都回避讲课的具体内容。集体学习中，主讲人的身份也更为多样。在今年2月的法制主题的集体学习中，主讲人增加到五人，全部是来自实务部门的高层领导。
讲课内容是否会划定禁区？周叶中对《财经》记者称，讲课和讨论环节都不会设定框框或者禁区。因准备时间太紧凑，一些相关部门的领导经常夜间和他电话沟通。“有的领导就直接跟我说，作为一个研究者，你要讲出你真实的观点和思考，领导同志希望听到真话。”周叶中说，“我在讲课中还涉及到一些前沿敏感问题，有些问题现在也不适宜公开讨论，我都讲了。”
在和专家学者的近距离接触中，中央高层领导也展现出另外一面。1986年，孙国华走进中南海小礼堂，在一个长方形的桌子边，胡耀邦邀请他坐在主座上。孙国华说，胡耀邦握着他的手说，“你不要担心，你是老师，今天我们这些人都是你的学生，保证都用心听讲。”类似的表述在后来的讲座中一再出现。
肇始于1986年的中央政治局法制讲座，间断持续27年，最终变身，已从最初带有浓厚的普法色彩逐渐承载越来越多的功能和象征意义。
在法制讲座启动的初始时期，有国外舆论称中国领导不懂法才学法。对此，刘一杰说，“这完全是一种误读。中央领导法制讲座是表明中央领导对法制的重视态度，带动普法，提高全民的法律意识、法制观念和依法办事的能力。”
自1986年“一五”普法开局之年起，普法“持久战”现已进入“六五”普法时期。肖扬曾表示，司法部推动普法的出发点是为了努力提高全民法律意识，探寻依法治国之路。因此，法制讲座以中央政治局的率先垂范作用，主导法制建设的大方向。
中共十六大开始，中央政治局在集体学法的基础上，确立集体学习制度，将学习作为高层政治活动以制度化的形式予以固定，以问题为导向进行政策学习，成为一种“中国特色”。
周叶中认为，集体学习制度搭建了一个桥梁，让理论工作者和最高决策层定期围绕中国发展过程中的重大问题进行沟通，交流治国理政的思路，集中理论工作者的研究和政治家的判断，使得最高决策能够更加科学民主。
中国政法大学副校长马怀德在2005年集体学习时主讲了“行政管理体制改革和完善经济法律制度”。马怀德说，1998年开始进行政府第四次机构改革，2002年中共十六大报告提出深化行政管理体制改革，新一届政府在运转一段时期后开始为行政管理体制改革和相关的法制建设做准备，因此他认为那次讲座是一个很好的探讨机会。此后，中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》在2008年2月通过，他讲到的“大部制”改革目前正在进行。
马怀德记得课上在讲到政府的规模时，他以中国和各国公务员与人口比、财政供养人员与人口比例进行说明，引起了中央领导的关注和讨论。马怀德说：“专家的讲课就是要介绍国内外相关的情况，从国家治理的需求和实际提出一些理论构思。”
也有观点认为中央政治局的学习较为“务虚”，宣示意义大于实质意义。中共中央党校教授谢春涛则认为，政治局领导治国理政的责任重大，很有必要学习。除少数历史主题外，集体学习的题目多与当下发展中的重大现实问题、难题紧密相关，目的是学以致用，凝聚高层共识和影响决策是题中应有之义。
不可否认的是，在政治运作不够透明的普遍观感下，每一次的中央政治局集体学习也是观察的一个窗口。以法制讲座为例，中央政治局的学习之后，同一主题会在其后的各省、市、县的讲座中逐层“复制”。
这开启了给中央领导讲法制课的先河。作为第一讲，孙国华自己“争取”到的题目是“对于法的性能和作用的几点认识”。他说：“只有先把基本的东西搞清楚，其他事情才能搞清楚。”
