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摘要:我国的经济特区可以分为传统的经济特区和新经济特区两类。新时期经济特区特别是传统经济特区的发展正面临着新的巨大挑战。以深圳为典型代表的传统经济特区应该继续“特”下去,寻找新的发展模式,将发展遇到瓶颈的保税区过渡到自由港,继续引领中国经济的发展。
关键词:传统经济特区深圳保税区自由港
【中图分类号】F127.9
【文献标识码】B
【文章编号】1009-9646(2009)07-0144-02
经济特区,即在一定的地域范围内实行特殊政策的经济性区域。我国的经济特区按照其历史发展进程和承担的历史使命可以大概分为两种类型:传统经济特区和新兴经济特区。传统经济特区指的是20世纪80年代创建的深圳、珠海、汕头、厦门、海南五个经济特区。传统经济特区是我国改革开放的“试验田”、“排头兵”,为我国社会主义市场经济的发展起到了极其重要的示范带头作用。新经济特区则是指20世纪90年代后国家为了发展区域经济、协调区域经济的发展而设立的实行特殊政策的经济性区域,比如上海浦东新区和天津滨海新区,成渝城乡综合改革配套试验区、武汉“1+8”城市圈(以武汉为中心,包括黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江8个周边城市)、长株潭城市群(长沙、株洲、湘潭)就属于这一范畴。[1]
1.以深圳为代表的传统经济特区在新时期面临的挑战
1.1特区不特的现实。
1.1.1国家优惠政策方面。
随着我国改革开放进程的推进,原本只有传统的经济特区才享有的优惠政策正在普及化,传统经济特区在招商引资方面的相对优势在慢慢减少。西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地等战略的实施,使得经济优惠政策不再是传统经济特区所独有。特别是两税合一的实施(两税合一是指将《中华人民共和国企业所得税暂行条例》和《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》两部法律法规统一成一部所得税法,在税率等方面对内外资企业一视同仁),非经济特区的企业税率从33%下降到25%,而传统经济特区的企业税率却从15%上升到25%。
1.1.2经济政治体制改革方面。
传统经济特区是我国改革开放前期中发展社会主义市场经济的“试验田”、“排头兵”。中央“摸着石头过河”,寻找中国特色的社会主义市场经济道路,同时又要规避改革开放中可能会遇到的风险,传统经济特区就自然而然走在了改革开放的最前沿,充当改革试验场的角色,成为经济政治体制改革政策的首选地。随着我国经济的发展和区域经济发展水平差距进一步拉大,国家开始实施西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地等战略,同时重点建设新特区。由此,对于新的经济政治体制改革,国家会根据各区域的特点选择合适的地区,改革先行试验和“试错权”不再是传统经济特区的特权。
1.2以深圳为例:保税区发展瓶颈。
保税区是经国务院批准设立的特别经济性区域。其最主要的三大功能定位是“保税仓储、出口加工、转口贸易”。海关对保税区实行封闭管理,境外货物进入保税区,实行保税管理;境内其他地区货物进入保税区,视同出境。
自1990年6月我国第一个保税区上海外高桥保税区创立以来,我国现在已有15个保税区,其中有3个在深圳特区。保税区作为我国目前开放度和自由度最大的经济区域为我国市场经济的发展发挥了巨大作用。以深圳保税区(包括沙头角保税区、福田保税区、盐田港保税区)为例,目前世界30多个国家和地区的投资者在区内设立了1500多家企业,财富500强企业有37家落户。在方圆3.43平方公里的土地上,工业总产值和进出口总额等主要经济指标多年占深圳总量的10%以上[2]。
可是,随着国内外经济形势的发展,保税区正经历着发展瓶颈的考验。保税区是我国自己创造的具有中国特色的名词,它不同于国际上经济开放度、自由度的最高形式自由贸易区,而仅仅是向自由贸易区迈进的一个过渡。由于保税区概念的定位,相对于自由贸易区,我国保税区的开放和自由度大大缩小。目前保税区发展瓶颈可以归纳为以下几点:
1.2.1我国的保税区很大程度上被当作“境内关内”区域。
保税区内企业不得在区外开立外汇帐户;区内外资企业不准在区外设立分支机构;插手保税区的部门越来越多,对保税区的管理越来越严格,简单地套用适用于非保税区的管理办法。1998年9月以来,国家外汇管理局对保税区外汇实行特殊的管理政策,使保税区企业在进口付汇、出口结汇等方面都发生困难,限制了保税区业务的有效运作。区内投资注册的贸易企业没有出口经营权,无法在海关注册备案。贸易企业从境外购入商品存在多重代理问题,增加了区内企业的交易成本。
1.2.2保税区缺乏全国性的法律来规范运作。
国外的自由贸易区基本上都是先立法后设区,用比较完备的法律法规保障自由贸易区的发展。我国在保税区立法方面显然有较大缺失。由于没有全国性的统一法规,各地都先后出台自己的地方性法规。例如,深圳的三个保税区就实行着三种不同政策。保税区不仅设有必要的行政主管机构,还设有众多与保税区业务无关的组织。由于部门利益,保税区行政主管机构对区内的一些问题没法自主,要受控于区外部门。各部门之间的协同管理矛盾重重,以对保税区内企业的性质认定为例,外汇管理部门将保税区企业视为境外企业,而税务部门则把保税区企业视作境内企业。[3]政出多门对保税区的管理和可持续发展有十分不利。
1.2.3保税区毗连港口却不包括港口。
区港一体化可以降低成本,提高办事效率,在这一方面我国保税区和国际上其他自由贸易区相比就白白丢掉一个本来可以高效利用的重要资源。货物进出不流畅,费用高,功能难开发,经济难以活跃,这成为了保税区进一步发展的“瓶颈”。
1.2.4我国的保税区虽然关税全免,但是不能贸易和住人,只能生产。比如深圳沙头角保税区就有四个区外的配套生活区,3万多名员工生活在保税区外。而国外的自由贸易区既可以生产,也可以贸易、住人,实现了真正的方便和自由,因此区内经济非常活跃。
2.新时期传统经济特区进一步发展的政策建议
2.1由外向型到开放型转变。
一方面,传统经济特区曾经享有的大量优惠政策带来的相对优势正在弱化,另一方面,金融海啸以来不景气的国际大环境使得我国对外贸易出口遭受巨大损失。这要求我们加速推进传统经济特区的转型:由外向型过渡到开放型。
开放型经济比外向型经济的开放程度更高。在开放型经济中,要素、商品与服务可以较自由地跨国界流动,从而实现资源最优配置和经济最高效率。一般而言,一国经济发展水平越高,市场化程度越高,越接近于开放型经济。开放型经济与外向型经济的不同在于:外向型经济以出口导向为主,开放型经济则以降低关税壁垒和提高资本自由流动程度为主。在开放型经济中,既出口,也进口,基本不存在孰重孰轻的问题,关键在于发挥比较优势。既吸引外资,也对外投资,对资本流动限制较少。
2.2以深圳为例:由保税区到自由港的转变。
保税区的发展速度已经呈现出明显的减慢趋势,这种萧条与其说是新的经济形势造成的,不如说是保税区自身模式所注定了的。深圳作为传统经济特区的典型代表要创新局面,进行第二次创业,就要按照WTO相关原则,将发展模式定位为按国际惯例运作的自由贸易区,将目前的“境内关内”转变为“境内关外”。保税区必须先从“境内关内”向“境内关外”转型,实行“一线放开、二线管住、区内自由”的监管模式(一线管理主要是海关对国境外地区货物往来实施监管;二线管理主要是海关对国内非保税区与保税区之间的货物往来、运输工具进出实施监管)。为了适当规避保税区在向自由港转型过程中可能遇到的风险和损失,可以采取两步走的策略。
第一步,在“区港联动”的基础上实现向保税港的迈进。保税港是指在“区港联动”的基础上,把保税区的政策覆盖到港区,实现区港一体化,在贸易、物流、出口加工等方面实行更加便利开放的政策,并发展港口作业、国际转口贸易、商品展示等业务,使其一定程度上具备自由港的特征。
第二步,转型为自由港。在由保税区向保税港转型过程中积累的经验和经济成果的基础上,稳健的向改革为自由港的方向迈进,建立起符合国际标准的,开放度自由度最高的自由贸易区。以深圳为例,如果其3个保税区都能实现向自由贸易区的过渡以后,甚至可以考虑将整个深圳经济特区转型为自由港。
