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摘 要：PPP的实质就是通过政府和社会资本依法平等合作的方式，激发社会资本活力，利用社会资本在资金、技术、管理和创新方面的优势，提高公共资源的配置和利用效率，让居民更早、更多、更好的享受公共产品和服务。
关键词：PPP模式；评价；公共产品
财政是国家治理的基础和重要支柱。优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平是现代财政制度的目标。PPP的实质就是通过政府和社会资本依法平等合作的方式，激发社会资本活力，利用社会资本在资金、技术、管理和创新方面的优势，提高公共资源的配置和利用效率，让居民更早、更多、更好的享受公共产品和服务。推广运用PPP模式，是适应国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展要求的一次体制机制变革。
一、物有所值评价的内涵
PPP范畴下的物有所值是一个相对概念，需要将PPP模式与政府传统采购模式进行比较。假设两种采购模式的效果相同，则比较投入的多少就可以判断哪种模式更能实现物有所值；如果假设两种采购模式的投入相同，则比较所获效果的好坏就可以判断哪种模式更物有所值。
判断物有所值的主要标准是相对于成本的效果，即物有所值是投入的成本与获得的效果之间的关系。对于提供产品和服务而言，投入的成本不只是包括在设施建设期所投入的成本，还包括在设施运营维护期所投入的成本；效果不只是产品和服务的数量，还包括产品和服务的质量，如适用性、及时性和便利性等。
本文采用英国财政部对物有所值的定义，即“商品或服务的全生命周期成本与质量（或可用性）的最佳组合，满足使用者的要求”。这一定义在衡量商品或服务成本的基础上，进一步强调了质量的重要性，并努力探寻两者之间的平衡，亦即最佳组合。
二、PPP模式物有所值评价的基本框架
1.PPP项目基本概况
项目基本概况主要包括基本情况、经济技术指杨和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。
2.物有所值评价依据
物有所值评价报告应明确说明物有所值评价的依据及所做的假设：产出说明、用于计算PSC的政府传统采购模式、计划采用的PPP运作方式、计划的风险分配等等。
3.物有所值定性评价
定性评价应从项目特性（是否适合PPP——能否被监管/如何支付、对社会资本的吸引力）、市场条件（社会资本的参与能力、可融资性）和政府能力（运作PPP项目的能力、财政承受能力）、预期效益等四个方面进行。
4.物有所值定量评价
定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内估计的政府费用支出的现值（影子报价）与公共部口比较值进行比较，计算项目的物有所值的初步估计值，判断政府巧社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。根据国家或省级、行业建设主管部口颁布的有关计价依据和办法，以及拟定的采购文件和风险分配方案，结合项目具体情况估计PSC。定量评价一般假设政府具备开展项目的条件，只是选择哪种采购模式更经济有效。如果政府只具备采用PPP模式但不具备采用传统采购模式进行项目的条件，则采用PPP模式使项目早日投产运营带来的社会效益可以冲抵部分成本，从而提高物有所值。物有所值定量评价经由财政部口形式审查通过后进入项目准备阶段。
公共部口比较值（PSC）的估算应遵循下列原则：（1）PSC必须体现政府按项目大纲中规定的性能规格交付服务的全部成本。也就是说，它必须反映整个合同期中政府部口提供服务所发生的风险调整后的全部现金流。（2）PSC中的现金流应该按政府采用最有效提供服务的方式进行估计。（3）合理估计与风险相關的所有费用，并加到相关年份的现金流量之中。必须明确政府的自留风险和计划转移给PPP开发商的风险。（4）选择合适的折现率。由于项目风险都包括在有关年度的现金流之中，从而在现金流量折现分析中分子是现金流量期望值，而不是在折现率（分母）中增加的风险补偿。在综合考量物有所值定性评价和定量评价的结果后，得出物有所值评价结论。
