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（ＣＰＲ／９８／Ｇ３２国家层面项目）湿地保护政策法规评估及建议课题组
收稿日期：2006－11－30
作者简介：郎佩娟(1955－)，女，吉林珲春人，中国政法大学法学院教授；
王 蓉(1972－)，女，湖北武汉人，中国政法大学民商经济法学院副教授。
基金项目：本文为中国政府、联合国开发计划署和全球环境基金联合项目“中国湿地生物多样性保护与可持续利用”(项目号：CPR／98／G32)的阶段性成果之一。
摘 要：服务社会与管理社会是政府职能不可偏废的两个侧面。政府若管好社会，就要求政府不断改进自己的管理理念以及管理方法与技术手段。同时，切实加强“政府学习”和政府自身的文化底蕴建设，以有助于改进、提高政府的行政管理效能，建立起能够与社会和谐相处的政府。
关键词：政府管理；管理理念；管理方法与技术手段
中图分类号：D912．1 文献标识码：A 文章编号：1008—7168(2007)01—0067—06
19世纪英国哲学家、经济学家J．S．密尔指出：“评价一个政府的好坏，应当根据它对人们的行动，根据它对事情所采取的行为，根据它怎样训练公民，以及如何对待公民，根据它倾向于促使人民进步或是使人民堕落，以及它为人民和依靠人民所做工作的好坏。政府既是对人类精神起作用的巨大力量，又是为了公共事务的一套有组织的安排。在前一种职能上，它的有益的行动是间接的，但并不因此是较不重要的，而它的有害的行动则可以是直接的。”[1]当代社会的复杂程度比起密尔生活的时代有过之而无不及，因而社会对“服务型政府”的强烈呼声和热切盼望是完全合理的。
但是，服务型政府和管制型政府并非“水火不相容”，从政府的原初目的、历史作用以及未来发展等方面看，服务型政府并不能替代管制型政府，这意味着政府既要服务社会又要管理社会。事实证明，无论社会生活哪个环节、哪个角落出了问题，都必定是政府管理不到位所导致。因此，社会生活愈复杂就愈要求有高水平、高效能的政府管理。目前，我国政府管理需要进行多方改进，管理理念、管理方法与技术手段的改进是其重要构成部分。由于政府管理所具有共性特征和一般规律，因而本文以湿地管理为参照提出的政府管理理念、管理方法与技术手段的改进，同样适用于政府对其他事项的管理。
一、政府湿地管理理念的改进
实现湿地生物多样性保护和可持续利用，首先依赖于我国政府机关及其工作人员湿地行政管理理念的改进。改进湿地行政管理理念的主要内容包括：
(一)将要素式管理改为系统式管理
湿地是一个由多种生态要素构成的生态系统，与这一系统相对应的较为完善的管理方式是系统式管理方式，其主要特点是整体性、综合性和优化性，即将湿地作为一个有机整体去认识和把握，从湿地系统的结构、功能、外部环境等出发对湿地进行综合管理，并追求湿地管理的整体平衡和目标优化，使湿地系统在平衡和最优的状态中运行。在自然界和人类社会中，系统是普遍存在的，因此，系统式管理方式也是普遍存在的，相比之下，我国湿地管理尤其需要采用系统管理，其原因与可行性主要有二。其一，长期以来，我国政府在湿地管理中忽视系统方式的运用，造成湿地管理中的诸多问题，诸如，对湿地的盲目开垦与改造、生物资源过度使用、湿地水资源的不合理利用、湿地污染加剧、泥沙淤积日益严重、海岸侵蚀不断扩展等[2]。解决这些问题，不能再沿袭旧式的要素式管理方式。其二，尽管我国有多个政府部门参与湿地管理，但各个政府部门的管理目标是一致的，即部门权力是用以谋取和维护公共利益的。明确了权力运用的基础目的问题，政府各部门的协调与统合，政府各部门人、财、物最大限度的合理利用以及湿地的系统管理等问题就能够得到政府各部门的理解与支持。
(二)将事前、事后管理改为事前、事中和事后的全程管理
在湿地行政管理过程中，根据管理行为出现的时间顺序，可以将管理分为事前管理、事中管理和事后处理。
事前管理是指政府机关对行政相对人实施某种行为的资格、资质、条件、方式、期限、范围等所作的前置审查，对于符合条件或者不符合条件的行政相对人，政府机关可以准予或者不准予其进行相应活动。建设项目环境影响评价、行政许可与审批等，都是政府事前管理的典型方式。在湿地管理中，事前管理的目的是对人类活动可能造成的湿地环境损害进行预先防范，有利于合理利用自然资源，避免对湿地环境造成不可恢复性损害。事中管理是指政府机关对行政相对人获得某种许可后的活动所作的监督和管理，以确保其能够在法律规定的范围内活动，例如，环境监测、监督检查、现场检查等。在湿地管理中，与事前管理和事后管理相比较，事中管理是一种最经常、最繁重，也是最重要的管理活动。事后管理是指政府机关对违反法律、法规、规章，损害湿地生态环境的行政相对人实施惩戒，其目的是使被惩戒者停止、改正违法行为，并对其他人起到警示作用。关于惩戒，我国法律法规通常在“法律责任”一章作集中规定。事后管理处于管理过程的末端，是一种“亡羊补牢”之举。
在以往湿地管理中，我国政府机关偏向事前管理、事后管理而对事中管理不够重视，有比较明显的重审批而轻监管、重末端而轻过程的倾向，这种倾向造成管理过程的脱节，严重影响管理效能，并且容易形成积弊，为日后解决这些问题造成极大困难。前述我国湿地管理中的各种问题，或多或少都与政府机关缺乏对事项的全程管理有关。因此，要提高湿地管理水平，改进湿地管理效果，我国政府机关必须有全程管理的理念和与之相配的具体措施。
(三)将静态管理改为动态管理
静态管理侧重于对湿地各生态要素数据、湿地管理行政相对人原始档案、环境影响评价结果等静态信息的收集和掌握，这种管理有助于管理者对事务进行客观定性分析，但不利于把握事务发展变化的动态过程，容易忽视在环境以及客观条件改变的情况下管理对象所产生的变化，从而造成信息失真和管理措施迟缓，给湿地保护与合理利用带来消极影响。动态管理就是以不断变动的思维和方法进行湿地管理，这种“动”可以是对与湿地有关的自然、社会信息的实时跟踪、捕捉，也可以是湿地管理意识、管理方式因时间、条件、地点的变化而作出的及时调整。动态管理是一种“积极法治主义”，即湿地管理人员应当依照法律的规定作为一定的行为。