2.3充分利用好《深圳市综合配套改革总体方案》中提出的政策措施。
在《深圳市综合配套改革总体方案》中,国家允许深圳做到“四个先行先试”:一是对国家深化改革、扩大开放的重大举措先行先试;二是对符合国际惯例和通行规则,符合我国未来发展方向,需要试点探索的制度设计先行先试;三是对深圳经济社会发展有重要影响,对全国具有重大示范作用的体制创新先行先试;四是对国家加强内地与香港经济合作的重要事项先行先试。在深圳首先实现由保税区到自由港的转变显然和上面的四个方面高度相符。
方案中还提到“加快前海湾保税港区建设,充分发挥保税区等海关特殊监管区域的功能作用,提高运行质量和效益。”前海地区地处深圳宝安区与南山区的结合部,正好处在穗深港走廊的中点上,也就是穗深港走廊与深圳主市区的交叉部位。在从深圳大铲湾港区到蛇口半岛港区到香港葵涌港区的线上,前海也处于中枢位置。这些综合因素使得前海地区成为深港地区最为重要的交通枢纽之一。这个园区既可以成为海运的指挥枢纽,也可以成为空运的指挥枢纽。前海湾保税港区是我国继上海洋山、天津东疆、大连大窑湾以及海南洋浦四个保税港区之后的第五个保税港区。该港区在将来成功高效的运作将直接为深圳另外3个保税区实现“港区联动”提供经验和借鉴,并最终为深圳实现从保税港区到自由港的转变打下良好基础。
3.结语
传统经济特区曾经是我国经济的“排头兵”,在改革开放初期引领了我国社会主义市场经济的发展方向。在新的时代背景下,传统经济特区面临的问题不是是否存在“特区不特”的问题,而是应该如何“特”下去的问题。传统经济特区已经在过去三十年的时间里积累起相当的实力,具有其他地区所没有的实力优势。正是基于这种优势,以深圳为代表的传统经济特区要力争作自由港的第一批试点,先试先行,再一次以我国市场经济改革开放的“排头兵”角色,为新经济特区和其他地区的进一步发展起到良好的带头示范作用。
参考文献
[1]罗清和.新时期经济特区还要特下去[J]深圳大学学报(人文社会科学版)2008年11月第25卷第6期
[2]深圳市保税区网站http://www.szftz.gov.cn/
[3]李友华.中国保税区发展面临的十大难题[J]国际贸易问题.2001年第十期
关键词:传统经济特区深圳保税区自由港
【中图分类号】F127.9
【文献标识码】B
【文章编号】1009-9646(2009)07-0144-02
经济特区,即在一定的地域范围内实行特殊政策的经济性区域。我国的经济特区按照其历史发展进程和承担的历史使命可以大概分为两种类型:传统经济特区和新兴经济特区。传统经济特区指的是20世纪80年代创建的深圳、珠海、汕头、厦门、海南五个经济特区。传统经济特区是我国改革开放的“试验田”、“排头兵”,为我国社会主义市场经济的发展起到了极其重要的示范带头作用。新经济特区则是指20世纪90年代后国家为了发展区域经济、协调区域经济的发展而设立的实行特殊政策的经济性区域,比如上海浦东新区和天津滨海新区,成渝城乡综合改革配套试验区、武汉“1+8”城市圈(以武汉为中心,包括黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江8个周边城市)、长株潭城市群(长沙、株洲、湘潭)就属于这一范畴。[1]
1.以深圳为代表的传统经济特区在新时期面临的挑战
1.1特区不特的现实。
1.1.1国家优惠政策方面。
随着我国改革开放进程的推进,原本只有传统的经济特区才享有的优惠政策正在普及化,传统经济特区在招商引资方面的相对优势在慢慢减少。西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地等战略的实施,使得经济优惠政策不再是传统经济特区所独有。特别是两税合一的实施(两税合一是指将《中华人民共和国企业所得税暂行条例》和《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》两部法律法规统一成一部所得税法,在税率等方面对内外资企业一视同仁),非经济特区的企业税率从33%下降到25%,而传统经济特区的企业税率却从15%上升到25%。