课上，他讲到彼时面临的法律观的变革：“必然是坚持依法办事的法律观，要确立法律调整在整个社会调整系统中的主导地位……单纯依靠思想教育，依靠政策指导，依靠行政手段、长官的命令的社会调整，虽然有时也可奏效，但却往往会为主观任意性、瞎指挥大开方便之门。”
中央领导法律知识讲座举行四次后断档，直至1994年重启变身为“中央政治局法制讲座”，已举行12次。2002年，在集体学法的基础上确立了中央政治局集体学习制度，讲课内容更为丰富，覆盖法律、经济、军事、管理、外交等方面。
最近的一次集体学习是在今年6月25日，内容是“中国特色社会主义理论和实践”。在已有的84次集体学习中，法律内容共有11次，保持了每年至少一次的频率，最近一次在4月19日，中国社会科学院研究员卜宪群与房宁讲授“我国历史上的反腐倡廉”。
27年间，在中南海进行的27次法制讲座，逐渐从早期带动普法的原始出发点纳入法制建设的大背景，执政者也借此在探寻依法治国的方向和路径上凝聚共识，并以自上而下的模式举国推行。
课题与主讲者
梳理中南海27次法制讲座的“课表”，法律制度建设的宏观话题10次上榜，另外，有关社会保障、行政管理体制改革等立法或与法律相关的内容应时而生进入讲座，但均与法制建设捆绑讲授。系列讲座的最大特点，莫过于以宏大叙事的“法理学”内容为主导，关注中国法治实践和制度建设的理论问题。
这恰好对应讲座主要听讲者的身份——中共中央政治局成员。他们身处权力高层，在中央、各地担任要职。
首次讲课的孙国华是新中国法理学科的奠基人之一，如今88岁高龄，对中国法治建设的关注至今不减。
孙国华授课是在1986年7月3日。他对《财经》记者回忆，第一讲的预设题目是“马克思主义关于法的作用”，但他自己要求换个题目。当时，中国正处变革时期，中共十二届三中全会提出改革经济体制转向商品经济。“法律观亟须变革，我就想讲讲适合社会主义商品经济的法律观，谈谈我的看法，供领导人参考。”两小时的课，孙国华从法的本质、作用和职能，讲到新时期法的职能转变和需要确立的法律观。
面对中共中央政治局和中央书记处的有关领导，孙国华特意批判了一些不合适宜的法律观。比如，权力过于集中在党政领导，主要依靠行政手段；以言代法，以政策代替法律；贬低法在社会调整系统中的地位；“重刑轻民”的思想等。不过，27年后，孙国华略有遗憾：“这些观点在今天也不过时，权力过于集中、政策代替法律的问题仍然存在。”
在讲座中，孙国华还提到坚持依法办事的法律观，这实质上就是法治思维，但提法不同。“法治”一词在上世纪70年代末即有学者提出，并拉开与“人治”讨论的序幕，一批法学家曾为此立说论述。孙国华说，当时他在编写教材时，提出使用“法治”一词但未获通过。
十年之后，法制理念趋变。1996年2月，中国社会科学院法学所研究员王家福走进中南海。他是少有的两次走进中南海讲法的专家之一。在第一次讲座中，王家福谈到区分公法与私法是建立市场经济法律制度的前提，要区分作为公权者的国家与作为所有者的国家等内容。1996年2月，再进中南海讲法时，他专门向在座的政治局成员论述了“依法治国”的理念。次年9月，“依法治国”的方略写入中共十五大报告。
法制讲座的课题和主讲人都由司法部具体负责，早期报给中共中央书记处确定，后来报给中共中央办公厅决定。司法部法制宣传司原司长刘一杰曾参与讲座的准备工作。他对《财经》记者介绍，讲座内容根据国内外形势的发展，针对中国改革和发展的重大问题确定。司法部挑选专家，“重要的是专业水平，必须是各自领域或学科的权威学者。”主讲人的年龄并不重要，时任华东政法学院教授曹建明和外交学院副教授卢松讲课时年仅39岁，中国人民大学教授许崇德讲课时已有78岁。