三、完善PPP模式物有所值评价的政策建议
1.尽快出台PPP物有所值评价的规范性文件
《操作指南》第八条明确提出“财政部口会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作”，且对定性评价和定量评价的内涵进行了简述。但对地方政府实际工作而言还显单薄，例如物有所值评价其体如何开展、在哪一阶段开展、财政部门为主还是行业部门为主等等这些问题都没有明确规定。具体到定性评价和定量评价工作上，例如定性评价是采用专家评审法还是其他方法，专家如何组织有哪些具体要求，评价结果是否需要报备等等，地方政府都没有明确的方向，很多时候根据自己的理解甚至需要，物有所值评价还很不规范，评价结果还有差别。
2.建立科学合理的物有所值定性评价指标体系
各国开展物有所值定性评价多采用专家评审打分的方法，在评价指标的选择、权重上根据项目实际有所调整，可以说，科学合理的物有所值定性评价指标体系是开展定性评价的基础。在实践中主要涉及三个层面的问题：一是评价指标的选择问题。《操作指南》中明确规定定性评价要重点关注能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等四个方面，因此评价指标实际是围绕这四个方面的进一步细化，并且根据不同项目行业特点补充指标。二是评价指标权重的确定问题。定性评价中不同指标的重要程度是有区别的，具体体现在权重的高低不一。三是评价指标评分标准的设计问题。在定性评价过程中对评分标准的设计会显著影响到评价结果，
3.加强物有所值定量评价的影响因素研究
各国在物有所值定量评价的方法上虽然有细微差别，但总体而言大同小异，一般通过公共部门比较值和影子报价的比较得出结论。但物有所值定量评价作为PPP模式决策的主要依据之一，同样也受到多种因素的影响，包括风险分配与量化、竞争性中立调整、折现率等等，项目采用政府传统采购模式与采用PPP模式相比，可能存在税费待遇、监管要求、投保避险、土地费用等多方面差异，两者既有相对优势，又有相对劣势。竞争性中立调整就是要将相关差异反映到公共部门比较值中，以使物有所值定量评价能真正对两种采购模式进行公平比较。一般而言，竞争性中立调整的问题主要集中在两个方面，即税费差异和保险费差异。
关键词：PPP模式；评价；公共产品
财政是国家治理的基础和重要支柱。优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平是现代财政制度的目标。PPP的实质就是通过政府和社会资本依法平等合作的方式，激发社会资本活力，利用社会资本在资金、技术、管理和创新方面的优势，提高公共资源的配置和利用效率，让居民更早、更多、更好的享受公共产品和服务。推广运用PPP模式，是适应国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展要求的一次体制机制变革。
一、物有所值评价的内涵
PPP范畴下的物有所值是一个相对概念，需要将PPP模式与政府传统采购模式进行比较。假设两种采购模式的效果相同，则比较投入的多少就可以判断哪种模式更能实现物有所值；如果假设两种采购模式的投入相同，则比较所获效果的好坏就可以判断哪种模式更物有所值。
判断物有所值的主要标准是相对于成本的效果，即物有所值是投入的成本与获得的效果之间的关系。对于提供产品和服务而言，投入的成本不只是包括在设施建设期所投入的成本，还包括在设施运营维护期所投入的成本；效果不只是产品和服务的数量，还包括产品和服务的质量，如适用性、及时性和便利性等。
本文采用英国财政部对物有所值的定义，即“商品或服务的全生命周期成本与质量（或可用性）的最佳组合，满足使用者的要求”。这一定义在衡量商品或服务成本的基础上，进一步强调了质量的重要性，并努力探寻两者之间的平衡，亦即最佳组合。
二、PPP模式物有所值评价的基本框架
1.PPP项目基本概况
项目基本概况主要包括基本情况、经济技术指杨和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。
2.物有所值评价依据