1.1.2经济政治体制改革方面。
传统经济特区是我国改革开放前期中发展社会主义市场经济的“试验田”、“排头兵”。中央“摸着石头过河”,寻找中国特色的社会主义市场经济道路,同时又要规避改革开放中可能会遇到的风险,传统经济特区就自然而然走在了改革开放的最前沿,充当改革试验场的角色,成为经济政治体制改革政策的首选地。随着我国经济的发展和区域经济发展水平差距进一步拉大,国家开始实施西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地等战略,同时重点建设新特区。由此,对于新的经济政治体制改革,国家会根据各区域的特点选择合适的地区,改革先行试验和“试错权”不再是传统经济特区的特权。
1.2以深圳为例:保税区发展瓶颈。
保税区是经国务院批准设立的特别经济性区域。其最主要的三大功能定位是“保税仓储、出口加工、转口贸易”。海关对保税区实行封闭管理,境外货物进入保税区,实行保税管理;境内其他地区货物进入保税区,视同出境。
自1990年6月我国第一个保税区上海外高桥保税区创立以来,我国现在已有15个保税区,其中有3个在深圳特区。保税区作为我国目前开放度和自由度最大的经济区域为我国市场经济的发展发挥了巨大作用。以深圳保税区(包括沙头角保税区、福田保税区、盐田港保税区)为例,目前世界30多个国家和地区的投资者在区内设立了1500多家企业,财富500强企业有37家落户。在方圆3.43平方公里的土地上,工业总产值和进出口总额等主要经济指标多年占深圳总量的10%以上[2]。
可是,随着国内外经济形势的发展,保税区正经历着发展瓶颈的考验。保税区是我国自己创造的具有中国特色的名词,它不同于国际上经济开放度、自由度的最高形式自由贸易区,而仅仅是向自由贸易区迈进的一个过渡。由于保税区概念的定位,相对于自由贸易区,我国保税区的开放和自由度大大缩小。目前保税区发展瓶颈可以归纳为以下几点:
1.2.1我国的保税区很大程度上被当作“境内关内”区域。
保税区内企业不得在区外开立外汇帐户;区内外资企业不准在区外设立分支机构;插手保税区的部门越来越多,对保税区的管理越来越严格,简单地套用适用于非保税区的管理办法。1998年9月以来,国家外汇管理局对保税区外汇实行特殊的管理政策,使保税区企业在进口付汇、出口结汇等方面都发生困难,限制了保税区业务的有效运作。区内投资注册的贸易企业没有出口经营权,无法在海关注册备案。贸易企业从境外购入商品存在多重代理问题,增加了区内企业的交易成本。
1.2.2保税区缺乏全国性的法律来规范运作。
国外的自由贸易区基本上都是先立法后设区,用比较完备的法律法规保障自由贸易区的发展。我国在保税区立法方面显然有较大缺失。由于没有全国性的统一法规,各地都先后出台自己的地方性法规。例如,深圳的三个保税区就实行着三种不同政策。保税区不仅设有必要的行政主管机构,还设有众多与保税区业务无关的组织。由于部门利益,保税区行政主管机构对区内的一些问题没法自主,要受控于区外部门。各部门之间的协同管理矛盾重重,以对保税区内企业的性质认定为例,外汇管理部门将保税区企业视为境外企业,而税务部门则把保税区企业视作境内企业。[3]政出多门对保税区的管理和可持续发展有十分不利。
1.2.3保税区毗连港口却不包括港口。
区港一体化可以降低成本,提高办事效率,在这一方面我国保税区和国际上其他自由贸易区相比就白白丢掉一个本来可以高效利用的重要资源。货物进出不流畅,费用高,功能难开发,经济难以活跃,这成为了保税区进一步发展的“瓶颈”。
1.2.4我国的保税区虽然关税全免,但是不能贸易和住人,只能生产。比如深圳沙头角保税区就有四个区外的配套生活区,3万多名员工生活在保税区外。而国外的自由贸易区既可以生产,也可以贸易、住人,实现了真正的方便和自由,因此区内经济非常活跃。
2.新时期传统经济特区进一步发展的政策建议
2.1由外向型到开放型转变。
一方面,传统经济特区曾经享有的大量优惠政策带来的相对优势正在弱化,另一方面,金融海啸以来不景气的国际大环境使得我国对外贸易出口遭受巨大损失。这要求我们加速推进传统经济特区的转型:由外向型过渡到开放型。
