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摘 要：教育政策起源于公共教育问题，需要顾及各方利益群体，是一个协商的过程。我国的教育政策制定过程是相当复杂的，它包括教育政策问题产生、教育政策议程、教育政策决定和教育政策文本出台等几个阶段。影响我国教育政策制定的有政治、经济、教育环境等多方面因素，为增强教育政策的科学性提供理论支持。
关键词：教育政策 制定过程 影响因素
一、什么是教育政策问题
美国学者利文斯指出,"问题的挖掘和认定比问题的解决更为重要"。此观点揭示了认定问题的重要性。教育问题总是客观存在的, 如师生关系不和谐，学校管理体制缺陷，就业压力变大等，这些问题只是教育政策问题的起点。如果这些公共问题要成为政策问题必须要引起大众和政府的关注，并进一步合法地进入教育政策的议程, 最终成为教育政策。
袁振国教授曾指出教育问题转化为教育政策问题学要考虑的几项问题。第一, 其影响有多大的标准。影响到底是全国性的问题, 还是地方性的问题或某一地区的问题对于其转化影响十分大。第二,教育转化和教育政策问题是否清楚。问题的本质和起因以及涉及的对象是什么。第三, 问题的严重程度。在客观影响上问题的严重程度是什么，在人们认识中严重到什么程度, 这是一个相对性的问题, 因为它离不开一个人的主观判断, 不同认知水平的人从不同的角度和价值取向去来考虑问题其严重程度的认定往往是不同的。对这些问题的正确判断与否直接影响到了政策的制定。第四, 影响问题的因素。凡事必有内因和外因，在这个问题上除了教育的自身原因，教育所处的社会原因等也应该值得考虑。第五, 成本因素。但一个教育问题变成政策性的问题时要解决这个问题必然会考虑到解决问题的成本和代价。第六, 是否可以评估。政策是否具有明确的目标和目标达成的指标。
二、我国教育政策的制定过程
教育政策制定过程是相当复杂的，其不是简单的线性或过于理性化的过程。它不仅受到政府内部如政策和公务员的认知水平等得影响,而且要受到政府外部的利益集团、研究机构和大众民意等因素的制约。
我国教育政策制定的程序一般分为四个阶段：政策问题的出现、教育政策议程设立、教育政策决定、政策文本的出台。
（一）政策问题的出现
教育问题如，农民工子弟教育问题、农村教育问题等等，这些问题种类繁多、数量巨大，它们是教育政策问题的起点。而这些问题要转变成教育政策问题就必然要求这些问题得到了特定部门和社会的关注。
（二）教育政策议程的设立
在我国，由于党组织和政府作为社会利益的代表者，它们在政策制定的权力结构中处于政策中枢的特殊地位，所以它们拥有对整个社会资源进行权威性分配的权力， 对社会问题能否进入政策议程也具有决定性的影响。在此情况下，常常是党组织和政府主动寻求和发现问题， 并把它直接列入自己的议事日程，从而使这些问题并不经过公众议程而直接形成政策问题。可以说， 党组织和政府是我国各种重大政策问题的主要提出者，在政策问题的认定过程中发挥着主导作用。
（三）教育政策的决定
当教育政策议程确定之后便进入了决策阶段。从我国教育决策的发展历程来看，我国的教育决策经历了由传统经验型决策向理性型决策再向现代的综合型决策发展。从建国初期，我国的教育政策主要是根据自身的经验来进行决策和模仿、移植国外(主要指前苏联)的教育政策，由于水土不服而大打折扣到文革期间个人的主观意愿与阶段斗争给教育决策带来了很大的灾难。改革开放之后，教育决策得到极大的改善，决策的科学化、民主化与绩效化水平不断提高，并走出了一条从点到面、由浅入深、循序渐进的渐进式决策模式和综合式决策模式的道路。
（四）教育政策的文本出台
