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摘要：行政执法方式创新，是社会发展变化的必然结果，是行政管理改革创新的突破口和稳健路径。行政执法方式创新，应当符合现代法治理念、符合现行法律的规定、符合国家行政政策的具体要求。在理性对待钓鱼执法方式引起的争议时，我们需要准确把握行政执法方式创新的时代潮流、社会背景及其发展规律，以行政体制改革促进创新，以发展的眼光看待创新，以法律制度保障引领创新。
关键词：行政执法；钓鱼执法；执法方式创新
中图分类号：D035-3 文献标识码：A 文章编号：1003-1502(2011)04-0024-04
行政执法方式是行政执法内容和行政组织职能的实现形式。而行政执法方式创新是社会发展变化的必然结果，是行政管理改革创新的突破口和稳健路径。在依法治国，建设法治政府与服务型政府的政治语境下，我国行政执法方式创新面临着诸多困惑和矛盾。其中作为当前行政执法方式的一种，钓鱼执法方式因其与刑事领域的诱惑侦查手段颇为相似而引发热烈的争议以及社会对执法方式创新路径的持续关注。
一、行政执法方式创新的困惑：从“诱惑侦查”到“钓鱼执法”
引发社会热议的钓鱼执法方式，是指行政机关及其工作人员为了实现对案件的办理，特意设计一些能诱发行政违法的情境(主要表现为以实施某种行为有利可图为诱饵)，暗示或者诱使他人实施违法行为，以此来收集相关证据和掌握相关信息，从而对违法者实施行政处罚的一种行政执法方式。有学者指出：“脱胎于刑事领域中‘诱惑侦查’的‘钓鱼执法’，可以说在世界各国均有不同程度的尝试，这种无法有效规范的侦查与执法手段，在实际操作中有着太多的‘擦边球’可打，算是一柄双刃剑，用好了，善莫大焉，用不好，则赔上公平正义，损及伦理道德底线与行政司法公信力。”据此，我们先来分析诱惑侦查的学术理论轨迹及其司法实践运用。
(一) 诱惑侦查——特殊的侦查手段
为了侦缉某些隐蔽性强的特殊刑事案件，侦查人员往往设计某种诱导犯罪的条件或机会，待犯罪嫌疑人实施犯罪行为时，当场将其拘捕。学界称之为“诱惑侦查”。美国于1910年就开始将这种诱惑性手段运用于刑事侦查中，并得到法律的容许。但后来有人对此提出了质疑，认为警察设置的圈套实际上是在“引诱”原本清白的人进行犯罪活动。
最早对诱惑侦查进行规制的案例是1932年的索勒斯案。美国联邦最高法院的法官认为，决定本案的关键在于“国家是否应处罚由于侦查人员的行为而制造的原本清白的公民所实施的犯罪”。这也引发了“陷阱抗辩”主客观说的长久争论。客观说强调陷阱之构成应考察诱惑侦查本身是否具有诱发他人产生犯意的性质，主观说强调被告人是否具有犯罪倾向与意图。后来有人提出两者沟通说。他们认为两者是相通的，理由是：“客观说所依据的可能性在很大程度上依赖于诱导所针对的目标。只要警察将其注意力直接指向那些有犯意的人，构成侦查陷阱的风险客观来说就很小，诱惑行为就是允许的。在大多数情况中，只要被告人存在犯意，主观说和客观说都是允许进行诱惑侦查的。”1973年的拉塞尔案中，陷阱抗辩开始被上升到宪法的高度。法官讨论的焦点是政府的行为“是否违背基本的正当程序原则”，“是否违背基本的公正和普遍意义上的正义”。在1978年的托戈制造毒品案中，法院认为，“我们不能容忍执法机关所实施的行为和对由此诱发的犯罪所作的起诉。”由于正当程序抗辩超越了传统的主客观之争，将政府行为纳入到合宪法性角度进行考虑，更严格地限制侦查陷阱的实施，因此，在诱惑侦查频繁发生的20世纪七八十年代之美国，其对于防止诱惑侦查的滥用，起到了积极的作用。
(二) 钓鱼执法：诱惑侦查的延续?