物有所值评价报告应明确说明物有所值评价的依据及所做的假设：产出说明、用于计算PSC的政府传统采购模式、计划采用的PPP运作方式、计划的风险分配等等。
3.物有所值定性评价
定性评价应从项目特性（是否适合PPP——能否被监管/如何支付、对社会资本的吸引力）、市场条件（社会资本的参与能力、可融资性）和政府能力（运作PPP项目的能力、财政承受能力）、预期效益等四个方面进行。
4.物有所值定量评价
定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内估计的政府费用支出的现值（影子报价）与公共部口比较值进行比较，计算项目的物有所值的初步估计值，判断政府巧社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。根据国家或省级、行业建设主管部口颁布的有关计价依据和办法，以及拟定的采购文件和风险分配方案，结合项目具体情况估计PSC。定量评价一般假设政府具备开展项目的条件，只是选择哪种采购模式更经济有效。如果政府只具备采用PPP模式但不具备采用传统采购模式进行项目的条件，则采用PPP模式使项目早日投产运营带来的社会效益可以冲抵部分成本，从而提高物有所值。物有所值定量评价经由财政部口形式审查通过后进入项目准备阶段。
公共部口比较值（PSC）的估算应遵循下列原则：（1）PSC必须体现政府按项目大纲中规定的性能规格交付服务的全部成本。也就是说，它必须反映整个合同期中政府部口提供服务所发生的风险调整后的全部现金流。（2）PSC中的现金流应该按政府采用最有效提供服务的方式进行估计。（3）合理估计与风险相關的所有费用，并加到相关年份的现金流量之中。必须明确政府的自留风险和计划转移给PPP开发商的风险。（4）选择合适的折现率。由于项目风险都包括在有关年度的现金流之中，从而在现金流量折现分析中分子是现金流量期望值，而不是在折现率（分母）中增加的风险补偿。在综合考量物有所值定性评价和定量评价的结果后，得出物有所值评价结论。
三、完善PPP模式物有所值评价的政策建议
1.尽快出台PPP物有所值评价的规范性文件
《操作指南》第八条明确提出“财政部口会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作”，且对定性评价和定量评价的内涵进行了简述。但对地方政府实际工作而言还显单薄，例如物有所值评价其体如何开展、在哪一阶段开展、财政部门为主还是行业部门为主等等这些问题都没有明确规定。具体到定性评价和定量评价工作上，例如定性评价是采用专家评审法还是其他方法，专家如何组织有哪些具体要求，评价结果是否需要报备等等，地方政府都没有明确的方向，很多时候根据自己的理解甚至需要，物有所值评价还很不规范，评价结果还有差别。
2.建立科学合理的物有所值定性评价指标体系
各国开展物有所值定性评价多采用专家评审打分的方法，在评价指标的选择、权重上根据项目实际有所调整，可以说，科学合理的物有所值定性评价指标体系是开展定性评价的基础。在实践中主要涉及三个层面的问题：一是评价指标的选择问题。《操作指南》中明确规定定性评价要重点关注能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等四个方面，因此评价指标实际是围绕这四个方面的进一步细化，并且根据不同项目行业特点补充指标。二是评价指标权重的确定问题。定性评价中不同指标的重要程度是有区别的，具体体现在权重的高低不一。三是评价指标评分标准的设计问题。在定性评价过程中对评分标准的设计会显著影响到评价结果，
3.加强物有所值定量评价的影响因素研究
各国在物有所值定量评价的方法上虽然有细微差别，但总体而言大同小异，一般通过公共部门比较值和影子报价的比较得出结论。但物有所值定量评价作为PPP模式决策的主要依据之一，同样也受到多种因素的影响，包括风险分配与量化、竞争性中立调整、折现率等等，项目采用政府传统采购模式与采用PPP模式相比，可能存在税费待遇、监管要求、投保避险、土地费用等多方面差异，两者既有相对优势，又有相对劣势。竞争性中立调整就是要将相关差异反映到公共部门比较值中，以使物有所值定量评价能真正对两种采购模式进行公平比较。一般而言，竞争性中立调整的问题主要集中在两个方面，即税费差异和保险费差异。