2002年12月，武汉大学法学教授周叶中和许崇德教授一起给新任的中共十六届政治局成员讲授的课题有关宪法。当年是现行宪法颁布实施20周年。许崇德教授是宪法学界泰斗，曾参与制定54宪法、82宪法，周叶中出版过多部宪法学专著。周叶中说，法治的核心是宪法，落实“依法治国”的方略首先是依宪治国。当年，中共十六大报告首次提出“依法执政”和“政治文明”。因此，他认为“中国政治发展新的要求和中共从革命党到执政党的转型，都必然要求把宪法的实施和宪法权威提到日程。”
许崇德和周叶中在讲课中提出“尊重和保障人权”应该入宪，后来2004年修宪时如愿。周叶中回忆，在讨论环节，有领导提到宪法序言的法律效力问题、宪法序言和正文内容的关系，还有领导提到权力制约的问题等，“这说明他们抓住了问题的实质”。
宪政问题在今年引爆大讨论，至今未休。周叶中对《财经》记者称，他对宪政的理解就是实施宪法的政治过程和政治状态，以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的。简单化地等同于西方宪政，既不科学也不符合事实。他表示，当前在制度建设上保障宪法实施还需要一个过程：“宪法意识的培育、领导干部的宪法思维等还有待于增强，这是目前法治建设中很现实的问题，很难一下子扭转过来，需要循序渐进。”
法制讲座的传承
中南海法制讲座的原始动力是带动普法，最初的推动者是时任司法部部长邹瑜。
“文革”结束后，1978年中国提出社会主义法制建设的基本方针：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。当年，《刑法》、《刑事诉讼法》等七部重要法律通过。如何确保新法的实施？法制宣传教育因此迎来机遇，中央有关部门委托中央政法干校举办法制宣教班。 民众对于法律知识的需求，孙国华深有体会。他多次奔走宣教班，对各省、市、自治区政法干部、基层干部培训。1982年，他主编的《法学基础理论》出版，“到1986年，王府井书店统计显示发行量已达150万册”。
为了推进法制进程，1985年11月，中央有关部门发布“一五”普法规划，中国进入全民普法时代。1986年是“一五”普法开局之年，邹瑜想到全民普法需要领导带头，在司法部党组会议上，他提出为中央领导干部举办法律知识讲座的设想，获得参会人员的支持。邹瑜在回忆文章中称，“按照我们党历来的工作经验，凡事只要领导干部带头动作起来，下面就跟着办。”
邹瑜在征求法学家的意见后，向中央政法委作了汇报，时任中央政法委书记乔石表示同意。当年6月，邹瑜给时任中共中央总书记胡耀邦写了一封信，“建议中央政治局和书记处的同志带头听法制课，这样肯定对全国的普法工作是很大的推动”。胡耀邦将报告批给中央书记处时任书记胡启立。一周时间不到，胡启立就找邹瑜商量上课的计划，商定先开四讲并确定四位主讲人，司法部与中国法学会协同准备。
因此，孙国华、中国政法大学教授江平等人成为最早一批进入中南海讲法的专家。在首次讲座上，胡启立传达了邓小平关于加强法制建设的意见：通过坚持不懈地宣传教育，进一步增强全体人民的法制观念和法律意识，努力在全社会形成依法管理、依法行政、依法办事的良好风气。
遗憾的是，法律知识讲座在中南海仅仅举办四次，伴随邹瑜去职司法部等因素暂停。
重提法制讲座，已是八年后“二五”普法（1991年-1995年）时期。1994年6月，“国家中高级干部学法讲师团”成立一周年，专家们肯定了领导干部学法的重要性，并针对讲师团遇到的问题，向司法部建议给中央领导开法制讲座。
司法部时任部长肖扬，他撰文回忆，司法部党组征得中共中央书记处书记的同意，向中央提出报告建议开展“中央政治局法制讲座”，并草拟了一些选题很快获批。当年12月9日，“国际商贸法律制度与关贸总协定”讲座开讲，地点由此前的小礼堂改在怀仁堂。肖扬称，讲座后14天，时任中共中央总书记江泽民出席全国政法工作会议座谈会后问他“第二讲什么时候讲”？并提出，“以后中央法制讲座要规范化、制度化，每年讲一次至两次，形成制度。”