在政策被正式采纳之前，它必須以书面的形式表达出来，最后以官方文件的形式进行公示，而在成为正式的官方文件之前往往要经过反复的修改； 教育政策经过一定实践检验具有相对稳定性之后便以法律的形式体现出来。凡是以法律形式体现的教育政策，都必须经过立法机构法律程序的审批。立法机构审批通过的教育政策，便完成了合法化过程。对于必须立法的议案，按照人大立法程序，一般要经过提案、预备会议列入议程、审议、通过等程序。如《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国义务教育法》都经过了这样的程序。
三、我国教育政策制定过程的影响因素
（一）影响教育政策制定的宏观因素
影响教育政策制定的宏观因素本文主要指影响教育政策制定的社会环境，包括社会政治、经济、文化等政策系统外部因素和政策系统内部的整体性要求。
1、政治性影响
政治影响教育政策目标的确定，统治阶级的利益、理想与愿望成为各国确定政策目标不可忽视的关键因素；体制问题关系到国家行政的重要政体问题，影响国家整体社会治理结构，当然也会对教育政策制定过程产生深刻影响。总之政治的影响是广泛的，执政党和政府所代表的阶级利益、政治体制、政府对于教育事业在社会生活中的地位和作用的认识、政局的稳定情况等对教育政策制定有非常大的影响。
2、经济基础
经济基础决定上层建筑，在传统计划经济模式基础上建立起来的教育体制有其深刻的社会文化心理特征，受到人们传统思维模式的影响很深，很难在短时期内改变这种惯性。另一方面，经济实力是教育政策制定和实施的基本物质条件，教育直接服务于经济发展。如现代的高校扩招政策，日益壮大的经济实力在教育问题上有了很好的体现。反过来，超越本国经济实力的教育政策方案必然丧失其经济上的可行性，经济实力也会直接影响教育政策实施效率。
3、教育环境
第一，传统与现状。传统既是历史又是现实，它是历史在现实中的沉积。教育传统常以一种"遗传基因"的作用方式融入现实，形成一股强大的力量去影响人们，带着这种教育传统去制定教育政策。教育现状对政策制定的作用亦不可忽视，一方面，教育现有的问题、矛盾和要求常常就是教育政策问题的来源；另一方面，各国的教育现有水平还从客观上制约着教育政策目标的确定和方案的选择。第二，教育理念。指一国国民对教育的基本观念和信仰倾向。政府制定教育政策要以社会所具有的教育理念普导向。社会共同具有的教育理念指导政策方案的制定，教育理念变化，政策方案随之变化。理念教育中存在一些新的教育理念间制定教育的重要依据。
（二）影响教育政策制定的微观因素
影响教育政策制定的微观因素主要是教育政策制定组织的内部状态
1、合理、科学的决策组织管理是教育政策制定的保证。使决策组织在制定政策赛程中遵循法定的规则和程序进行，避免在超越程序的情况下制定政策，从而避免政策的盲目性、随意性和不稳定性。
2、决策组织内的人际关系。其人际关系影响了教育政策制定的环境。在制定教育政策时要以政策环境为依据，制定教育政策是一个政治过程，教育政策是国家意志的表现，它反映统治阶级的要求，制定政策不能脱离这个准则；应全面地考虑各社会阶层的利益要求，权衡利弊得失，再做政策选择。
3、智囊团是教育政策制定的有效辅助。当今教育是一个复杂的社会系统工程，教育领域中的任何一个重大教育问题，都会涉及到众多互相影响制约的复杂因素的综合性问题；制定教育政策，需要把具有不同知识结构、不同经验的专家学者集中在一起，让他们参与政策制定，听取他们的意见，借助众人的头脑以弥补决策者个人才智、经验和精力的不足。
总之，影响教育政策制定的因素是多方面的，其中政策制定者相关的利益及政策制定者对个人利益的追求是一个重要影响因素，政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系，尤其是利益关系，政策的合理与否，关键在于政策制定。
参考文献：
[1]陈放，潘磊。如何科学制定教育政策，决策管理。
[2]朱金花。教育政策制定过程中的公民参与，内蒙古农业大学学报(社会科学版)，2008年第4期，总第40期。
[3]徐庆江，陈国军。我国教育政策制定过程与影响因素分析，绥化学院学报，第28卷第5 期。