对于湿地行政管理而言，静态管理与动态管理都是需要的。目前，我国湿地管理偏重于静态管理而忽视动态管理，因此，应当注意从静态管理向动态管理的转变。湿地的动态管理需要注意两个问题：其一，采用探勘、抽样以及遥感等多种技术手段，建立对湿地水、土地、生物等各生态要素以及整个湿地生态环境的实时监测制度，及时了解其发展变化情况，并采取相应措施。其二，对于个人或者 组织可能给湿地环境带来不利影响的行为及时进行检查和监督，特别需要注意对建设项目的跟踪监督。因为，一些建设项目在取得行政许可、进入实际执行后，很可能出现与原许可内容的偏离，而这种偏离最有可能造成对湿地生态环境的破坏。
(四)将粗放管理改为专业管理(意识、技术、人才)
我国政府对包括湿地在内的自然资源的管理存在粗放有余而集约不足、专业化不足的倾向。长期以来，我国经济的高增长速度是以高消耗资源和牺牲环境为代价的，这种粗放型经济增长方式不改变，则未来的发展难以为继。粗放管理的原因是多方面的，其中亦包括立法的技术性缺陷，法律规范显得太原则而不可操作。例如，《水法》第9条规定：“国家保护水资源，采取有效措施，保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境。”《水土保持法》第12条规定：“各级人民政府应当组织全民植树造林，鼓励种草，扩大森林覆盖面积，增加植被。”上述法律中这种口号式规定或者纲领式要求，缺乏对制度、法律实施措施的具体规定，使得湿地生态保护常流于形式。
粗放式管理遗留下诸多管理缝隙并造成行政资源的浪费。因此，有必要从粗放管理转变为专业管理，这其中最主要的变量是意识、技术与人才。首先，各湿地管理机关应当通过宣传、教育等方式，使湿地管理人员逐步树立起专业管理意识；其次，各湿地管理机关应当通过专业培训、专业技术考核等方式，使湿地管理人员了解并掌握一定的湿地管理与保护的专业技术；再次，各湿地管理机关应当注意培养并充分发挥湿地专业人才在湿地保护与合理利用中的作用。对此，《中国湿地保护行动计划》提出：“通过多种途径，培训湿地管理和科研专业人才。部分高校、科研单位可根据实际情况设立与湿地保护有关的研究方向或专业领域，并通过有计划地选派留学生、进修生、出国访问学者等途径，培养湿地保护与管理的高级专业人才。”
二、政府湿地管理方法与技术手段的改进
纵观二十余年中国的行政体制改革，转变政府职能一直是其中的重要内容。转变政府职能涉及的主要问题，一是政府职能重心的转移，二是政府履职方法与技术手段的转变。从实际情况看，前一个问题解决得较有成效，我国各级政府已逐渐将职能重心从政治转移到了公共管理，但后一个问题解决得并不尽如人意。我国许多行政机关对于市场经济以及社会复杂程度加剧条件下政府履职的新方法和新技术并未给予足够重视，这一问题在政府湿地管理中同样存在，主要表现为对程序性权力运用不足、对各种行政手段运用不均衡等。这些问题说明，提高政府湿地管理效能，必须重视行政管理方法与技术手段的改进。
(一)加强行政机关程序性权力的运用
行政机关的程序性权力是指行政机关为行政相对人设定履行义务方式、步骤、时限等的权力。行政机关运用程序性权力，对应的是行政机关的程序性义务，包括告知、听证、回避、情报信息公开等。所有这些程序性义务，对于推进行政民主化和保障公民权益，对于行政权力的合法、合理运用都有重要意义。在湿地管理中，行政机关程序性权力的运用需要注意以下问题：
1．听证的适用。湿地保护与合理利用涉及公共利益，湿地生态环境是社会的共同财富。因此，我国政府湿地规划和公共政策的制定与执行、针对湿地进行的开发活动等，都应当由湿地管理机关组织听证会、论证会。对此，我国一些法律法规有明确的规定。例如，《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。”
2．时限的适用。湿地管理机关应当依法设定单位和个人履行湿地保护义务的时限，并告知超越时限的法律后果，以保障行政相对人合法权益和行政效率，对此，我国一些法律、法规有明确的规定。例如，《草原法》第46条规定：“禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理。”
3．信息公开的适用。湿地管理机关对其掌握的有关湿地、湿地资源状况、湿地开发情况等信息，除法律规定应予保密的之外，应当依法及时向社会公开。任何公民或者组织均可以依法查阅、复制。湿地信息资料的公开，有利于公众了解湿地情况，并对湿地管理机关的工作予以监督。
4．回避的适用。当出现可能影响湿地管理人员公正履行职务的因素时，应当禁止该工作人员从事有关行为。回避的意图是使湿地管理人员不做“自己案件”的法官，以保证行政公正。例如，个人或者组织申请湿地资源开发，与申请者存在特定亲属关系或者利害关系的工作人员不应当参与对该许可的审查。
(二)注重行政管理方法与技术手段的全面、综合运用
我国法律规定的行政执法方式与技术手段是多种多样的。例如，《野生动物保护法》规定的野生动物生存环境的监视与监测、野生动物救助、野生动物资源调查、行政许可、行政审批与备案、行政补偿等；《公路法》规定的鼓励、引导、帮助、征收、审批、监督、管理、检查等；《渔业法》规定的奖励与鼓励、审批与许可、监督检查、检验、征收、指导、禁渔区与禁渔期等；《水污染防治法》规定的审批、检验、申报登记、征收、监测、现场检查、纠纷协调解决等；《土地管理法》规定的土地征收、土地征用及其补偿、土地用途管制、土地确权、土地权属纠纷裁决、土地各项审批、土地调查、土地统计、土地管理信息系统、奖励与鼓励、行政征收、监督检查等。从总体上看，在各种方式的执法中，我国政府部门运用比较多的是行政许可、行政监督检查、行政处罚、行政强制、行政征收等，至于其他执法方式，或者运用不够普遍，或者运用不够规范。因此，我国政府部门应当注意对行政管理方法与技术手段的全面运用与综合运用。在湿地管理中，尤其应当注意下述方法的运用。