开放型经济比外向型经济的开放程度更高。在开放型经济中,要素、商品与服务可以较自由地跨国界流动,从而实现资源最优配置和经济最高效率。一般而言,一国经济发展水平越高,市场化程度越高,越接近于开放型经济。开放型经济与外向型经济的不同在于:外向型经济以出口导向为主,开放型经济则以降低关税壁垒和提高资本自由流动程度为主。在开放型经济中,既出口,也进口,基本不存在孰重孰轻的问题,关键在于发挥比较优势。既吸引外资,也对外投资,对资本流动限制较少。
2.2以深圳为例:由保税区到自由港的转变。
保税区的发展速度已经呈现出明显的减慢趋势,这种萧条与其说是新的经济形势造成的,不如说是保税区自身模式所注定了的。深圳作为传统经济特区的典型代表要创新局面,进行第二次创业,就要按照WTO相关原则,将发展模式定位为按国际惯例运作的自由贸易区,将目前的“境内关内”转变为“境内关外”。保税区必须先从“境内关内”向“境内关外”转型,实行“一线放开、二线管住、区内自由”的监管模式(一线管理主要是海关对国境外地区货物往来实施监管;二线管理主要是海关对国内非保税区与保税区之间的货物往来、运输工具进出实施监管)。为了适当规避保税区在向自由港转型过程中可能遇到的风险和损失,可以采取两步走的策略。
第一步,在“区港联动”的基础上实现向保税港的迈进。保税港是指在“区港联动”的基础上,把保税区的政策覆盖到港区,实现区港一体化,在贸易、物流、出口加工等方面实行更加便利开放的政策,并发展港口作业、国际转口贸易、商品展示等业务,使其一定程度上具备自由港的特征。
第二步,转型为自由港。在由保税区向保税港转型过程中积累的经验和经济成果的基础上,稳健的向改革为自由港的方向迈进,建立起符合国际标准的,开放度自由度最高的自由贸易区。以深圳为例,如果其3个保税区都能实现向自由贸易区的过渡以后,甚至可以考虑将整个深圳经济特区转型为自由港。
2.3充分利用好《深圳市综合配套改革总体方案》中提出的政策措施。
在《深圳市综合配套改革总体方案》中,国家允许深圳做到“四个先行先试”:一是对国家深化改革、扩大开放的重大举措先行先试;二是对符合国际惯例和通行规则,符合我国未来发展方向,需要试点探索的制度设计先行先试;三是对深圳经济社会发展有重要影响,对全国具有重大示范作用的体制创新先行先试;四是对国家加强内地与香港经济合作的重要事项先行先试。在深圳首先实现由保税区到自由港的转变显然和上面的四个方面高度相符。
方案中还提到“加快前海湾保税港区建设,充分发挥保税区等海关特殊监管区域的功能作用,提高运行质量和效益。”前海地区地处深圳宝安区与南山区的结合部,正好处在穗深港走廊的中点上,也就是穗深港走廊与深圳主市区的交叉部位。在从深圳大铲湾港区到蛇口半岛港区到香港葵涌港区的线上,前海也处于中枢位置。这些综合因素使得前海地区成为深港地区最为重要的交通枢纽之一。这个园区既可以成为海运的指挥枢纽,也可以成为空运的指挥枢纽。前海湾保税港区是我国继上海洋山、天津东疆、大连大窑湾以及海南洋浦四个保税港区之后的第五个保税港区。该港区在将来成功高效的运作将直接为深圳另外3个保税区实现“港区联动”提供经验和借鉴,并最终为深圳实现从保税港区到自由港的转变打下良好基础。
3.结语
传统经济特区曾经是我国经济的“排头兵”,在改革开放初期引领了我国社会主义市场经济的发展方向。在新的时代背景下,传统经济特区面临的问题不是是否存在“特区不特”的问题,而是应该如何“特”下去的问题。传统经济特区已经在过去三十年的时间里积累起相当的实力,具有其他地区所没有的实力优势。正是基于这种优势,以深圳为代表的传统经济特区要力争作自由港的第一批试点,先试先行,再一次以我国市场经济改革开放的“排头兵”角色,为新经济特区和其他地区的进一步发展起到良好的带头示范作用。
参考文献
[1]罗清和.新时期经济特区还要特下去[J]深圳大学学报(人文社会科学版)2008年11月第25卷第6期
[2]深圳市保税区网站http://www.szftz.gov.cn/
[3]李友华.中国保税区发展面临的十大难题[J]国际贸易问题.2001年第十期