[4]黄忠敬。我国教育政策制定过程之探讨，教育理论与实践，第27卷第3期。
作者简介:蒋慧银（1988年1月-）， 上海海事大学2010级思想政治教育专业硕士研究生，研究方向：都市干群文明建设。
关键词：教育政策 制定过程 影响因素
一、什么是教育政策问题
美国学者利文斯指出,"问题的挖掘和认定比问题的解决更为重要"。此观点揭示了认定问题的重要性。教育问题总是客观存在的, 如师生关系不和谐，学校管理体制缺陷，就业压力变大等，这些问题只是教育政策问题的起点。如果这些公共问题要成为政策问题必须要引起大众和政府的关注，并进一步合法地进入教育政策的议程, 最终成为教育政策。
袁振国教授曾指出教育问题转化为教育政策问题学要考虑的几项问题。第一, 其影响有多大的标准。影响到底是全国性的问题, 还是地方性的问题或某一地区的问题对于其转化影响十分大。第二,教育转化和教育政策问题是否清楚。问题的本质和起因以及涉及的对象是什么。第三, 问题的严重程度。在客观影响上问题的严重程度是什么，在人们认识中严重到什么程度, 这是一个相对性的问题, 因为它离不开一个人的主观判断, 不同认知水平的人从不同的角度和价值取向去来考虑问题其严重程度的认定往往是不同的。对这些问题的正确判断与否直接影响到了政策的制定。第四, 影响问题的因素。凡事必有内因和外因，在这个问题上除了教育的自身原因，教育所处的社会原因等也应该值得考虑。第五, 成本因素。但一个教育问题变成政策性的问题时要解决这个问题必然会考虑到解决问题的成本和代价。第六, 是否可以评估。政策是否具有明确的目标和目标达成的指标。
二、我国教育政策的制定过程
教育政策制定过程是相当复杂的，其不是简单的线性或过于理性化的过程。它不仅受到政府内部如政策和公务员的认知水平等得影响,而且要受到政府外部的利益集团、研究机构和大众民意等因素的制约。
我国教育政策制定的程序一般分为四个阶段：政策问题的出现、教育政策议程设立、教育政策决定、政策文本的出台。
（一）政策问题的出现
教育问题如，农民工子弟教育问题、农村教育问题等等，这些问题种类繁多、数量巨大，它们是教育政策问题的起点。而这些问题要转变成教育政策问题就必然要求这些问题得到了特定部门和社会的关注。
（二）教育政策议程的设立
在我国，由于党组织和政府作为社会利益的代表者，它们在政策制定的权力结构中处于政策中枢的特殊地位，所以它们拥有对整个社会资源进行权威性分配的权力， 对社会问题能否进入政策议程也具有决定性的影响。在此情况下，常常是党组织和政府主动寻求和发现问题， 并把它直接列入自己的议事日程，从而使这些问题并不经过公众议程而直接形成政策问题。可以说， 党组织和政府是我国各种重大政策问题的主要提出者，在政策问题的认定过程中发挥着主导作用。
（三）教育政策的决定
当教育政策议程确定之后便进入了决策阶段。从我国教育决策的发展历程来看，我国的教育决策经历了由传统经验型决策向理性型决策再向现代的综合型决策发展。从建国初期，我国的教育政策主要是根据自身的经验来进行决策和模仿、移植国外(主要指前苏联)的教育政策，由于水土不服而大打折扣到文革期间个人的主观意愿与阶段斗争给教育决策带来了很大的灾难。改革开放之后，教育决策得到极大的改善，决策的科学化、民主化与绩效化水平不断提高，并走出了一条从点到面、由浅入深、循序渐进的渐进式决策模式和综合式决策模式的道路。
（四）教育政策的文本出台
在政策被正式采纳之前，它必須以书面的形式表达出来，最后以官方文件的形式进行公示，而在成为正式的官方文件之前往往要经过反复的修改； 教育政策经过一定实践检验具有相对稳定性之后便以法律的形式体现出来。凡是以法律形式体现的教育政策，都必须经过立法机构法律程序的审批。立法机构审批通过的教育政策，便完成了合法化过程。对于必须立法的议案，按照人大立法程序，一般要经过提案、预备会议列入议程、审议、通过等程序。如《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国义务教育法》都经过了这样的程序。
