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随着建设服务型和法治型政府的不断推进，加强和改进预算监督，加快建立公共财政，越来越成为地方人大常委会监督工作的重点。郑州市人大常委会以加强和改进审计监督为切入点，积极推进工作创新和制度创新，三年迈出三大步，使审计监督更有力，实效更明显，公共财政资金的使用更科学，更有效，向着建立公共财政跨出了坚实步伐。
报告升格，为审计监督加力
在我国，各级政府按照本级人民代表大会所体现的人民意志对公共财产行使管理经营权，从而对人民负有公共受托经济责任。政府审计就是监察和督促有关经济责任者忠实履行经济责任，同时揭露违法违纪、稽查损失浪费、查明错误弊端、判断管理缺陷和追究相应责任。但政府审计就其本质而言，是一种行政监督和内部监督，具有一定的局限性，因此引入人大监督就成为公共受托经济责任理论的逻辑要求。审计法规定，“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。根据这一规定，郑州市人大常委会坚持听取和审议市政府年度审计工作报告，积极履行监督职责。
但是，一直以来，由于跟踪监督机制的缺失，审计工作报告提出的问题是否得到纠正，违规违纪违法者是否受到处理，人大常委会并不完全知情，使监督实效大打折扣。针对这种情况，2004年，郑州市人大常委会在对市政府审计工作报告的审议意见中提出：“对审计发现的问题要及时进行纠正处理，并将纠正和处理情况向市人大常委会主任会议进行专题汇报。”市政府认真落实这一要求，2004年底，在市十二届人大常委会第十一次主任会议上，市审计局局长李连渠作了《关于2003年度市本级预算执行审计工作报告中反映问题整改落实情况的报告》，这是市人大常委会第一次听取和审议市政府审计工作报告反映问题整改落实情况的报告。主任会议在审议这一报告时提出，要“将对审计查出问题的处理和纠正作为今后预算执行审计工作的重要环节，纳入制度化、规范化轨道”。至此，市人大常委会的监督已不仅仅停留在听取审计工作报告，而是把监督的目光投向了审计发现问题的整改和处理上。
2005年11月初，市审计局正在积极为向主任会议报告当年审计工作报告发现问题纠正处理情况做准备，这时却收到了市人大常委会的通知：主任会议决定，将由市人大常委会会议听取和审议这一报告。审计局局长李连渠对这一决定一点也不感到意外，因为几年来，每次向市人大常委会报告审计工作，感受到人大的监督一直都在不断加力。2005年12月13日，郑州市人大常委会有史以来第一次由常委会会议听取和审议市政府关于审计工作报告反映问题整改落实情况的报告。当时，这在全国地方人大常委会是屈指可数的，而且，这一实践也走在了国家立法的前面，直到2006年，修订后的审计法才在第四条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。”
作出决定，建立审计发现问题整改问责制
近年来，在国家层面一次次审计风暴的带动下，地方各级人大常委会和政府审计部门不断加大审计监督力度，也掀起不同规模的审计风暴，但是风暴过后审计查出问题的处理和整改，却因为审计问责制的缺失，严重影响了审计监督的实效。就郑州市而言，政府审计部门为督促审计查出问题的整改和处理，先后建立了“整改回告制”、“跟踪回访制”等制度，但是由于对整改和处理情况缺乏有效的监督核查，一些问题不能从根本上得到整改，并且是屡审屡犯。市人大常委会预算工作委员会在调查中发现，市审计局年度审计工作报告对许多单位年度预算执行情况的审计，每年都存在转移挪用或挤占财政资金、虚报多领预算资金、私设账外账和“小金库”、乱收费等问题。