论文部分内容阅读
作者简介：张春荣，女，天津人，天津科技大学教师，主要研究方向：行政法。
天津科技大学，天津 300222
【摘要】行政强制制度是我们国家行政管理活动中必不可少的制度。它对于保障法律、法规的顺利实施，行政权力的有效的行使，以及社会秩序和公共利益保护的起到了非常重要的作用。该法律制度的安排是否合理，以及运行是否恰当，直接关系着公民、法人、其他社会组织的基本权利。很多的行政行为中，行政强制直接影响公民的财产权和人格权，对社会生活的影响是很重大的。制定《中华人民共和国行政强制法》是我国法治建设过程中的重要举措，能有促进行政机关依法行政，从而保障人权。
【关键词】行政强制措施；行政强制；行政強制执行
强制是国家权力的重要的属性。国家要实现政治、经济、社会的目标，维护其各方面的秩序，就必须要有强制权。行政强制是双刃剑，行政强制行为是为行政目标的实现的强有力的手段，可是，如果行政强制权的控制软弱，极易造成公民权利和利益的损失，带来不良的结果。现实生活当中，违法和行政强制行为，包括强制征用、强制拆除违法建筑，强制冻结存款、强制扣押等带来的权益损害结果，使官民关系紧张，形成行政争议。多年以来，我国行政强制领域没有统一的法律。各式各样的行政强制手段大多是无明确的定义，随意性很大，导致执法混乱，超越法律的规定，或没有法律依据。
2011年6月通过《行政强制法》就是为从制度上解决这些问题。行政强制法的制定，作为行政法制建设的新标志，体现了我国的行政法治思想由过去的注重管制转移到当今的注重社会效益，这是建设我国社会主义市场经济的必然结果。
一、行政强制的概述
1989年的《行政诉讼法》、之后制定的《国家赔偿法》以及《行政复议法》也规定了各自的行政强制措施。这三个相关法律规定来看，“具体行政行为”，在中国的行政法学中最重要的概念被学术界普遍认可后，作为具体行政行为一种的行政强制措施与行政处罚等其他的具体行政行为一起进入了人们的视野。
行政强制在《行政强制法》的第二条里规定的，有行政强制措施以及行政强制执行。其中行政强制措施，其含义是指行政机关在行政管理的过程中，为违法行为的制止，防止损害，避免和控制危险扩大等，依法应当对公民人身自由，暂时实施限制，或对公民、法人或者其他组织的财物进行暂时控制的行为。行政强制执行，即行政机关和行政机关申请法院对公民、法人或者其他组织不履行行政机关的决定的，依照法律规定强制其履行义务行为。
据《行政强制法》的规定，行政强制措施包括：限制人身自由；查封场所，设施和财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他强制措施。
行政强制执行的方法：加罚款及滞纳金；转账存款，汇款；拍卖或者依法处理所扣押没收的场所，设施和财物；排除妨碍，修复原状；代履行；其他方式。
二、我国《行政强制法》的立法背景
我国的行政强制领域，长期存在侵犯公民、组织合法权利的问题。行政强制运行中的问题主要是：行政强制权的设定主体，权限不够明确；行政强制手段的具体形式非常多，名称的混乱，式样的不足，超越法律和没有法律依据，实施机构委托他人的行政强制实施；行政强制手段随意性大，不符合比例的原则，相对人的合法权益受到侵害；行政机关履行职责，没有必要的强制手段，行政强制缺乏程序制约，对严重违法行为的处理无效果；行政强制行动和其他的行政行为的不同不明确；行政强制执行的体制也不尽合理，需要改进；由于认识的不一致，公务员和法官之间的认识的差异很大。这些问题需要多方面的努力解决。行政强制法的制定实施是一项的重要的法治措施，能够治理行政强制实践中的“乱”，“滥”，“软”问题。之前由于部门规章被设置了大量的行政强制，为了利益驱动，很多部门规则的客观的合理性不能确保。大量存在的地方性法规需要考察，《行政强制法》的颁布之前，由地方性法规设定强制措施的情况也很多，相应的社会影响也比较大。所以要看地方性法规，是否设置了查封、扣押以外的行政强制措施，那样的话，一律废除；再者要看地方性法规，设定的行政强制措施，是否违反《行政强制法》的规定。最后，如没有上位法规定，看设定的相关事务，是否属于地方性的事务，如国有上位法，那么地方性法规设定的行政强制措施，是否超出法律、行政法规的规范。1999年3月，《行政法强制法》的起草、调查和论证工作由全国人大常委会启动了之后，《行政强制法》的草案经2005年后，2007年，2009年，2011年和2011年的5次审议最终通过，弥补了行政强制的立法的空白，结束了我国多年没有行政强制法的状况，推进了我国的法治政府的建设。