诱惑侦查顺应了有效打击新型犯罪的需要，并被实践证明是一种非常有效的侦查手段。因此，包括美国在内的许多国家都在一定程度上承认诱惑侦查的合法性。可能有人会认为，钓鱼执法与诱惑侦查行为方式相似，是执法方式的创新之举，具有与诱惑侦查同样的法理基础，因此具有合法性。但我们认为，钓鱼执法与诱惑侦查方式相比，虽具有方式上的相似性，但欠缺实质上的合法性。具体表现在：
1.诱惑侦查的目的在于打击特殊领域的新型犯罪，而钓鱼执法的目的却在于获取罚款从而满足部门利益。
2.诱惑侦查的适用范围限于具有重大社会危害性的特殊刑事案件，而钓鱼执法却适用于一般的行政违法行为。
3.诱惑侦查的对象是那些“有合理根据或足够理由表明正在实施犯罪或有重大犯罪倾向的人”，而钓鱼执法案件中行政机关却没有合理根据或足够理由表明行政相对人正在实施行政违法行为或者有重大行政违法倾向。
4.诱惑侦查的行为方式必须符合适度性原则，不得采取过分的诱惑行为，而行政执法机关却采用“钓钩”等过分诱惑行为方式。因此，钓鱼执法方式根本不具有诱惑侦查同样的法理基础。
二、行政执法方式创新的基本路径要求
既然钓鱼执法方式不具有与诱惑侦查相同的法理基础，我们能否从另外的视角挖掘一些行政法理论来支撑该种“创新”的执法方式呢?换句话说，我们该在什么样的范围内依照什么样的标准来进行创新呢?我们认为，行政执法方式创新，应当符合现代法治理念、符合现行法律的规定、符合国家行政政策这三个基本路径要求。
(一) 执法方式创新应当符合现代法治理念
古典法治观强调个人主义人文精神，重视通过主体行为进行相互制约来保障个人自由，在行政法领域，行政主体与相对人之间更多体现为对抗与争辩。而随着社会的发展，“人与人之间、组织与组织之间及国与国之间利益上的一致和行为上的合作，已成为社会发展的主流和人类的共识”。现代法治强调集体主义人文精神，认为行政主体与相对人之间是一种合作关系。“行政主体对相对人的合作是通过为相对人提供服务来实现的，相对人对行政主体的合作则主要表现为配合和参与。”这就要求，行政主体要取得相对人的配合，必须首先提供真诚的服务、充分尊重公众、信任公众、重视行政过程、切实履行法定义务。行政机关应该“为增进人类合作、减少人类冲突作出至少是智识上的贡献”。在我国出现的一系列钓鱼执法案件中，执法机关通过设置“钓钩”使得清白无辜的行政相对人无端受到冤屈，是传统的“命令与服从”行政模式的体现。该方式缺乏对相对人的尊重与信任，忽视相对人的合作与参与，与现代行政法治理念格格不入，与现代服务理念背道而驰。
(二) 执法方式创新应当符合现行法律的规定
我国法治建设的重点应当在于严格限制与规范公权力的行使，从而保障公民的自由与权利。相应地，行政执法方式创新，必须严格在法律规定的范畴内进行。钓鱼执法的取证方式明显有违现行法律规定和有关的司法解释。按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的， 必须全面、客观、公正地调查和收集有关证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条明确规定，“严重违反法定程序收集的证据材料”和“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料”不能作为定案依据。由此可知，钓鱼执法通过引诱、欺骗的手段，骗取善良公民做出违法事实的证据，属于“毒树之果”，不可以作为定案的依据。因此，通过这种不公正的方法获取的证据是无效的，钓鱼执法行为方式不符合现行法律的规定，有违程序正当的精神。
(三) 执法方式创新应当符合国家行政政策的要求
2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)标志着我国政府在推进依法行政的进程中实现了从宏观宣言到制度实践的跨越。《纲要》从合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一六个方面提出了依法行政的基本要求。在社会转型时期立法相对滞后、行政法律条文比较粗疏的情况下，《纲要》无疑为行政活动中执法方式的采用与创新提供了—个指向标。而钓鱼执法方式在诸多方面有违《纲要》的精神与要求。