此后，法制讲座基本上保持每年两次的频率。至2001年7月11日时，中央政治局法制讲座运转七年，11名法学教授走进中南海怀仁堂进行了12场讲座。讲座内容涉及依法治国的理论和实践问题，如商贸、金融、社会保障、一国两制与法制建设等。
2002年，中共十六大后，专门的法制讲座变身为中央政治局集体学习。时任中共中央总书记胡锦涛阐述了这一制度的重要性。胡锦涛说，中央政治局讨论认为，除了自学以外，中央政治局还要进行集体学习，作为一项制度长期坚持。要学习经济、政治、法律、历史、军事等方面的知识。因此，学习内容不再局限于法制选题，涉及经济、文化、卫生、三农等十余个领域。
在集体学习中，法制选题依然延续普法功能。比如2005年2月，全国普法办、司法部曾联合下发文件，中央政治局集体学习法制讲座被列入当年普法工作重点。
据统计，十六届中央政治局安排了43次集体学习，十七届中央政治局安排了33次集体学习，其中有9次以法制为课题，占总次数的12%，基本上每年一次。有16位法学学者走进中南海，比如社科院法学研究所研究员梁慧星、中国人民大学法学教授王利明、中国政法大学马怀德教授，分别主讲了有关物权法、行政管理体制改革的相关法律内容等。主讲的法学学者们多来自前述几所院校。
到今年6月25日，十八届中央政治局已进行七次集体学习，其中两次有关法制，最近一次是在今年4月主题为“我国历史上的反腐倡廉”讲座。
规则和变迁
在正式讲课前，走进中南海的法学学者们都经历了一系列稍显复杂的程序，首讲人孙国华也不例外。
被选定讲课后，孙国华用两个星期的紧张时间准备出2万余字的讲稿，交司法部审读后，提前在司法部会议室进行了一次试讲。当时，经中央书记处决定，司法部与中国法学会协同准备讲课，参与试听的也主要是这些部门的有关人员，以便提出建议和意见。
孙国华在当年的笔记中记下了试讲的反馈，比如“速度放慢”，“理论性较强，联系实际和生动的事例”，“人治和法治的比较”等。
此后的法制讲座基本沿袭这一模式，流程包括确定课题、推荐和选拔主讲人、撰写讲稿、审读、修改、试讲、再修改、正式讲课等，只是在细节和具体形式上不断改善。
司法部始终承担着中央法制讲座的具体筹备事宜。1994年后，法制讲座由司法部和中央办公厅共同安排，司法部拟定一组选题，交中央办公厅最后确定。有时，领导人会亲自圈定选题。1995年下半年，司法部认为应当在讲座中介绍一下法律界最关注的依法治国，便向中办正式报送该选题，同时报送的还有一个选题。两天之后，时任中共中央总书记江泽民在两个选题中亲自圈定了有关依法治国的选题。
课题确定后，司法部会在全国院校中选取两个，下达课题任务，由法学院所成立课题组拟定讲稿。司法部会在组织试讲后和中央办公厅商讨最终确定一个主讲人。经统计，每个主讲人背后都是少则3人多则10余人的课题组团队。
司法部法制宣传司原司长刘一杰称，在筹备中成立两个课题组，是为确保讲课成功，每个课题组各有多名专家参与撰写课题。司法部一般会组织2次-3次试讲，有关部门的人员对试讲内容提出意见和建议，并观察讲课技术，“不能念稿子，讲稿要有针对性、实用性，能对领导决策起到参考作用。”