出现这样的问题，一个重要的原因，就是由于审计整改问责制的缺失，使这些屡审屡犯的问题并没有得到很好的处理和整改，一些单位和相关责任人不但没有为自己的违纪违法行为付出代价，反而因此有了屡审屡犯的“勇气”。“审计难，处理更难”成为审计监督的一个突出问题。基于这种情况，迫切需要人大常委会通过制定法律法规或其他规范性文件，强化地方国家权力机关对审计工作的监督，使审计查出问题切实得到整改和处理。正是在这样的背景下，2006年4月，市人大常委会作出了《关于实施审计查出问题整改报告制度的决定》，建立了审计整改问责制度，为审计查出问题的整改和处理套上了五道“紧箍咒”。
——谁的问题谁报告。《决定》规定，审计查出问题的整改和处理情况不再由审计部门向市人大常委会报告，而是谁的问题谁报告：市级预算和其他财政收支审计查出的问题由市政府分管副市长或秘书长报告整改和处理情况；市政府各部门（含直属部门）在部门预算执行中违法性质严重以及屡纠屡犯的问题，由市政府有关负责人或市政府委托的政府相关部门主要负责人报告整改和处理情况；市审计机关移送市监察机关查处的涉嫌违法、违纪的案件线索，由市政府委托市监察机关负责人报告查处情况；市审计机关移送市检察机关的涉嫌违法问题的查处情况，分别由市审判机关、检察机关主要负责人报告查处情况；市审判机关、检察机关被审计查出的问题，分别由两机关主要负责人报告整改和处理情况。
——报告什么明明白白。《决定》规定了整改和处理报告的主要内容：审计查出问题的整改情况；责任人的责任和处理情况；尚未整改和处理的原因和责任；准备采取的主要整改措施及整改期限。
——落实情况限期报告。《决定》规定，市人大常委会作出关于审计工作报告的决议或审议意见后，由市审计机关在15日内通知被审计单位，并依法监督检查被审计单位落实决议或审议意见及审计查出问题的整改情况；被审计单位应在审计结论生效之日起3个月内，将落实决议或审议意见及审计查出问题的整改处理情况书面报告市审计机关；审计查出问题的整改和处理情况应在市人大常委会听取和审议审计工作报告后的6个月内向市人大常委会报告。
——人大跟踪监督。《决定》规定，市人大常委会对审计工作报告中有关重大问题的整改和处理情况进行检查或调查，必要时组织市人大代表开展检查或调查；市人大常委会预算工作委员会听取有关审计查出问题整改和处理情况汇报；市人大常委会有关工作委员会按职责范围参与听取有关被审计单位审计查出问题的整改和处理情况汇报。
——报告不过关“拿人”是问。根据郑州市人大常委会实行的对“一府两院”专项工作报告满意度表决制度，《决定》规定，市人大常委会对整改报告不满意的，有关部门应在限定期限内重新整改，并重新报告整改情况；拒不报告或不如实报告的，市人大常委会可责令其在3个月内改正，并说明情况，必要时可责成或建议有关机关或其上级主管部门依法追究相关责任人行政责任。根据郑州市人大常委会《关于提高市人大常委会会议审议质量的办法》和《郑州人民代表大会常务委员会关于讨论决定重大事项的规定》，上述重新报告仍不能获得通过或有关部门或单位拒不报告或不如实报告的，市人大常委会将启动质询或罢免程序，或根据任免权限直接责令有关责任人辞职或建议相关主管部门追究其行政责任。
整改问责制的建立，带来的是整改效果的明显提高。2006年底，市政府副秘书长贺广勋在向市人大常委会报告当年审计工作报告反映问题的整改落实情况时说，“审计查出的主要问题已基本上得到了整改，应上缴财政资金2592.87万元，已上缴入库2459.69万元,执行率为94.86%；偷漏税款70.98万元，已上缴入库70.16万元，执行率99%；审计抽查企业少报税款442.01万元，已补缴396.89万元，执行率89.8%，本次审计的3项政府投资项目及新建22所中小学项目审计核减工程款11073.65万元，已全部在工程结算中予以核减”。2007年底，市政府在报告中说，审计工作报告反映的“应上缴财政资金1463.92万元，已上缴入库1150.97万元,执行率为78.62%；偷漏税款181.06万元，已上缴入库174.26万元，执行率96.24%；6项政府投资项目，审计核减工程款10039.13万元，已全部在工程结算中予以核减”。市审计局局长李连渠坦诚表示，整改问责制是人大给审计部门的一把尚方宝剑，困扰审计工作多年的整改难、处理难问题因此而明显改观，这一做法也被国家审计署肯定为审计工作的“郑州经验”。