1.钓鱼执法中的引诱、欺骗方式违反法律的强行性规定，不符合合法行政与程序正当的要求。这在上文已经论述。
2.钓鱼执法不符合合理行政的要求。《纲要》规定：“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。”这实际上是比例原则在行政政策中的具体应用。在我国的行政法律、法规及行政执法中，对比例原则的重视和应用无论在广度还是深度上都远远不够，某些行政机关及其执法人员并未将比例原则作为衡量行政行为的重要标准和基本要求。钓鱼执法方式在查禁非法营运中的运用就是一个典型：
首先，钓鱼执法方式不可能达到正当的立法目的。执法人员通过钓鱼执法方式能够对非法营运人员造成一定威慑，从而部分抑制非法营运行为，但钓鱼执法更多是“钓”到了罚款。从这个角度理解，钓鱼执法显然偏离了立法目的。
其次，钓鱼执法方式不是最必要或对相对人造成最小侵害的措施。例如，各地交通执法部门在打击黑车实践中总结了许多方式。譬如，“在主要路口设立稽查点，采取突出稽查与分散稽查、定点稽查与流动稽查相结合的方法”、“执法人员采取广泛调查取证的方法”。可见，打击黑车的方式多样，而钓鱼执法方式冤枉无辜、诱人犯法，是损害当事人合法权益的方式，根本不是最必要的方式。
再次，钓鱼执法不仅损害着公众对法律的信任，而且摧毁着人们向好行善的价值追求，同时也在严重损害着政府的公信力。与造成严重损害的后果和亵渎的价值观念相比，钓鱼执法所力图要达到的行政目的自然应当做出合理而适当退让，服从于公民正当权益、社会主流价值观与政府公信力的要求。
3.违反了高效便民、诚实守信、权责统一的要求。高效便民的精神实质是行政机关应当为老百姓提供便捷的管理和服务。钓鱼执法从表面看，确实达到了高效，但这种高效不是提供优质服务的高效，不是便民的高效，而是以损害公民利益、损害政府形象、损害公正为代价的高效，不符合法治政府建设的要求。同时，诚信政府是诚信社会的基础。钓鱼执法案件中的执法机关利用“钓钩”设圈套诱使公民犯法的行为严重影响到政府在公民心目中诚实守信的形象。政府应当带头做到诚实守信，失去诚信的代价往往比具体的处罚数额要重得多。还有，钓鱼执法也违反了权责统一的要求。一方面，为获取违法证据充当“钓钩”的人员不享有国家授予的行政调查权，另一方面，他们设置陷阱、诱人违法，为了一己私利而肆意妄为，却不承担任何后果。
三、行政执法方式创新的路径展望
钓鱼执法方式引起的争议，使我们认识到行政执法方式创新必须与具体的时代相结合，在具体的语境中以现代法治观念去看待其涉及的各种社会、道德和法律问题。执法方式创新是由点到面、上下互动、系统全面、逐渐推开的过程，我们要准确把握创新的时代潮流、社会背景及其发展规律。
(一) 以行政体制改革促进创新
在对钓鱼执法进行分析批判的同时，我们需要冷静分析其产生的背景与原因，以期为行政执法方式的创新探索一条符合时代精神的法治路径。探究钓鱼执法的原因，有三个方面：一是利益驱动。整治黑车之初，需要市民来举报，而后来却发展成职业举报人与“钓钩”形成了一个利益生态链。这样，执法的目的已不再是整治黑车，而是创收。二是财政的压力。有学者指出，目前，财政正规渠道中央拿走太多，地方收入主要是土地出让金和收费罚款。在地方财政不能充分保障行政执法的需要时，执法机关就需要通过罚款来创收，从而弥补财政的空缺。三是行政管理目标的压力。城市的快速发展催生了黑车泛滥，行政执法机关面临打击黑车的巨大压力，于是简便高效而又效益颇丰的钓鱼执法便应运而生。要消除这类执法方式，必须从完善体制机制入手。首先，应当完善行政执法保障机制。《纲要》已经明确提出“执法有保障”，我们需要通过财政拨付的方式从物力上保障执法需要。其次，合理配备执法人员，从人力上保障执法需要。再次，加大对执法机关的常态监督，促进执法行为的法治化而不是运动化，从而避免行政机关执法的功利性与短期性。法院应当充分发挥司法的监督作用，排除钓鱼执法方式获得的证据的适用；上级机关应当合理设定考核目标，并严格实行责任追究制。