1．行政补偿。湿地管理行政补偿是指行政相对人的合法权益因政府机关湿地保护的合法行政或者因湿地保护的需要而遭受损失，由政府机关主动予以补偿的法律制度。实施湿地行政补偿，有利于使行政相对人因负担公共义务而受损的权益得到恢复，符合公平原则，也有利于政务的推行。在湿地管理中，退耕还草、还林、还湖、搬迁、土地征收与征用、工程建设、紧急处置、湿地承包合同单方面变更或者解除、野生动物侵袭等都会引起行政补偿。在这方面，我国不少法律都有明确的规定。例如，《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿 费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”目前，我国法律在行政补偿范围、要件、标准、执行、法律责任等方面的规定都不够具体，实际操作中，截留、挪用、贪污补偿金的现象时有发生，应当引起我国各级政府的注意。
2．行政给付(救助)。湿地管理中的行政给付是指湿地保护地区的人民政府及人民政府水利、土地、农业、环境保护等工作部门，基于湿地保护的需要，对那些实施了对湿地保护有利行为的个人或者组织所给予的物质上的支持或者资助，受资助的个人或者组织并不需要为此支付费用。广义的行政给付还包括财政资助、行政奖励等行为。例如，《草原法》第35条规定：“在草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助，具体办法由国务院或者国务院授权的有关部门规定。”《水土保持法》第23条规定：“国家鼓励水土流失地区的农业集体经济组织和农民对水土流失进行治理，并在资金、能源、粮食、税收等方面实行扶持政策，具体办法由国务院规定。”《自然保护区条例》第27条规定：“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。”可见，湿地保护行政给付的形式是多种多样的，其中包括抚恤、补助、安置、优待、保护、收留、救灾等。目前，我国湿地保护行政给付中的突出问题是湿地自然保护区移民的行政给付问题。例如，吉林向海自然保护区横跨吉林通榆县五个乡镇场，12个村，32个自然屯，有2万多人口在保护区内从事农、林、牧、副、渔等各业生产。为了保护自然使之免受人类活动的破坏，保护区缓冲区内的一千四百多户五千多人口急需迁出。但是，移民却遇到资金短缺、安置困难等诸多难题。移民是一项庞大而复杂的系统工程，处理不好或者行政给付不足，就会严重损害人的生存权和居住权。
3．行政授权。湿地管理中的行政授权是指依照法律、法规将某项或者某一方面的湿地管理权授予政府机关以外其他组织行使的法律行为。例如，《公路法》第57条规定：“除本法第47条第2款的规定外，本章规定由交通主管部门行使的路政管理职责，可以依照本法第8条第4款的规定，由公路管理机构行使。”湿地管理行政授权是政府与政府外其他组织分权的一种方式，目的是提高政府的湿地管理能力，增强社会的自我管理能力。湿地管理行政授权产生了“湿地授权组织”，而湿地授权组织的活动必然会影响行政相对人的权利义务，因此，湿地管理行政授权必须符合法律要求，遵守授权的三项基本规则。第一，授权的法律要件是法律、法规的授权而不包括规章以及规章以下其他规范性文件的授权。第二，授权的对象是政府机关以外的其他组织而不是政府机关的下级机关。第三，授权组织应当在法律、法规授权的范围内行使行政职权，并且独立承担由此而产生的法律责任。目前，我国湿地管理行政授权尚不普遍，已有的授权组织在功能发挥上也有较大局限。例如，2000年，内蒙古呼伦贝尔草原的草药材遭到疯狂采挖，当时，作为授权组织的呼伦贝尔盟草原管理所只有10名执法人员，陈巴尔虎旗草原监理所和草原站是两块牌子一套人马，也只有10名执法人员。人少设备差，管理的草原面积却达数千万亩。不仅如此，由于执法人员没有治安管理处罚权，时常遭受威胁、报复甚至殴打，面对众多乱采乱挖者，执法力度十分有限。
4．行政委托。在湿地管理中，政府机关受设备落后、事务繁杂、人员不够等客观条件的限制，可以委托一些具备特殊资格条件的政府外组织行使某项行政职权，这类组织被称之为“受委托组织”。受委托组织原本没有行政职权，只有在受委托的情况下，才行使某项行政职权。在湿地管理中，受委托组织以委托的政府机关的名义行使职权，其职权行为的后果归于委托的政府机关。由此可见，受委托组织不能独立承担法律责任，不具有行政主体资格，这也是受委托组织与授权组织的最大区别，因为后者属于行政主体。此外，并不是任何组织都能成为受委托组织，受委托组织必须具备法律所规定的条件。例如，《行政处罚法》第19条明确规定了行政处罚中受委托组织的条件：受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织；具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；有对违法行为进行技术检查或者技术鉴定的条件等。在我国，受委托组织的范围是相当广泛的，湿地管理中的受委托组织可以是企业事业单位、社会组织、社会团体等。从公共管理社会化发展趋势看，在我国政府湿地管理中应当注意行政委托，以充分利用政府外组织参与湿地管理。
5．行政合同。湿地管理中的行政合同是指湿地管理机关基于湿地保护与合理利用的目的，与行政相对人就有关事项经协商一致而达成的协议。营造生态保护林、水源涵养林、河湖清淤、退化湿地恢复、野生动物野外种群的恢复、湿地资源调查与监测、湿地科学研究等，都可以采用行政合同的方式实施。行政合同与其他民事合同既有相同之处，也有不同之处，其相同之处是都体现契约精神，具有双方合意性，其不同之处是行政机关基于公共利益的需要具有单方面变更、解除合同的优益权。现时，行政合同已经在湿地保护中得到应用。例如，《水土保持法》第26条规定：“荒山、荒沟、荒丘、荒滩可以由农业集体经济组织、农民个人或者联户承包水土流失的治理。对荒山、荒沟、荒丘、荒滩水土流失的治理实行承包的，应当按照谁承包治理谁受益的原则，签订水土保持承包治理合同。”这种水土流失治理合同，不仅能够减轻行政机关的负担，使行政机关专注于监管，而且能够调动个人和组织治理的积极性，培养公众的环境保护意识。由于湿地行政合同具有公益性，因此，有关湿地行政合同的事项应当向社会公告，按照《招标投标法》规定的程序选择中标方，并与之签订行政合同。在签订合同的过程中，应当听取有关方面的意见，特别是湿地专家的意见，合理确定合同双方的权利义务。