三、我国教育政策制定过程的影响因素
（一）影响教育政策制定的宏观因素
影响教育政策制定的宏观因素本文主要指影响教育政策制定的社会环境，包括社会政治、经济、文化等政策系统外部因素和政策系统内部的整体性要求。
1、政治性影响
政治影响教育政策目标的确定，统治阶级的利益、理想与愿望成为各国确定政策目标不可忽视的关键因素；体制问题关系到国家行政的重要政体问题，影响国家整体社会治理结构，当然也会对教育政策制定过程产生深刻影响。总之政治的影响是广泛的，执政党和政府所代表的阶级利益、政治体制、政府对于教育事业在社会生活中的地位和作用的认识、政局的稳定情况等对教育政策制定有非常大的影响。
2、经济基础
经济基础决定上层建筑，在传统计划经济模式基础上建立起来的教育体制有其深刻的社会文化心理特征，受到人们传统思维模式的影响很深，很难在短时期内改变这种惯性。另一方面，经济实力是教育政策制定和实施的基本物质条件，教育直接服务于经济发展。如现代的高校扩招政策，日益壮大的经济实力在教育问题上有了很好的体现。反过来，超越本国经济实力的教育政策方案必然丧失其经济上的可行性，经济实力也会直接影响教育政策实施效率。
3、教育环境
第一，传统与现状。传统既是历史又是现实，它是历史在现实中的沉积。教育传统常以一种"遗传基因"的作用方式融入现实，形成一股强大的力量去影响人们，带着这种教育传统去制定教育政策。教育现状对政策制定的作用亦不可忽视，一方面，教育现有的问题、矛盾和要求常常就是教育政策问题的来源；另一方面，各国的教育现有水平还从客观上制约着教育政策目标的确定和方案的选择。第二，教育理念。指一国国民对教育的基本观念和信仰倾向。政府制定教育政策要以社会所具有的教育理念普导向。社会共同具有的教育理念指导政策方案的制定，教育理念变化，政策方案随之变化。理念教育中存在一些新的教育理念间制定教育的重要依据。
（二）影响教育政策制定的微观因素
影响教育政策制定的微观因素主要是教育政策制定组织的内部状态
1、合理、科学的决策组织管理是教育政策制定的保证。使决策组织在制定政策赛程中遵循法定的规则和程序进行，避免在超越程序的情况下制定政策，从而避免政策的盲目性、随意性和不稳定性。
2、决策组织内的人际关系。其人际关系影响了教育政策制定的环境。在制定教育政策时要以政策环境为依据，制定教育政策是一个政治过程，教育政策是国家意志的表现，它反映统治阶级的要求，制定政策不能脱离这个准则；应全面地考虑各社会阶层的利益要求，权衡利弊得失，再做政策选择。
3、智囊团是教育政策制定的有效辅助。当今教育是一个复杂的社会系统工程，教育领域中的任何一个重大教育问题，都会涉及到众多互相影响制约的复杂因素的综合性问题；制定教育政策，需要把具有不同知识结构、不同经验的专家学者集中在一起，让他们参与政策制定，听取他们的意见，借助众人的头脑以弥补决策者个人才智、经验和精力的不足。
总之，影响教育政策制定的因素是多方面的，其中政策制定者相关的利益及政策制定者对个人利益的追求是一个重要影响因素，政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系，尤其是利益关系，政策的合理与否，关键在于政策制定。
参考文献：
[1]陈放，潘磊。如何科学制定教育政策，决策管理。
[2]朱金花。教育政策制定过程中的公民参与，内蒙古农业大学学报(社会科学版)，2008年第4期，总第40期。
[3]徐庆江，陈国军。我国教育政策制定过程与影响因素分析，绥化学院学报，第28卷第5 期。
[4]黄忠敬。我国教育政策制定过程之探讨，教育理论与实践，第27卷第3期。
作者简介:蒋慧银（1988年1月-）， 上海海事大学2010级思想政治教育专业硕士研究生，研究方向：都市干群文明建设。