(二) 以发展的眼光看待创新
在现实执法过程中，行政执法人员更多关注执法的效果。从打击黑车维护道路运输秩序的角度而言，钓鱼执法确实也能够达到一定的效果。就此而言，钓鱼执法方式在满足严格的条件时也具有一定的合理性。我们在质疑与否定该方式时，要以发展与理性的眼光看待执法领域的类似创新行为。譬如，在特殊情况下可以借鉴诱惑侦查的合理内核。在执法创新中，要顺应行政民主化的趋势，充分发挥协力行政的作用，引导民众积极参与行政执法过程。我们不能因为钓鱼执法中的“钓钩”存在，就完全否定人民群众的参与；不能因为钓鱼执法能够产生利益就否定行政奖励的良好示范作用。广州市公安局曾推出“拍摄交通违章有奖”活动，受到法院的司法否定。这引起了学者的质疑，认为“会扼杀掉行政管理改革创新主体的积极性、创造性。”因此，一方面，我们应该摒弃钓鱼执法似的创新，另一方面要在准确把握行政创新的方向与趋势基础上不断进行大胆探索与尝试，决不能因噎废食。对此，有学者提出几点基本要求：“(1)对于公民来说属于选择性、赋权(权利)性、授益性的制度规范可以宽松一点；(2)对于公民来说属于禁止性、限权(权利)性、损益性的规范则应非常谨慎和严格对待之；(3)创新举措的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡；(4)创新举措的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点。”
(三) 以法律制度保障引领创新
现代行政执法方式呈现多样化的特点，非强制手段如行政指导、行政奖励等方式得到广泛应用。然而就钓鱼执法方式产生的根源而言，有学者指出：“我们目前所面临的行政手段缺失的现实窘境，从某种程度上讲，手段的缺失是促使个别执法部门执法不择手段的重要原因之一。”符合现代法治理念的非强制性执法方式之所以无法推广，究其原因：一方面，行政目标制定过高与执法保障不足，导致行政机关不择手段；另一方面，包括行政指导在内的非强制性执法方式在现行法律法规中还难觅其踪影，导致这类方式方法的应用性不强。我国的行政处罚法与行政许可法都侧重从“控权”的角度对行政行为进行控制，对相对人的服务则比较缺乏。对新型的给付服务行政方式，虽然我国“有关给付行政的党和国家的政策大量地存在着”，但“在法律层面立法相对较少，存在比较明显的缺位现象”。因此，当务之急，在法律法规中应当明确规定、体现、反映这些顺应时代潮流的创新方式，同时，从相关制度、体制、机制等方面保障与促进这些创新方式的生成与发展。
责任编辑：懿勤
关键词：行政执法；钓鱼执法；执法方式创新
中图分类号：D035-3 文献标识码：A 文章编号：1003-1502(2011)04-0024-04
行政执法方式是行政执法内容和行政组织职能的实现形式。而行政执法方式创新是社会发展变化的必然结果，是行政管理改革创新的突破口和稳健路径。在依法治国，建设法治政府与服务型政府的政治语境下，我国行政执法方式创新面临着诸多困惑和矛盾。其中作为当前行政执法方式的一种，钓鱼执法方式因其与刑事领域的诱惑侦查手段颇为相似而引发热烈的争议以及社会对执法方式创新路径的持续关注。
一、行政执法方式创新的困惑：从“诱惑侦查”到“钓鱼执法”
引发社会热议的钓鱼执法方式，是指行政机关及其工作人员为了实现对案件的办理，特意设计一些能诱发行政违法的情境(主要表现为以实施某种行为有利可图为诱饵)，暗示或者诱使他人实施违法行为，以此来收集相关证据和掌握相关信息，从而对违法者实施行政处罚的一种行政执法方式。有学者指出：“脱胎于刑事领域中‘诱惑侦查’的‘钓鱼执法’，可以说在世界各国均有不同程度的尝试，这种无法有效规范的侦查与执法手段，在实际操作中有着太多的‘擦边球’可打，算是一柄双刃剑，用好了，善莫大焉，用不好，则赔上公平正义，损及伦理道德底线与行政司法公信力。”据此，我们先来分析诱惑侦查的学术理论轨迹及其司法实践运用。
(一) 诱惑侦查——特殊的侦查手段