在我们国家，一部法律经过二十多年才出台是不多见的，《行政强制法》的立法过程是漫长的、曲折的，足见这部法律的制定难度很大。怎样去权衡公共利益与公民的合法权益，这乃是《行政强制法》的制定者所面临的最大难题。公共利益，若要维持，就要行政机关的拥有一些强制力，但是又应给公民的权益予以保护，对行政强制做必要的限制，使行政权力不被滥用。怎么平衡这两者，这一点要反复的研究，权衡。《行政强制法》之制定，这一过程也是权力权衡的过程。行政强制的一部分是法院强制执行，一部分是政府的执行，政府和法院的权力的分配有很大的困难。一部分的权力，两家想要，一部分的权力两家又都不想要。比如强制拆迁，政府机关希望法院强制执行，法院说应该是政府部门执行，到底应该是哪个部门执行，需要协议，交流。一些地方政府对行政强制法的制定本身有抵触，行政机关公务员的意见也有。他们认为，强制措施要听证会，经审批，太麻烦了，一些事情不能管，权力控制死了，工作的展开很难。不同意见很多，不统一，于是有阻力。行政强制法的立法，关系到相关的各种各样的问题，广阔的社会公众在内，学术界，实务界和舆论界一直争议很大，所以在短时间内很难达成协议。只有学者之间的争论，矛盾差异就很大，有人主张控制权，想方设法让强制权缩小，政府缩小权力；有人主张扩大政府权力，从而保持社会秩序。 三、我国行政强制法律制度的缺陷与完善
（一）《行政强制法》的缺陷
1.行政机关强制措施单一，削弱了法院司法功能
据《行政强制法》的44条规定，行政强制执行主体，法律没规定行政机关强制执行的，由做出行政决定的行政机关依法向人民法院去申请强制执行，这就是只有法律规定的行政机关才有强制执行权，行政机关作为强制执行的主体。此外，只有申请人民法院强制执行。现有的法律，《税收征收管理法》、《海关法》授予该机构强制权，法律规定的水利行政机关、交通运输的行政管理机关和规划机关等的行政机关被限定了非常有限的行政强制权，我国在现阶段是以申请人民法院的强制执行为原则，行政机关的强制执行为例外。大多数行政机关是不具有强制执行权的。这样把大量的行政决定，申请交给法院审查执行，法院的负担增加了，这与法院的审判地位不相符，行政和司法的功能混同了。削弱了人民法院审判的功能。
2.该法没有给予行政强制执行权新的突破，对行政机关执行效率不利
该法对强制执行权的设定，是以往的法律规定，沿袭原管理功能与模式。就这样，行政机关实施后，根据新法，墨守成规，不能及时有效的进行行政管理，容易导致行政机构以没有行政强制执行的借口，放任违法行为的发生，强制法施行后，行政机关的强制执行权没有根本的变化，社会管理上发挥不出新法的作用。
3.該法未设置紧急强制权机制
应该由行政强制法来调整，作为行使行政强制权的一种，紧急状态下，行政机构去行使强制权，本法第3条规定了在发生事故灾害、自然灾害，社会安全事件和公共卫生事件的紧急措施，依单行的法律、法规执行。但是我国的单行法律、法规对紧急状态公权力的行政行为的规定太模糊，这部专门的行政强制行为的规范应具体明确一下。
（二）我国的行政强制法律制度的完善
1.成立专门的行政强制执行机构
法律去规定行政强制措施由统一行政机构实施，这样能克服行政机关的逃避责任，和无休止的争论现象，同时行政机关的强大的资源优势，保证行政强制措施的实施，达到高效快速，依法进行社会管理。
2.法律去规定法院不采取强制执行措施