6．行政指导。湿地管理中的行政指导是指湿地管理机关通过说服、规劝、示范、建议、辅导、教育、推荐、提倡、协商等方式，指导、调节、引导个人或者组织的行为，以实现湿地管理与合理利用的目标。与行政法律行为不同，行政指导不具有强制性，更尊重行政相对人的态度与选择。这种方式对于调动相对人的积极性，减少抵触，降低行政成本，提高行政效率，满足湿地管理多样性的需要等，都有不可替代的积极作用。例如，《公路法》第4条规定：“国家鼓励、引导国内外经济组织依法投资建设、经营公路。”《渔业法》第18条规定：“县级以上人民政府渔业行政主管部门应当加强对养殖生产的技术指导和病害防治工作。”
湿地行政指导功能的发挥，有赖于一系列与此相关的法律制度，其中包括湿地信息公开制度、 湿地会议公开制度、湿地政策审议制度、湿地建议制度、湿地教育与激励制度等。政府部门是当代最大、最重要的信息源，应当通过信息公开制度，使政府部门掌握的湿地信息得到最大限度的开发和利用；我国湿地管理机关每年都要召开大量会议，诸如，办公会议、专题会议、协调会议等，应当建立政府会议公开制度，使个人和组织直接获取政府湿地决策信息；政府湿地政策审议可以通过审议会方式，使政府湿地政策的制定过程成为允许公民广泛参与的、允许社会各方政策分析投入的开放过程；政府在特定情况下，可以通过口头的或者书面的形式向个人或者组织提出行动建议，这种建议虽然不具有强制力，但是，鉴于政府掌握着制度配置的各种资源和技术手段，被建议者对政府的建议不可能无动于衷；我国以往湿地管理与保护的实践证明，人的文明素养、心理类型和行为方式等对于湿地保护是极为重要的，政府应当通过教育、培训、传播、展示、说服、表彰、鼓励、奖励等方式，提高公众的湿地保护意识和资源忧患意识，形成有利于湿地保护的社会舆论环境。
7．行政奖励。湿地管理中的行政奖励是指湿地管理机关依法对在湿地管理、保护、建设、合理利用、科学研究等方面做出突出成绩的个人和组织予以奖励，具体形式可以是精神表彰、物质给付和职务晋升等。奖励的目的是调动、激发公众的积极性和热情，使其更积极、更主动地投入湿地生态保护事业。对此，我国许多法律都有明确的规定。《草原法》第7条规定：“国家对在草原管理、保护、建设、合理利用和科学研究等工作中做出显著成绩的单位和个人，给予奖励。”《水土保持法》第11条规定：“在防治水土流失工作中成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。”《环境保护法》第8条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”《野生动物保护法》第4条规定：“在野生动物资源保护、科学研究和驯养繁殖方面成绩显著的单位和个人，由政府给予奖励。”《土地管理法》第7条规定：“在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。”《自然保护区条例》第9条规定：“对建设、管理自然保护区以及在有关的科学研究中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”目前，我国行政奖励方面存在较多问题，包括理论研究不足、乱设奖项、暗箱操作、自立标准、审查不严等。此外，我国法律对行政奖励的规定也存在较大缺陷，其中包括对奖励主管机关、奖励依据、奖励条件和标准、奖励程序、奖励形式、奖励救济等缺乏具体规定；法律规定的所谓“成绩显著”“突出贡献”等不易衡量；行政机关的自由裁量权过大等，这也都限制了行政奖励功能的发挥。
三、结 论
从维护社会秩序、公共利益以及实现社会可持续发展等需要看，管制型政府是不能被替代的。不仅如此，在社会复杂程度加剧的情况下，社会对政府管理能力、管理水平等都提出了更高要求，对于这种要求，我国政府部门应当积极予以回应，并不断改进自己的管理理念以及管理方法与技术手段。
政府管理理念、政府管理方法与技术手段之间有着密切关系。一方面，先进的管理理念能够使政府明确管理方向与目的，并能够对政府采用何种管理方法起指导作用；另一方面，先进的管理理念只有通过具体的、适合的管理方法与技术手段才能变成现实。因此，无论在湿地管理还是在其他事项的管理中，政府部门既要适时更新管理理念，又要积极主动地尝试新的管理方法与技术手段，以不断提高政府管理效能。
政府管理的改进是一项复杂的系统工程，其中的影响因素多种多样，除体制、政策、人员、技术、资金等因素外，还包括行政文化因素。行政文化是政治文化的构成部分，是行政认识、行政情感、行政意向、行政价值观、行政心理等的总和[3]，是影响行政机关及其工作人员外在行政行为的内在主观因素，对于行政发展具有重要影响。现实，我国行政公务人员学习、研究、掌握、运用新型行政文化的任务十分艰巨。为此，我国各级政府应当重视“政府学习”，努力增加政府自身的“文化底蕴”，这或许是政府管理改进的深层推动力量。
【参考文献】
[1][英]J·S·密尔．代议制政府[M]．北京：商务印书馆，1982．
[2]国家林业局等．中国湿地保护行动计划[Z]．北京：中国林业出版社，2000．
[3]缪晓非等．现代政治学[M]．北京：中国政法大学出版社，1989．
(执笔人：郎佩娟 王蓉)
(本组论文写作得到中国政法大学行政法学硕士研究生吴成云、程万里、程敏敏、陈斐等的大力协助，在此表示衷心感谢。——本文作者)