为了侦缉某些隐蔽性强的特殊刑事案件，侦查人员往往设计某种诱导犯罪的条件或机会，待犯罪嫌疑人实施犯罪行为时，当场将其拘捕。学界称之为“诱惑侦查”。美国于1910年就开始将这种诱惑性手段运用于刑事侦查中，并得到法律的容许。但后来有人对此提出了质疑，认为警察设置的圈套实际上是在“引诱”原本清白的人进行犯罪活动。
最早对诱惑侦查进行规制的案例是1932年的索勒斯案。美国联邦最高法院的法官认为，决定本案的关键在于“国家是否应处罚由于侦查人员的行为而制造的原本清白的公民所实施的犯罪”。这也引发了“陷阱抗辩”主客观说的长久争论。客观说强调陷阱之构成应考察诱惑侦查本身是否具有诱发他人产生犯意的性质，主观说强调被告人是否具有犯罪倾向与意图。后来有人提出两者沟通说。他们认为两者是相通的，理由是：“客观说所依据的可能性在很大程度上依赖于诱导所针对的目标。只要警察将其注意力直接指向那些有犯意的人，构成侦查陷阱的风险客观来说就很小，诱惑行为就是允许的。在大多数情况中，只要被告人存在犯意，主观说和客观说都是允许进行诱惑侦查的。”1973年的拉塞尔案中，陷阱抗辩开始被上升到宪法的高度。法官讨论的焦点是政府的行为“是否违背基本的正当程序原则”，“是否违背基本的公正和普遍意义上的正义”。在1978年的托戈制造毒品案中，法院认为，“我们不能容忍执法机关所实施的行为和对由此诱发的犯罪所作的起诉。”由于正当程序抗辩超越了传统的主客观之争，将政府行为纳入到合宪法性角度进行考虑，更严格地限制侦查陷阱的实施，因此，在诱惑侦查频繁发生的20世纪七八十年代之美国，其对于防止诱惑侦查的滥用，起到了积极的作用。
(二) 钓鱼执法：诱惑侦查的延续?
诱惑侦查顺应了有效打击新型犯罪的需要，并被实践证明是一种非常有效的侦查手段。因此，包括美国在内的许多国家都在一定程度上承认诱惑侦查的合法性。可能有人会认为，钓鱼执法与诱惑侦查行为方式相似，是执法方式的创新之举，具有与诱惑侦查同样的法理基础，因此具有合法性。但我们认为，钓鱼执法与诱惑侦查方式相比，虽具有方式上的相似性，但欠缺实质上的合法性。具体表现在：
1.诱惑侦查的目的在于打击特殊领域的新型犯罪，而钓鱼执法的目的却在于获取罚款从而满足部门利益。
2.诱惑侦查的适用范围限于具有重大社会危害性的特殊刑事案件，而钓鱼执法却适用于一般的行政违法行为。
3.诱惑侦查的对象是那些“有合理根据或足够理由表明正在实施犯罪或有重大犯罪倾向的人”，而钓鱼执法案件中行政机关却没有合理根据或足够理由表明行政相对人正在实施行政违法行为或者有重大行政违法倾向。
4.诱惑侦查的行为方式必须符合适度性原则，不得采取过分的诱惑行为，而行政执法机关却采用“钓钩”等过分诱惑行为方式。因此，钓鱼执法方式根本不具有诱惑侦查同样的法理基础。
二、行政执法方式创新的基本路径要求
既然钓鱼执法方式不具有与诱惑侦查相同的法理基础，我们能否从另外的视角挖掘一些行政法理论来支撑该种“创新”的执法方式呢?换句话说，我们该在什么样的范围内依照什么样的标准来进行创新呢?我们认为，行政执法方式创新，应当符合现代法治理念、符合现行法律的规定、符合国家行政政策这三个基本路径要求。
(一) 执法方式创新应当符合现代法治理念
古典法治观强调个人主义人文精神，重视通过主体行为进行相互制约来保障个人自由，在行政法领域，行政主体与相对人之间更多体现为对抗与争辩。而随着社会的发展，“人与人之间、组织与组织之间及国与国之间利益上的一致和行为上的合作，已成为社会发展的主流和人类的共识”。现代法治强调集体主义人文精神，认为行政主体与相对人之间是一种合作关系。“行政主体对相对人的合作是通过为相对人提供服务来实现的，相对人对行政主体的合作则主要表现为配合和参与。”这就要求，行政主体要取得相对人的配合，必须首先提供真诚的服务、充分尊重公众、信任公众、重视行政过程、切实履行法定义务。行政机关应该“为增进人类合作、减少人类冲突作出至少是智识上的贡献”。在我国出现的一系列钓鱼执法案件中，执法机关通过设置“钓钩”使得清白无辜的行政相对人无端受到冤屈，是传统的“命令与服从”行政模式的体现。该方式缺乏对相对人的尊重与信任，忽视相对人的合作与参与，与现代行政法治理念格格不入，与现代服务理念背道而驰。
(二) 执法方式创新应当符合现行法律的规定