首先分工的角度上看，行政强制权由法院行使不符合中国的宪政理论。根据宪法，人民行使国家权力的机关乃各级人民代表大会，中华人民共和国的一切权利属于人民。在这个意义上来看，国家权力是即国家的立法的功能，司法的功能和其他行政的功能是由人民发生，对人民负责。行政强制权是行政功能，行政机关专司，人民法院行使司法监督职能，各司其职。人民法院行使司法监督，行政强制要行政机关制定并实施，人民法院发挥审判功能，增强司法的权威，民众的信赖，免除行政相对人对司法机关的裁判权威性和公正性怀疑。另外行政强制措施决定与法院的判决书，调解书及其他法律文件，二者是不同的，司法权对行政权拥有最终权。司法判断，最具确定力和约束力，法院及当事人都要服从，行政决定与司法审查相比，效力相对弱。人民法院去审查和执行行政决定会导致当事者的误会。法院行使行政机构的管理功能有损法院司法监督的形象。所以建议修改法律，取消人民法院的执行行政强制的规定。
3.《行政强制法》对紧急状态下增设行政强制权的规定
自然灾害的紧急事态为例，灾害、危机下的行政强制，政府有对灾害紧急时必要的权力，作为紧急国家权力的重要部分。采取行政强制要以紧急事态的发生为前提，是一种非常态的权力，那是紧急事态发生后，享有权限的行政机关根据一定程序的一种国家权力，不被宪政的分权原则、人权保障原则过度的束缚的一种。其目的是集中权力和克减人权来达成的消除危机，回到正常的社会秩序的一种紧急的权力。
自然灾害发生的时候，社会和国家的灾害救助能力经受严峻的考验，灾害的紧急事态的救助体制应是有关部门，从中央到地方到基层，从指导者到群众，对重大事件和复杂的信息发布和预警机制和纵横组合的组织体系，立即启动紧急事态救援体制。但是，我国法律体制，主要是在处理阶段的规定，新制定的《行政强制法》也未规定紧急状态时的行政强制。所以，《行政强制法》应明确对损害赔偿责任人的主体和紧急状态失误强制权的行使国家赔偿机制，完善这个立法漏洞。
总之，公民来说，行政强制是一把双刃剑，法律没有强制手段，就不能确保公民义务的履行，行政强制措施是必要的。另一方面，行政的强硬的措施又非常容易伤害公民权利，法律授权使用它的存在，如果不正当行使又会威胁行政机关的威信。
《行政强制法》的颁布实施，具有重大历史意义。它填补了我国行政强制法的空缺。《行政强制法》明确了行政强制的基本原则，理清了行政强制的措施种类。《行政强制法》强制的原则系统和强制制度体系，为行政强制立法的清理和今后的立法提供了标准，基本形成行政强制力的制约机制。使行政强制能够做到了有法可依。
天津科技大学，天津 300222
【摘要】行政强制制度是我们国家行政管理活动中必不可少的制度。它对于保障法律、法规的顺利实施，行政权力的有效的行使，以及社会秩序和公共利益保护的起到了非常重要的作用。该法律制度的安排是否合理，以及运行是否恰当，直接关系着公民、法人、其他社会组织的基本权利。很多的行政行为中，行政强制直接影响公民的财产权和人格权，对社会生活的影响是很重大的。制定《中华人民共和国行政强制法》是我国法治建设过程中的重要举措，能有促进行政机关依法行政，从而保障人权。
【关键词】行政强制措施；行政强制；行政強制执行
强制是国家权力的重要的属性。国家要实现政治、经济、社会的目标，维护其各方面的秩序，就必须要有强制权。行政强制是双刃剑，行政强制行为是为行政目标的实现的强有力的手段，可是，如果行政强制权的控制软弱，极易造成公民权利和利益的损失，带来不良的结果。现实生活当中，违法和行政强制行为，包括强制征用、强制拆除违法建筑，强制冻结存款、强制扣押等带来的权益损害结果，使官民关系紧张，形成行政争议。多年以来，我国行政强制领域没有统一的法律。各式各样的行政强制手段大多是无明确的定义，随意性很大，导致执法混乱，超越法律的规定，或没有法律依据。
2011年6月通过《行政强制法》就是为从制度上解决这些问题。行政强制法的制定，作为行政法制建设的新标志，体现了我国的行政法治思想由过去的注重管制转移到当今的注重社会效益，这是建设我国社会主义市场经济的必然结果。
一、行政强制的概述
1989年的《行政诉讼法》、之后制定的《国家赔偿法》以及《行政复议法》也规定了各自的行政强制措施。这三个相关法律规定来看，“具体行政行为”，在中国的行政法学中最重要的概念被学术界普遍认可后，作为具体行政行为一种的行政强制措施与行政处罚等其他的具体行政行为一起进入了人们的视野。