报告年度审计计划，人大监督向深度延伸
随着对审计工作监督力度的不断加大，以及监督效果的日益显现，另外一个问题引起了郑州市人大常委会的关注。因为无论是每年常规性听取政府审计工作报告，还是跟踪听取审计工作报告反映问题整改落实情况的报告，市人大常委会对审计工作的监督还是很难摆脱被动的地位：政府审计部门每年要审什么，人大常委会事前基本上既不知晓，也没有更多的发言权。人大常委会要全面加强对审计工作的监督，不断提高审计监督实效，就必须提前介入，及时就审计项目安排提出意见和建议，使审计项目安排更科学、更民主，审计监督更具有针对性。
其实，早在2005年8月，市人大常委会在对市政府《关于2004年度市本级预算执行及其他财政收支的审计工作报告》的审议意见中就提出，市政府“年初制定的审计计划要向市人大常委会主任会议报告”。但是，这一审议意见直到2008年才真正得到落实。2008年3月31日，市人大常委会主任会议听取并审议了市审计局局长李连渠受市政府委托作的《关于郑州市2008年度审计项目计划编制情况的报告》。这是市人大常委会主任会议第一次听取市政府年度审计项目计划，标志着地方国家权力机关对审计工作的监督向全程性监督、深层次监督的迈进。
三年三大步，三年三项创新：人大常委会会议第一次听取审计发现问题整改情况报告，在全国地方人大率先建立审计发现问题整改问责制，常委会主任会议第一次听取政府年度审计计划。郑州市人大常委会对审计监督工作的每一项创新，都是对监督的加力，都是使审议监督之剑更加锋利，随之而来的是人大监督实效的不断提高。
（作者单位：河南省郑州市人大常委会）
报告升格，为审计监督加力
在我国，各级政府按照本级人民代表大会所体现的人民意志对公共财产行使管理经营权，从而对人民负有公共受托经济责任。政府审计就是监察和督促有关经济责任者忠实履行经济责任，同时揭露违法违纪、稽查损失浪费、查明错误弊端、判断管理缺陷和追究相应责任。但政府审计就其本质而言，是一种行政监督和内部监督，具有一定的局限性，因此引入人大监督就成为公共受托经济责任理论的逻辑要求。审计法规定，“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。根据这一规定，郑州市人大常委会坚持听取和审议市政府年度审计工作报告，积极履行监督职责。
但是，一直以来，由于跟踪监督机制的缺失，审计工作报告提出的问题是否得到纠正，违规违纪违法者是否受到处理，人大常委会并不完全知情，使监督实效大打折扣。针对这种情况，2004年，郑州市人大常委会在对市政府审计工作报告的审议意见中提出：“对审计发现的问题要及时进行纠正处理，并将纠正和处理情况向市人大常委会主任会议进行专题汇报。”市政府认真落实这一要求，2004年底，在市十二届人大常委会第十一次主任会议上，市审计局局长李连渠作了《关于2003年度市本级预算执行审计工作报告中反映问题整改落实情况的报告》，这是市人大常委会第一次听取和审议市政府审计工作报告反映问题整改落实情况的报告。主任会议在审议这一报告时提出，要“将对审计查出问题的处理和纠正作为今后预算执行审计工作的重要环节，纳入制度化、规范化轨道”。至此，市人大常委会的监督已不仅仅停留在听取审计工作报告，而是把监督的目光投向了审计发现问题的整改和处理上。