[责任编辑：王篆 E-mail：zhuan．wang@163．com]
收稿日期：2006－11－30
作者简介：郎佩娟(1955－)，女，吉林珲春人，中国政法大学法学院教授；
王 蓉(1972－)，女，湖北武汉人，中国政法大学民商经济法学院副教授。
基金项目：本文为中国政府、联合国开发计划署和全球环境基金联合项目“中国湿地生物多样性保护与可持续利用”(项目号：CPR／98／G32)的阶段性成果之一。
摘 要：服务社会与管理社会是政府职能不可偏废的两个侧面。政府若管好社会，就要求政府不断改进自己的管理理念以及管理方法与技术手段。同时，切实加强“政府学习”和政府自身的文化底蕴建设，以有助于改进、提高政府的行政管理效能，建立起能够与社会和谐相处的政府。
关键词：政府管理；管理理念；管理方法与技术手段
中图分类号：D912．1 文献标识码：A 文章编号：1008—7168(2007)01—0067—06
19世纪英国哲学家、经济学家J．S．密尔指出：“评价一个政府的好坏，应当根据它对人们的行动，根据它对事情所采取的行为，根据它怎样训练公民，以及如何对待公民，根据它倾向于促使人民进步或是使人民堕落，以及它为人民和依靠人民所做工作的好坏。政府既是对人类精神起作用的巨大力量，又是为了公共事务的一套有组织的安排。在前一种职能上，它的有益的行动是间接的，但并不因此是较不重要的，而它的有害的行动则可以是直接的。”[1]当代社会的复杂程度比起密尔生活的时代有过之而无不及，因而社会对“服务型政府”的强烈呼声和热切盼望是完全合理的。
但是，服务型政府和管制型政府并非“水火不相容”，从政府的原初目的、历史作用以及未来发展等方面看，服务型政府并不能替代管制型政府，这意味着政府既要服务社会又要管理社会。事实证明，无论社会生活哪个环节、哪个角落出了问题，都必定是政府管理不到位所导致。因此，社会生活愈复杂就愈要求有高水平、高效能的政府管理。目前，我国政府管理需要进行多方改进，管理理念、管理方法与技术手段的改进是其重要构成部分。由于政府管理所具有共性特征和一般规律，因而本文以湿地管理为参照提出的政府管理理念、管理方法与技术手段的改进，同样适用于政府对其他事项的管理。
一、政府湿地管理理念的改进
实现湿地生物多样性保护和可持续利用，首先依赖于我国政府机关及其工作人员湿地行政管理理念的改进。改进湿地行政管理理念的主要内容包括：
(一)将要素式管理改为系统式管理
湿地是一个由多种生态要素构成的生态系统，与这一系统相对应的较为完善的管理方式是系统式管理方式，其主要特点是整体性、综合性和优化性，即将湿地作为一个有机整体去认识和把握，从湿地系统的结构、功能、外部环境等出发对湿地进行综合管理，并追求湿地管理的整体平衡和目标优化，使湿地系统在平衡和最优的状态中运行。在自然界和人类社会中，系统是普遍存在的，因此，系统式管理方式也是普遍存在的，相比之下，我国湿地管理尤其需要采用系统管理，其原因与可行性主要有二。其一，长期以来，我国政府在湿地管理中忽视系统方式的运用，造成湿地管理中的诸多问题，诸如，对湿地的盲目开垦与改造、生物资源过度使用、湿地水资源的不合理利用、湿地污染加剧、泥沙淤积日益严重、海岸侵蚀不断扩展等[2]。解决这些问题，不能再沿袭旧式的要素式管理方式。其二，尽管我国有多个政府部门参与湿地管理，但各个政府部门的管理目标是一致的，即部门权力是用以谋取和维护公共利益的。明确了权力运用的基础目的问题，政府各部门的协调与统合，政府各部门人、财、物最大限度的合理利用以及湿地的系统管理等问题就能够得到政府各部门的理解与支持。
(二)将事前、事后管理改为事前、事中和事后的全程管理
在湿地行政管理过程中，根据管理行为出现的时间顺序，可以将管理分为事前管理、事中管理和事后处理。
事前管理是指政府机关对行政相对人实施某种行为的资格、资质、条件、方式、期限、范围等所作的前置审查，对于符合条件或者不符合条件的行政相对人，政府机关可以准予或者不准予其进行相应活动。建设项目环境影响评价、行政许可与审批等，都是政府事前管理的典型方式。在湿地管理中，事前管理的目的是对人类活动可能造成的湿地环境损害进行预先防范，有利于合理利用自然资源，避免对湿地环境造成不可恢复性损害。事中管理是指政府机关对行政相对人获得某种许可后的活动所作的监督和管理，以确保其能够在法律规定的范围内活动，例如，环境监测、监督检查、现场检查等。在湿地管理中，与事前管理和事后管理相比较，事中管理是一种最经常、最繁重，也是最重要的管理活动。事后管理是指政府机关对违反法律、法规、规章，损害湿地生态环境的行政相对人实施惩戒，其目的是使被惩戒者停止、改正违法行为，并对其他人起到警示作用。关于惩戒，我国法律法规通常在“法律责任”一章作集中规定。事后管理处于管理过程的末端，是一种“亡羊补牢”之举。
在以往湿地管理中，我国政府机关偏向事前管理、事后管理而对事中管理不够重视，有比较明显的重审批而轻监管、重末端而轻过程的倾向，这种倾向造成管理过程的脱节，严重影响管理效能，并且容易形成积弊，为日后解决这些问题造成极大困难。前述我国湿地管理中的各种问题，或多或少都与政府机关缺乏对事项的全程管理有关。因此，要提高湿地管理水平，改进湿地管理效果，我国政府机关必须有全程管理的理念和与之相配的具体措施。
(三)将静态管理改为动态管理
静态管理侧重于对湿地各生态要素数据、湿地管理行政相对人原始档案、环境影响评价结果等静态信息的收集和掌握，这种管理有助于管理者对事务进行客观定性分析，但不利于把握事务发展变化的动态过程，容易忽视在环境以及客观条件改变的情况下管理对象所产生的变化，从而造成信息失真和管理措施迟缓，给湿地保护与合理利用带来消极影响。动态管理就是以不断变动的思维和方法进行湿地管理，这种“动”可以是对与湿地有关的自然、社会信息的实时跟踪、捕捉，也可以是湿地管理意识、管理方式因时间、条件、地点的变化而作出的及时调整。动态管理是一种“积极法治主义”，即湿地管理人员应当依照法律的规定作为一定的行为。