行政强制在《行政强制法》的第二条里规定的，有行政强制措施以及行政强制执行。其中行政强制措施，其含义是指行政机关在行政管理的过程中，为违法行为的制止，防止损害，避免和控制危险扩大等，依法应当对公民人身自由，暂时实施限制，或对公民、法人或者其他组织的财物进行暂时控制的行为。行政强制执行，即行政机关和行政机关申请法院对公民、法人或者其他组织不履行行政机关的决定的，依照法律规定强制其履行义务行为。
据《行政强制法》的规定，行政强制措施包括：限制人身自由；查封场所，设施和财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他强制措施。
行政强制执行的方法：加罚款及滞纳金；转账存款，汇款；拍卖或者依法处理所扣押没收的场所，设施和财物；排除妨碍，修复原状；代履行；其他方式。
二、我国《行政强制法》的立法背景
我国的行政强制领域，长期存在侵犯公民、组织合法权利的问题。行政强制运行中的问题主要是：行政强制权的设定主体，权限不够明确；行政强制手段的具体形式非常多，名称的混乱，式样的不足，超越法律和没有法律依据，实施机构委托他人的行政强制实施；行政强制手段随意性大，不符合比例的原则，相对人的合法权益受到侵害；行政机关履行职责，没有必要的强制手段，行政强制缺乏程序制约，对严重违法行为的处理无效果；行政强制行动和其他的行政行为的不同不明确；行政强制执行的体制也不尽合理，需要改进；由于认识的不一致，公务员和法官之间的认识的差异很大。这些问题需要多方面的努力解决。行政强制法的制定实施是一项的重要的法治措施，能够治理行政强制实践中的“乱”，“滥”，“软”问题。之前由于部门规章被设置了大量的行政强制，为了利益驱动，很多部门规则的客观的合理性不能确保。大量存在的地方性法规需要考察，《行政强制法》的颁布之前，由地方性法规设定强制措施的情况也很多，相应的社会影响也比较大。所以要看地方性法规，是否设置了查封、扣押以外的行政强制措施，那样的话，一律废除；再者要看地方性法规，设定的行政强制措施，是否违反《行政强制法》的规定。最后，如没有上位法规定，看设定的相关事务，是否属于地方性的事务，如国有上位法，那么地方性法规设定的行政强制措施，是否超出法律、行政法规的规范。1999年3月，《行政法强制法》的起草、调查和论证工作由全国人大常委会启动了之后，《行政强制法》的草案经2005年后，2007年，2009年，2011年和2011年的5次审议最终通过，弥补了行政强制的立法的空白，结束了我国多年没有行政强制法的状况，推进了我国的法治政府的建设。
在我们国家，一部法律经过二十多年才出台是不多见的，《行政强制法》的立法过程是漫长的、曲折的，足见这部法律的制定难度很大。怎样去权衡公共利益与公民的合法权益，这乃是《行政强制法》的制定者所面临的最大难题。公共利益，若要维持，就要行政机关的拥有一些强制力，但是又应给公民的权益予以保护，对行政强制做必要的限制，使行政权力不被滥用。怎么平衡这两者，这一点要反复的研究，权衡。《行政强制法》之制定，这一过程也是权力权衡的过程。行政强制的一部分是法院强制执行，一部分是政府的执行，政府和法院的权力的分配有很大的困难。一部分的权力，两家想要，一部分的权力两家又都不想要。比如强制拆迁，政府机关希望法院强制执行，法院说应该是政府部门执行，到底应该是哪个部门执行，需要协议，交流。一些地方政府对行政强制法的制定本身有抵触，行政机关公务员的意见也有。他们认为，强制措施要听证会，经审批，太麻烦了，一些事情不能管，权力控制死了，工作的展开很难。不同意见很多，不统一，于是有阻力。行政强制法的立法，关系到相关的各种各样的问题，广阔的社会公众在内，学术界，实务界和舆论界一直争议很大，所以在短时间内很难达成协议。只有学者之间的争论，矛盾差异就很大，有人主张控制权，想方设法让强制权缩小，政府缩小权力；有人主张扩大政府权力，从而保持社会秩序。 三、我国行政强制法律制度的缺陷与完善
（一）《行政强制法》的缺陷
1.行政机关强制措施单一，削弱了法院司法功能