2005年11月初，市审计局正在积极为向主任会议报告当年审计工作报告发现问题纠正处理情况做准备，这时却收到了市人大常委会的通知：主任会议决定，将由市人大常委会会议听取和审议这一报告。审计局局长李连渠对这一决定一点也不感到意外，因为几年来，每次向市人大常委会报告审计工作，感受到人大的监督一直都在不断加力。2005年12月13日，郑州市人大常委会有史以来第一次由常委会会议听取和审议市政府关于审计工作报告反映问题整改落实情况的报告。当时，这在全国地方人大常委会是屈指可数的，而且，这一实践也走在了国家立法的前面，直到2006年，修订后的审计法才在第四条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。”
作出决定，建立审计发现问题整改问责制
近年来，在国家层面一次次审计风暴的带动下，地方各级人大常委会和政府审计部门不断加大审计监督力度，也掀起不同规模的审计风暴，但是风暴过后审计查出问题的处理和整改，却因为审计问责制的缺失，严重影响了审计监督的实效。就郑州市而言，政府审计部门为督促审计查出问题的整改和处理，先后建立了“整改回告制”、“跟踪回访制”等制度，但是由于对整改和处理情况缺乏有效的监督核查，一些问题不能从根本上得到整改，并且是屡审屡犯。市人大常委会预算工作委员会在调查中发现，市审计局年度审计工作报告对许多单位年度预算执行情况的审计，每年都存在转移挪用或挤占财政资金、虚报多领预算资金、私设账外账和“小金库”、乱收费等问题。出现这样的问题，一个重要的原因，就是由于审计整改问责制的缺失，使这些屡审屡犯的问题并没有得到很好的处理和整改，一些单位和相关责任人不但没有为自己的违纪违法行为付出代价，反而因此有了屡审屡犯的“勇气”。“审计难，处理更难”成为审计监督的一个突出问题。基于这种情况，迫切需要人大常委会通过制定法律法规或其他规范性文件，强化地方国家权力机关对审计工作的监督，使审计查出问题切实得到整改和处理。正是在这样的背景下，2006年4月，市人大常委会作出了《关于实施审计查出问题整改报告制度的决定》，建立了审计整改问责制度，为审计查出问题的整改和处理套上了五道“紧箍咒”。
——谁的问题谁报告。《决定》规定，审计查出问题的整改和处理情况不再由审计部门向市人大常委会报告，而是谁的问题谁报告：市级预算和其他财政收支审计查出的问题由市政府分管副市长或秘书长报告整改和处理情况；市政府各部门（含直属部门）在部门预算执行中违法性质严重以及屡纠屡犯的问题，由市政府有关负责人或市政府委托的政府相关部门主要负责人报告整改和处理情况；市审计机关移送市监察机关查处的涉嫌违法、违纪的案件线索，由市政府委托市监察机关负责人报告查处情况；市审计机关移送市检察机关的涉嫌违法问题的查处情况，分别由市审判机关、检察机关主要负责人报告查处情况；市审判机关、检察机关被审计查出的问题，分别由两机关主要负责人报告整改和处理情况。
——报告什么明明白白。《决定》规定了整改和处理报告的主要内容：审计查出问题的整改情况；责任人的责任和处理情况；尚未整改和处理的原因和责任；准备采取的主要整改措施及整改期限。
——落实情况限期报告。《决定》规定，市人大常委会作出关于审计工作报告的决议或审议意见后，由市审计机关在15日内通知被审计单位，并依法监督检查被审计单位落实决议或审议意见及审计查出问题的整改情况；被审计单位应在审计结论生效之日起3个月内，将落实决议或审议意见及审计查出问题的整改处理情况书面报告市审计机关；审计查出问题的整改和处理情况应在市人大常委会听取和审议审计工作报告后的6个月内向市人大常委会报告。