对于湿地行政管理而言，静态管理与动态管理都是需要的。目前，我国湿地管理偏重于静态管理而忽视动态管理，因此，应当注意从静态管理向动态管理的转变。湿地的动态管理需要注意两个问题：其一，采用探勘、抽样以及遥感等多种技术手段，建立对湿地水、土地、生物等各生态要素以及整个湿地生态环境的实时监测制度，及时了解其发展变化情况，并采取相应措施。其二，对于个人或者 组织可能给湿地环境带来不利影响的行为及时进行检查和监督，特别需要注意对建设项目的跟踪监督。因为，一些建设项目在取得行政许可、进入实际执行后，很可能出现与原许可内容的偏离，而这种偏离最有可能造成对湿地生态环境的破坏。
(四)将粗放管理改为专业管理(意识、技术、人才)
我国政府对包括湿地在内的自然资源的管理存在粗放有余而集约不足、专业化不足的倾向。长期以来，我国经济的高增长速度是以高消耗资源和牺牲环境为代价的，这种粗放型经济增长方式不改变，则未来的发展难以为继。粗放管理的原因是多方面的，其中亦包括立法的技术性缺陷，法律规范显得太原则而不可操作。例如，《水法》第9条规定：“国家保护水资源，采取有效措施，保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境。”《水土保持法》第12条规定：“各级人民政府应当组织全民植树造林，鼓励种草，扩大森林覆盖面积，增加植被。”上述法律中这种口号式规定或者纲领式要求，缺乏对制度、法律实施措施的具体规定，使得湿地生态保护常流于形式。
粗放式管理遗留下诸多管理缝隙并造成行政资源的浪费。因此，有必要从粗放管理转变为专业管理，这其中最主要的变量是意识、技术与人才。首先，各湿地管理机关应当通过宣传、教育等方式，使湿地管理人员逐步树立起专业管理意识；其次，各湿地管理机关应当通过专业培训、专业技术考核等方式，使湿地管理人员了解并掌握一定的湿地管理与保护的专业技术；再次，各湿地管理机关应当注意培养并充分发挥湿地专业人才在湿地保护与合理利用中的作用。对此，《中国湿地保护行动计划》提出：“通过多种途径，培训湿地管理和科研专业人才。部分高校、科研单位可根据实际情况设立与湿地保护有关的研究方向或专业领域，并通过有计划地选派留学生、进修生、出国访问学者等途径，培养湿地保护与管理的高级专业人才。”
二、政府湿地管理方法与技术手段的改进
纵观二十余年中国的行政体制改革，转变政府职能一直是其中的重要内容。转变政府职能涉及的主要问题，一是政府职能重心的转移，二是政府履职方法与技术手段的转变。从实际情况看，前一个问题解决得较有成效，我国各级政府已逐渐将职能重心从政治转移到了公共管理，但后一个问题解决得并不尽如人意。我国许多行政机关对于市场经济以及社会复杂程度加剧条件下政府履职的新方法和新技术并未给予足够重视，这一问题在政府湿地管理中同样存在，主要表现为对程序性权力运用不足、对各种行政手段运用不均衡等。这些问题说明，提高政府湿地管理效能，必须重视行政管理方法与技术手段的改进。
(一)加强行政机关程序性权力的运用
行政机关的程序性权力是指行政机关为行政相对人设定履行义务方式、步骤、时限等的权力。行政机关运用程序性权力，对应的是行政机关的程序性义务，包括告知、听证、回避、情报信息公开等。所有这些程序性义务，对于推进行政民主化和保障公民权益，对于行政权力的合法、合理运用都有重要意义。在湿地管理中，行政机关程序性权力的运用需要注意以下问题：
1．听证的适用。湿地保护与合理利用涉及公共利益，湿地生态环境是社会的共同财富。因此，我国政府湿地规划和公共政策的制定与执行、针对湿地进行的开发活动等，都应当由湿地管理机关组织听证会、论证会。对此，我国一些法律法规有明确的规定。例如，《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。”
2．时限的适用。湿地管理机关应当依法设定单位和个人履行湿地保护义务的时限，并告知超越时限的法律后果，以保障行政相对人合法权益和行政效率，对此，我国一些法律、法规有明确的规定。例如，《草原法》第46条规定：“禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理。”
3．信息公开的适用。湿地管理机关对其掌握的有关湿地、湿地资源状况、湿地开发情况等信息，除法律规定应予保密的之外，应当依法及时向社会公开。任何公民或者组织均可以依法查阅、复制。湿地信息资料的公开，有利于公众了解湿地情况，并对湿地管理机关的工作予以监督。
4．回避的适用。当出现可能影响湿地管理人员公正履行职务的因素时，应当禁止该工作人员从事有关行为。回避的意图是使湿地管理人员不做“自己案件”的法官，以保证行政公正。例如，个人或者组织申请湿地资源开发，与申请者存在特定亲属关系或者利害关系的工作人员不应当参与对该许可的审查。
(二)注重行政管理方法与技术手段的全面、综合运用
我国法律规定的行政执法方式与技术手段是多种多样的。例如，《野生动物保护法》规定的野生动物生存环境的监视与监测、野生动物救助、野生动物资源调查、行政许可、行政审批与备案、行政补偿等；《公路法》规定的鼓励、引导、帮助、征收、审批、监督、管理、检查等；《渔业法》规定的奖励与鼓励、审批与许可、监督检查、检验、征收、指导、禁渔区与禁渔期等；《水污染防治法》规定的审批、检验、申报登记、征收、监测、现场检查、纠纷协调解决等；《土地管理法》规定的土地征收、土地征用及其补偿、土地用途管制、土地确权、土地权属纠纷裁决、土地各项审批、土地调查、土地统计、土地管理信息系统、奖励与鼓励、行政征收、监督检查等。从总体上看，在各种方式的执法中，我国政府部门运用比较多的是行政许可、行政监督检查、行政处罚、行政强制、行政征收等，至于其他执法方式，或者运用不够普遍，或者运用不够规范。因此，我国政府部门应当注意对行政管理方法与技术手段的全面运用与综合运用。在湿地管理中，尤其应当注意下述方法的运用。