据《行政强制法》的44条规定，行政强制执行主体，法律没规定行政机关强制执行的，由做出行政决定的行政机关依法向人民法院去申请强制执行，这就是只有法律规定的行政机关才有强制执行权，行政机关作为强制执行的主体。此外，只有申请人民法院强制执行。现有的法律，《税收征收管理法》、《海关法》授予该机构强制权，法律规定的水利行政机关、交通运输的行政管理机关和规划机关等的行政机关被限定了非常有限的行政强制权，我国在现阶段是以申请人民法院的强制执行为原则，行政机关的强制执行为例外。大多数行政机关是不具有强制执行权的。这样把大量的行政决定，申请交给法院审查执行，法院的负担增加了，这与法院的审判地位不相符，行政和司法的功能混同了。削弱了人民法院审判的功能。
2.该法没有给予行政强制执行权新的突破，对行政机关执行效率不利
该法对强制执行权的设定，是以往的法律规定，沿袭原管理功能与模式。就这样，行政机关实施后，根据新法，墨守成规，不能及时有效的进行行政管理，容易导致行政机构以没有行政强制执行的借口，放任违法行为的发生，强制法施行后，行政机关的强制执行权没有根本的变化，社会管理上发挥不出新法的作用。
3.該法未设置紧急强制权机制
应该由行政强制法来调整，作为行使行政强制权的一种，紧急状态下，行政机构去行使强制权，本法第3条规定了在发生事故灾害、自然灾害，社会安全事件和公共卫生事件的紧急措施，依单行的法律、法规执行。但是我国的单行法律、法规对紧急状态公权力的行政行为的规定太模糊，这部专门的行政强制行为的规范应具体明确一下。
（二）我国的行政强制法律制度的完善
1.成立专门的行政强制执行机构
法律去规定行政强制措施由统一行政机构实施，这样能克服行政机关的逃避责任，和无休止的争论现象，同时行政机关的强大的资源优势，保证行政强制措施的实施，达到高效快速，依法进行社会管理。
2.法律去规定法院不采取强制执行措施
首先分工的角度上看，行政强制权由法院行使不符合中国的宪政理论。根据宪法，人民行使国家权力的机关乃各级人民代表大会，中华人民共和国的一切权利属于人民。在这个意义上来看，国家权力是即国家的立法的功能，司法的功能和其他行政的功能是由人民发生，对人民负责。行政强制权是行政功能，行政机关专司，人民法院行使司法监督职能，各司其职。人民法院行使司法监督，行政强制要行政机关制定并实施，人民法院发挥审判功能，增强司法的权威，民众的信赖，免除行政相对人对司法机关的裁判权威性和公正性怀疑。另外行政强制措施决定与法院的判决书，调解书及其他法律文件，二者是不同的，司法权对行政权拥有最终权。司法判断，最具确定力和约束力，法院及当事人都要服从，行政决定与司法审查相比，效力相对弱。人民法院去审查和执行行政决定会导致当事者的误会。法院行使行政机构的管理功能有损法院司法监督的形象。所以建议修改法律，取消人民法院的执行行政强制的规定。
3.《行政强制法》对紧急状态下增设行政强制权的规定
自然灾害的紧急事态为例，灾害、危机下的行政强制，政府有对灾害紧急时必要的权力，作为紧急国家权力的重要部分。采取行政强制要以紧急事态的发生为前提，是一种非常态的权力，那是紧急事态发生后，享有权限的行政机关根据一定程序的一种国家权力，不被宪政的分权原则、人权保障原则过度的束缚的一种。其目的是集中权力和克减人权来达成的消除危机，回到正常的社会秩序的一种紧急的权力。
自然灾害发生的时候，社会和国家的灾害救助能力经受严峻的考验，灾害的紧急事态的救助体制应是有关部门，从中央到地方到基层，从指导者到群众，对重大事件和复杂的信息发布和预警机制和纵横组合的组织体系，立即启动紧急事态救援体制。但是，我国法律体制，主要是在处理阶段的规定，新制定的《行政强制法》也未规定紧急状态时的行政强制。所以，《行政强制法》应明确对损害赔偿责任人的主体和紧急状态失误强制权的行使国家赔偿机制，完善这个立法漏洞。
总之，公民来说，行政强制是一把双刃剑，法律没有强制手段，就不能确保公民义务的履行，行政强制措施是必要的。另一方面，行政的强硬的措施又非常容易伤害公民权利，法律授权使用它的存在，如果不正当行使又会威胁行政机关的威信。
《行政强制法》的颁布实施，具有重大历史意义。它填补了我国行政强制法的空缺。《行政强制法》明确了行政强制的基本原则，理清了行政强制的措施种类。《行政强制法》强制的原则系统和强制制度体系，为行政强制立法的清理和今后的立法提供了标准，基本形成行政强制力的制约机制。使行政强制能够做到了有法可依。