我国法治建设的重点应当在于严格限制与规范公权力的行使，从而保障公民的自由与权利。相应地，行政执法方式创新，必须严格在法律规定的范畴内进行。钓鱼执法的取证方式明显有违现行法律规定和有关的司法解释。按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的， 必须全面、客观、公正地调查和收集有关证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条明确规定，“严重违反法定程序收集的证据材料”和“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料”不能作为定案依据。由此可知，钓鱼执法通过引诱、欺骗的手段，骗取善良公民做出违法事实的证据，属于“毒树之果”，不可以作为定案的依据。因此，通过这种不公正的方法获取的证据是无效的，钓鱼执法行为方式不符合现行法律的规定，有违程序正当的精神。
(三) 执法方式创新应当符合国家行政政策的要求
2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)标志着我国政府在推进依法行政的进程中实现了从宏观宣言到制度实践的跨越。《纲要》从合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一六个方面提出了依法行政的基本要求。在社会转型时期立法相对滞后、行政法律条文比较粗疏的情况下，《纲要》无疑为行政活动中执法方式的采用与创新提供了—个指向标。而钓鱼执法方式在诸多方面有违《纲要》的精神与要求。
1.钓鱼执法中的引诱、欺骗方式违反法律的强行性规定，不符合合法行政与程序正当的要求。这在上文已经论述。
2.钓鱼执法不符合合理行政的要求。《纲要》规定：“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。”这实际上是比例原则在行政政策中的具体应用。在我国的行政法律、法规及行政执法中，对比例原则的重视和应用无论在广度还是深度上都远远不够，某些行政机关及其执法人员并未将比例原则作为衡量行政行为的重要标准和基本要求。钓鱼执法方式在查禁非法营运中的运用就是一个典型：
首先，钓鱼执法方式不可能达到正当的立法目的。执法人员通过钓鱼执法方式能够对非法营运人员造成一定威慑，从而部分抑制非法营运行为，但钓鱼执法更多是“钓”到了罚款。从这个角度理解，钓鱼执法显然偏离了立法目的。
其次，钓鱼执法方式不是最必要或对相对人造成最小侵害的措施。例如，各地交通执法部门在打击黑车实践中总结了许多方式。譬如，“在主要路口设立稽查点，采取突出稽查与分散稽查、定点稽查与流动稽查相结合的方法”、“执法人员采取广泛调查取证的方法”。可见，打击黑车的方式多样，而钓鱼执法方式冤枉无辜、诱人犯法，是损害当事人合法权益的方式，根本不是最必要的方式。
再次，钓鱼执法不仅损害着公众对法律的信任，而且摧毁着人们向好行善的价值追求，同时也在严重损害着政府的公信力。与造成严重损害的后果和亵渎的价值观念相比，钓鱼执法所力图要达到的行政目的自然应当做出合理而适当退让，服从于公民正当权益、社会主流价值观与政府公信力的要求。
3.违反了高效便民、诚实守信、权责统一的要求。高效便民的精神实质是行政机关应当为老百姓提供便捷的管理和服务。钓鱼执法从表面看，确实达到了高效，但这种高效不是提供优质服务的高效，不是便民的高效，而是以损害公民利益、损害政府形象、损害公正为代价的高效，不符合法治政府建设的要求。同时，诚信政府是诚信社会的基础。钓鱼执法案件中的执法机关利用“钓钩”设圈套诱使公民犯法的行为严重影响到政府在公民心目中诚实守信的形象。政府应当带头做到诚实守信，失去诚信的代价往往比具体的处罚数额要重得多。还有，钓鱼执法也违反了权责统一的要求。一方面，为获取违法证据充当“钓钩”的人员不享有国家授予的行政调查权，另一方面，他们设置陷阱、诱人违法，为了一己私利而肆意妄为，却不承担任何后果。
三、行政执法方式创新的路径展望