1．行政补偿。湿地管理行政补偿是指行政相对人的合法权益因政府机关湿地保护的合法行政或者因湿地保护的需要而遭受损失，由政府机关主动予以补偿的法律制度。实施湿地行政补偿，有利于使行政相对人因负担公共义务而受损的权益得到恢复，符合公平原则，也有利于政务的推行。在湿地管理中，退耕还草、还林、还湖、搬迁、土地征收与征用、工程建设、紧急处置、湿地承包合同单方面变更或者解除、野生动物侵袭等都会引起行政补偿。在这方面，我国不少法律都有明确的规定。例如，《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿 费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”目前，我国法律在行政补偿范围、要件、标准、执行、法律责任等方面的规定都不够具体，实际操作中，截留、挪用、贪污补偿金的现象时有发生，应当引起我国各级政府的注意。
2．行政给付(救助)。湿地管理中的行政给付是指湿地保护地区的人民政府及人民政府水利、土地、农业、环境保护等工作部门，基于湿地保护的需要，对那些实施了对湿地保护有利行为的个人或者组织所给予的物质上的支持或者资助，受资助的个人或者组织并不需要为此支付费用。广义的行政给付还包括财政资助、行政奖励等行为。例如，《草原法》第35条规定：“在草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助，具体办法由国务院或者国务院授权的有关部门规定。”《水土保持法》第23条规定：“国家鼓励水土流失地区的农业集体经济组织和农民对水土流失进行治理，并在资金、能源、粮食、税收等方面实行扶持政策，具体办法由国务院规定。”《自然保护区条例》第27条规定：“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。”可见，湿地保护行政给付的形式是多种多样的，其中包括抚恤、补助、安置、优待、保护、收留、救灾等。目前，我国湿地保护行政给付中的突出问题是湿地自然保护区移民的行政给付问题。例如，吉林向海自然保护区横跨吉林通榆县五个乡镇场，12个村，32个自然屯，有2万多人口在保护区内从事农、林、牧、副、渔等各业生产。为了保护自然使之免受人类活动的破坏，保护区缓冲区内的一千四百多户五千多人口急需迁出。但是，移民却遇到资金短缺、安置困难等诸多难题。移民是一项庞大而复杂的系统工程，处理不好或者行政给付不足，就会严重损害人的生存权和居住权。
3．行政授权。湿地管理中的行政授权是指依照法律、法规将某项或者某一方面的湿地管理权授予政府机关以外其他组织行使的法律行为。例如，《公路法》第57条规定：“除本法第47条第2款的规定外，本章规定由交通主管部门行使的路政管理职责，可以依照本法第8条第4款的规定，由公路管理机构行使。”湿地管理行政授权是政府与政府外其他组织分权的一种方式，目的是提高政府的湿地管理能力，增强社会的自我管理能力。湿地管理行政授权产生了“湿地授权组织”，而湿地授权组织的活动必然会影响行政相对人的权利义务，因此，湿地管理行政授权必须符合法律要求，遵守授权的三项基本规则。第一，授权的法律要件是法律、法规的授权而不包括规章以及规章以下其他规范性文件的授权。第二，授权的对象是政府机关以外的其他组织而不是政府机关的下级机关。第三，授权组织应当在法律、法规授权的范围内行使行政职权，并且独立承担由此而产生的法律责任。目前，我国湿地管理行政授权尚不普遍，已有的授权组织在功能发挥上也有较大局限。例如，2000年，内蒙古呼伦贝尔草原的草药材遭到疯狂采挖，当时，作为授权组织的呼伦贝尔盟草原管理所只有10名执法人员，陈巴尔虎旗草原监理所和草原站是两块牌子一套人马，也只有10名执法人员。人少设备差，管理的草原面积却达数千万亩。不仅如此，由于执法人员没有治安管理处罚权，时常遭受威胁、报复甚至殴打，面对众多乱采乱挖者，执法力度十分有限。
4．行政委托。在湿地管理中，政府机关受设备落后、事务繁杂、人员不够等客观条件的限制，可以委托一些具备特殊资格条件的政府外组织行使某项行政职权，这类组织被称之为“受委托组织”。受委托组织原本没有行政职权，只有在受委托的情况下，才行使某项行政职权。在湿地管理中，受委托组织以委托的政府机关的名义行使职权，其职权行为的后果归于委托的政府机关。由此可见，受委托组织不能独立承担法律责任，不具有行政主体资格，这也是受委托组织与授权组织的最大区别，因为后者属于行政主体。此外，并不是任何组织都能成为受委托组织，受委托组织必须具备法律所规定的条件。例如，《行政处罚法》第19条明确规定了行政处罚中受委托组织的条件：受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织；具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；有对违法行为进行技术检查或者技术鉴定的条件等。在我国，受委托组织的范围是相当广泛的，湿地管理中的受委托组织可以是企业事业单位、社会组织、社会团体等。从公共管理社会化发展趋势看，在我国政府湿地管理中应当注意行政委托，以充分利用政府外组织参与湿地管理。
5．行政合同。湿地管理中的行政合同是指湿地管理机关基于湿地保护与合理利用的目的，与行政相对人就有关事项经协商一致而达成的协议。营造生态保护林、水源涵养林、河湖清淤、退化湿地恢复、野生动物野外种群的恢复、湿地资源调查与监测、湿地科学研究等，都可以采用行政合同的方式实施。行政合同与其他民事合同既有相同之处，也有不同之处，其相同之处是都体现契约精神，具有双方合意性，其不同之处是行政机关基于公共利益的需要具有单方面变更、解除合同的优益权。现时，行政合同已经在湿地保护中得到应用。例如，《水土保持法》第26条规定：“荒山、荒沟、荒丘、荒滩可以由农业集体经济组织、农民个人或者联户承包水土流失的治理。对荒山、荒沟、荒丘、荒滩水土流失的治理实行承包的，应当按照谁承包治理谁受益的原则，签订水土保持承包治理合同。”这种水土流失治理合同，不仅能够减轻行政机关的负担，使行政机关专注于监管，而且能够调动个人和组织治理的积极性，培养公众的环境保护意识。由于湿地行政合同具有公益性，因此，有关湿地行政合同的事项应当向社会公告，按照《招标投标法》规定的程序选择中标方，并与之签订行政合同。在签订合同的过程中，应当听取有关方面的意见，特别是湿地专家的意见，合理确定合同双方的权利义务。