——人大跟踪监督。《决定》规定，市人大常委会对审计工作报告中有关重大问题的整改和处理情况进行检查或调查，必要时组织市人大代表开展检查或调查；市人大常委会预算工作委员会听取有关审计查出问题整改和处理情况汇报；市人大常委会有关工作委员会按职责范围参与听取有关被审计单位审计查出问题的整改和处理情况汇报。
——报告不过关“拿人”是问。根据郑州市人大常委会实行的对“一府两院”专项工作报告满意度表决制度，《决定》规定，市人大常委会对整改报告不满意的，有关部门应在限定期限内重新整改，并重新报告整改情况；拒不报告或不如实报告的，市人大常委会可责令其在3个月内改正，并说明情况，必要时可责成或建议有关机关或其上级主管部门依法追究相关责任人行政责任。根据郑州市人大常委会《关于提高市人大常委会会议审议质量的办法》和《郑州人民代表大会常务委员会关于讨论决定重大事项的规定》，上述重新报告仍不能获得通过或有关部门或单位拒不报告或不如实报告的，市人大常委会将启动质询或罢免程序，或根据任免权限直接责令有关责任人辞职或建议相关主管部门追究其行政责任。
整改问责制的建立，带来的是整改效果的明显提高。2006年底，市政府副秘书长贺广勋在向市人大常委会报告当年审计工作报告反映问题的整改落实情况时说，“审计查出的主要问题已基本上得到了整改，应上缴财政资金2592.87万元，已上缴入库2459.69万元,执行率为94.86%；偷漏税款70.98万元，已上缴入库70.16万元，执行率99%；审计抽查企业少报税款442.01万元，已补缴396.89万元，执行率89.8%，本次审计的3项政府投资项目及新建22所中小学项目审计核减工程款11073.65万元，已全部在工程结算中予以核减”。2007年底，市政府在报告中说，审计工作报告反映的“应上缴财政资金1463.92万元，已上缴入库1150.97万元,执行率为78.62%；偷漏税款181.06万元，已上缴入库174.26万元，执行率96.24%；6项政府投资项目，审计核减工程款10039.13万元，已全部在工程结算中予以核减”。市审计局局长李连渠坦诚表示，整改问责制是人大给审计部门的一把尚方宝剑，困扰审计工作多年的整改难、处理难问题因此而明显改观，这一做法也被国家审计署肯定为审计工作的“郑州经验”。
报告年度审计计划，人大监督向深度延伸
随着对审计工作监督力度的不断加大，以及监督效果的日益显现，另外一个问题引起了郑州市人大常委会的关注。因为无论是每年常规性听取政府审计工作报告，还是跟踪听取审计工作报告反映问题整改落实情况的报告，市人大常委会对审计工作的监督还是很难摆脱被动的地位：政府审计部门每年要审什么，人大常委会事前基本上既不知晓，也没有更多的发言权。人大常委会要全面加强对审计工作的监督，不断提高审计监督实效，就必须提前介入，及时就审计项目安排提出意见和建议，使审计项目安排更科学、更民主，审计监督更具有针对性。
其实，早在2005年8月，市人大常委会在对市政府《关于2004年度市本级预算执行及其他财政收支的审计工作报告》的审议意见中就提出，市政府“年初制定的审计计划要向市人大常委会主任会议报告”。但是，这一审议意见直到2008年才真正得到落实。2008年3月31日，市人大常委会主任会议听取并审议了市审计局局长李连渠受市政府委托作的《关于郑州市2008年度审计项目计划编制情况的报告》。这是市人大常委会主任会议第一次听取市政府年度审计项目计划，标志着地方国家权力机关对审计工作的监督向全程性监督、深层次监督的迈进。
三年三大步，三年三项创新：人大常委会会议第一次听取审计发现问题整改情况报告，在全国地方人大率先建立审计发现问题整改问责制，常委会主任会议第一次听取政府年度审计计划。郑州市人大常委会对审计监督工作的每一项创新，都是对监督的加力，都是使审议监督之剑更加锋利，随之而来的是人大监督实效的不断提高。
（作者单位：河南省郑州市人大常委会）