改为中央政治局集体学习后，主讲人至少两人，程序上也更加严密。集体学习的内容不同，具体负责落实的部委也会不同，如有关法律的仍由司法部具体组织。首次集体学习的主讲人之一周叶中说，最初接到的司法部电话是让他去接受一个课题。第二次开会时，他才知道是给新一届中央政治局讲课，并发现一共有三个课题组参与准备。后来司法部确定以他和许崇德的讲稿为基础，再吸收另两个课题组的内容，反复讨论、修改，经历两次试讲，“最终的讲稿集中了大家的智慧”。 不过，一个变化是，专家正式的讲稿不会在讲课后全文公开发布，最近两年来参与讲课的多名专家都回避讲课的具体内容。集体学习中，主讲人的身份也更为多样。在今年2月的法制主题的集体学习中，主讲人增加到五人，全部是来自实务部门的高层领导。
讲课内容是否会划定禁区？周叶中对《财经》记者称，讲课和讨论环节都不会设定框框或者禁区。因准备时间太紧凑，一些相关部门的领导经常夜间和他电话沟通。“有的领导就直接跟我说，作为一个研究者，你要讲出你真实的观点和思考，领导同志希望听到真话。”周叶中说，“我在讲课中还涉及到一些前沿敏感问题，有些问题现在也不适宜公开讨论，我都讲了。”
在和专家学者的近距离接触中，中央高层领导也展现出另外一面。1986年，孙国华走进中南海小礼堂，在一个长方形的桌子边，胡耀邦邀请他坐在主座上。孙国华说，胡耀邦握着他的手说，“你不要担心，你是老师，今天我们这些人都是你的学生，保证都用心听讲。”类似的表述在后来的讲座中一再出现。
集体学习的“中国特色”
肇始于1986年的中央政治局法制讲座，间断持续27年，最终变身，已从最初带有浓厚的普法色彩逐渐承载越来越多的功能和象征意义。
在法制讲座启动的初始时期，有国外舆论称中国领导不懂法才学法。对此，刘一杰说，“这完全是一种误读。中央领导法制讲座是表明中央领导对法制的重视态度，带动普法，提高全民的法律意识、法制观念和依法办事的能力。”
自1986年“一五”普法开局之年起，普法“持久战”现已进入“六五”普法时期。肖扬曾表示，司法部推动普法的出发点是为了努力提高全民法律意识，探寻依法治国之路。因此，法制讲座以中央政治局的率先垂范作用，主导法制建设的大方向。
中共十六大开始，中央政治局在集体学法的基础上，确立集体学习制度，将学习作为高层政治活动以制度化的形式予以固定，以问题为导向进行政策学习，成为一种“中国特色”。
周叶中认为，集体学习制度搭建了一个桥梁，让理论工作者和最高决策层定期围绕中国发展过程中的重大问题进行沟通，交流治国理政的思路，集中理论工作者的研究和政治家的判断，使得最高决策能够更加科学民主。
中国政法大学副校长马怀德在2005年集体学习时主讲了“行政管理体制改革和完善经济法律制度”。马怀德说，1998年开始进行政府第四次机构改革，2002年中共十六大报告提出深化行政管理体制改革，新一届政府在运转一段时期后开始为行政管理体制改革和相关的法制建设做准备，因此他认为那次讲座是一个很好的探讨机会。此后，中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》在2008年2月通过，他讲到的“大部制”改革目前正在进行。
马怀德记得课上在讲到政府的规模时，他以中国和各国公务员与人口比、财政供养人员与人口比例进行说明，引起了中央领导的关注和讨论。马怀德说：“专家的讲课就是要介绍国内外相关的情况，从国家治理的需求和实际提出一些理论构思。”
也有观点认为中央政治局的学习较为“务虚”，宣示意义大于实质意义。中共中央党校教授谢春涛则认为，政治局领导治国理政的责任重大，很有必要学习。除少数历史主题外，集体学习的题目多与当下发展中的重大现实问题、难题紧密相关，目的是学以致用，凝聚高层共识和影响决策是题中应有之义。
不可否认的是，在政治运作不够透明的普遍观感下，每一次的中央政治局集体学习也是观察的一个窗口。以法制讲座为例，中央政治局的学习之后，同一主题会在其后的各省、市、县的讲座中逐层“复制”。