钓鱼执法方式引起的争议，使我们认识到行政执法方式创新必须与具体的时代相结合，在具体的语境中以现代法治观念去看待其涉及的各种社会、道德和法律问题。执法方式创新是由点到面、上下互动、系统全面、逐渐推开的过程，我们要准确把握创新的时代潮流、社会背景及其发展规律。
(一) 以行政体制改革促进创新
在对钓鱼执法进行分析批判的同时，我们需要冷静分析其产生的背景与原因，以期为行政执法方式的创新探索一条符合时代精神的法治路径。探究钓鱼执法的原因，有三个方面：一是利益驱动。整治黑车之初，需要市民来举报，而后来却发展成职业举报人与“钓钩”形成了一个利益生态链。这样，执法的目的已不再是整治黑车，而是创收。二是财政的压力。有学者指出，目前，财政正规渠道中央拿走太多，地方收入主要是土地出让金和收费罚款。在地方财政不能充分保障行政执法的需要时，执法机关就需要通过罚款来创收，从而弥补财政的空缺。三是行政管理目标的压力。城市的快速发展催生了黑车泛滥，行政执法机关面临打击黑车的巨大压力，于是简便高效而又效益颇丰的钓鱼执法便应运而生。要消除这类执法方式，必须从完善体制机制入手。首先，应当完善行政执法保障机制。《纲要》已经明确提出“执法有保障”，我们需要通过财政拨付的方式从物力上保障执法需要。其次，合理配备执法人员，从人力上保障执法需要。再次，加大对执法机关的常态监督，促进执法行为的法治化而不是运动化，从而避免行政机关执法的功利性与短期性。法院应当充分发挥司法的监督作用，排除钓鱼执法方式获得的证据的适用；上级机关应当合理设定考核目标，并严格实行责任追究制。
(二) 以发展的眼光看待创新
在现实执法过程中，行政执法人员更多关注执法的效果。从打击黑车维护道路运输秩序的角度而言，钓鱼执法确实也能够达到一定的效果。就此而言，钓鱼执法方式在满足严格的条件时也具有一定的合理性。我们在质疑与否定该方式时，要以发展与理性的眼光看待执法领域的类似创新行为。譬如，在特殊情况下可以借鉴诱惑侦查的合理内核。在执法创新中，要顺应行政民主化的趋势，充分发挥协力行政的作用，引导民众积极参与行政执法过程。我们不能因为钓鱼执法中的“钓钩”存在，就完全否定人民群众的参与；不能因为钓鱼执法能够产生利益就否定行政奖励的良好示范作用。广州市公安局曾推出“拍摄交通违章有奖”活动，受到法院的司法否定。这引起了学者的质疑，认为“会扼杀掉行政管理改革创新主体的积极性、创造性。”因此，一方面，我们应该摒弃钓鱼执法似的创新，另一方面要在准确把握行政创新的方向与趋势基础上不断进行大胆探索与尝试，决不能因噎废食。对此，有学者提出几点基本要求：“(1)对于公民来说属于选择性、赋权(权利)性、授益性的制度规范可以宽松一点；(2)对于公民来说属于禁止性、限权(权利)性、损益性的规范则应非常谨慎和严格对待之；(3)创新举措的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡；(4)创新举措的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点。”
(三) 以法律制度保障引领创新
现代行政执法方式呈现多样化的特点，非强制手段如行政指导、行政奖励等方式得到广泛应用。然而就钓鱼执法方式产生的根源而言，有学者指出：“我们目前所面临的行政手段缺失的现实窘境，从某种程度上讲，手段的缺失是促使个别执法部门执法不择手段的重要原因之一。”符合现代法治理念的非强制性执法方式之所以无法推广，究其原因：一方面，行政目标制定过高与执法保障不足，导致行政机关不择手段；另一方面，包括行政指导在内的非强制性执法方式在现行法律法规中还难觅其踪影，导致这类方式方法的应用性不强。我国的行政处罚法与行政许可法都侧重从“控权”的角度对行政行为进行控制，对相对人的服务则比较缺乏。对新型的给付服务行政方式，虽然我国“有关给付行政的党和国家的政策大量地存在着”，但“在法律层面立法相对较少，存在比较明显的缺位现象”。因此，当务之急，在法律法规中应当明确规定、体现、反映这些顺应时代潮流的创新方式，同时，从相关制度、体制、机制等方面保障与促进这些创新方式的生成与发展。
责任编辑：懿勤