6．行政指导。湿地管理中的行政指导是指湿地管理机关通过说服、规劝、示范、建议、辅导、教育、推荐、提倡、协商等方式，指导、调节、引导个人或者组织的行为，以实现湿地管理与合理利用的目标。与行政法律行为不同，行政指导不具有强制性，更尊重行政相对人的态度与选择。这种方式对于调动相对人的积极性，减少抵触，降低行政成本，提高行政效率，满足湿地管理多样性的需要等，都有不可替代的积极作用。例如，《公路法》第4条规定：“国家鼓励、引导国内外经济组织依法投资建设、经营公路。”《渔业法》第18条规定：“县级以上人民政府渔业行政主管部门应当加强对养殖生产的技术指导和病害防治工作。”
湿地行政指导功能的发挥，有赖于一系列与此相关的法律制度，其中包括湿地信息公开制度、 湿地会议公开制度、湿地政策审议制度、湿地建议制度、湿地教育与激励制度等。政府部门是当代最大、最重要的信息源，应当通过信息公开制度，使政府部门掌握的湿地信息得到最大限度的开发和利用；我国湿地管理机关每年都要召开大量会议，诸如，办公会议、专题会议、协调会议等，应当建立政府会议公开制度，使个人和组织直接获取政府湿地决策信息；政府湿地政策审议可以通过审议会方式，使政府湿地政策的制定过程成为允许公民广泛参与的、允许社会各方政策分析投入的开放过程；政府在特定情况下，可以通过口头的或者书面的形式向个人或者组织提出行动建议，这种建议虽然不具有强制力，但是，鉴于政府掌握着制度配置的各种资源和技术手段，被建议者对政府的建议不可能无动于衷；我国以往湿地管理与保护的实践证明，人的文明素养、心理类型和行为方式等对于湿地保护是极为重要的，政府应当通过教育、培训、传播、展示、说服、表彰、鼓励、奖励等方式，提高公众的湿地保护意识和资源忧患意识，形成有利于湿地保护的社会舆论环境。
7．行政奖励。湿地管理中的行政奖励是指湿地管理机关依法对在湿地管理、保护、建设、合理利用、科学研究等方面做出突出成绩的个人和组织予以奖励，具体形式可以是精神表彰、物质给付和职务晋升等。奖励的目的是调动、激发公众的积极性和热情，使其更积极、更主动地投入湿地生态保护事业。对此，我国许多法律都有明确的规定。《草原法》第7条规定：“国家对在草原管理、保护、建设、合理利用和科学研究等工作中做出显著成绩的单位和个人，给予奖励。”《水土保持法》第11条规定：“在防治水土流失工作中成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。”《环境保护法》第8条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”《野生动物保护法》第4条规定：“在野生动物资源保护、科学研究和驯养繁殖方面成绩显著的单位和个人，由政府给予奖励。”《土地管理法》第7条规定：“在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。”《自然保护区条例》第9条规定：“对建设、管理自然保护区以及在有关的科学研究中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”目前，我国行政奖励方面存在较多问题，包括理论研究不足、乱设奖项、暗箱操作、自立标准、审查不严等。此外，我国法律对行政奖励的规定也存在较大缺陷，其中包括对奖励主管机关、奖励依据、奖励条件和标准、奖励程序、奖励形式、奖励救济等缺乏具体规定；法律规定的所谓“成绩显著”“突出贡献”等不易衡量；行政机关的自由裁量权过大等，这也都限制了行政奖励功能的发挥。
三、结 论
从维护社会秩序、公共利益以及实现社会可持续发展等需要看，管制型政府是不能被替代的。不仅如此，在社会复杂程度加剧的情况下，社会对政府管理能力、管理水平等都提出了更高要求，对于这种要求，我国政府部门应当积极予以回应，并不断改进自己的管理理念以及管理方法与技术手段。
政府管理理念、政府管理方法与技术手段之间有着密切关系。一方面，先进的管理理念能够使政府明确管理方向与目的，并能够对政府采用何种管理方法起指导作用；另一方面，先进的管理理念只有通过具体的、适合的管理方法与技术手段才能变成现实。因此，无论在湿地管理还是在其他事项的管理中，政府部门既要适时更新管理理念，又要积极主动地尝试新的管理方法与技术手段，以不断提高政府管理效能。
政府管理的改进是一项复杂的系统工程，其中的影响因素多种多样，除体制、政策、人员、技术、资金等因素外，还包括行政文化因素。行政文化是政治文化的构成部分，是行政认识、行政情感、行政意向、行政价值观、行政心理等的总和[3]，是影响行政机关及其工作人员外在行政行为的内在主观因素，对于行政发展具有重要影响。现实，我国行政公务人员学习、研究、掌握、运用新型行政文化的任务十分艰巨。为此，我国各级政府应当重视“政府学习”，努力增加政府自身的“文化底蕴”，这或许是政府管理改进的深层推动力量。
【参考文献】
[1][英]J·S·密尔．代议制政府[M]．北京：商务印书馆，1982．
[2]国家林业局等．中国湿地保护行动计划[Z]．北京：中国林业出版社，2000．
[3]缪晓非等．现代政治学[M]．北京：中国政法大学出版社，1989．
(执笔人：郎佩娟 王蓉)
(本组论文写作得到中国政法大学行政法学硕士研究生吴成云、程万里、程敏敏、陈斐等的大力协助，在此表示衷心感谢。——本文作者)
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