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摘 要：贝克的风险社会理论向世人宣告了风险社会的到来。贝克的风险社会理论认为，现代社会的风险是文明的产物，不同于传统社会的风险。风险社会理论在给我国食品安全监管体制、监管方式等带来了挑战的同时，也给我国食品安全监管带来了启示：理性对待食品安全风险认知差异，建立食品安全风险规制体系，探索食品安全风险的复合治理方式。
关 键 词：风险社会；风险分析；不确定性；复合治理
中图分类号：Ｃ９１６．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０５－００５３－０５
收稿日期：２０１１－１２－２３
作者简介：张恩典（１９８３—），男，江西东乡人，淮南市工商局谢家集区分局工作人员，法学硕士，研究方向为行政法学、民商法学；何志辉（１９８４—），男，江西东乡人，中共江西安义县纪委工作人员，江西省委党校在职研究生，研究方向为行政法学、发展经济学。
在现代社会，风险充斥着社会的每个角落，影响着每个社会个体，我们已经置身于“除了冒险别无选择的风险社会”之中。１９８６年，德国社会学家马尔里希·贝克在《风险社会：迈向一种新的现代性》一书中最早使用“风险社会”这一概念，用来描述西方后工业社会所遭遇的核危机、生态危机等新型风险。同时，他指出，现代社会正处在“从财富分配的社会到风险分配的社会”的转型之中，并以此为基础系统地创立了风险社会理论。本文以贝克的风险社会理论为视角，在分析风险（社会）的定义及特征的基础上，探讨风险社会理论给我国食品安全监管带来的挑战与启示。
一、风险社会理论概述
风险这一概念是风险社会理论的核心范畴，包括贝克在内的风险社会理论研究者多是以风险概念为研究起点，在批判性地描述、分析后工业社会的风险形态、特征及成因的基础上，建构各自的风险社会理论（以马尔里希·贝克、安东尼·吉登斯为代表）和风险文化理论（以拉什为代表）。风险社会理论学说众多，限于本文的论述主题及风险概念在风险社会理论中的核心地位，笔者选取贝克的风险社会理论，从风险概念入手，重点分析风险的定义与特征，力求以此把握风险社会理论之内涵。
（一）风险的定义
贝克认为，风险是文明的产物，与危险有着本质的区别。“风险概念是一个很现代的概念，是个指明自然终结和传统终结的概念，换句话说，只有在自然和传统失去他们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险”。［１］（ｐ１１９）“风险概念创造了一种文明，以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备了可预见性，从而控制不可控制的事情，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化措施战胜种种副作用。［２］（ｐ１２１）而我们正“生活在文明的火山口上”。现代工业社会在为绝大多数社会成员创造舒适安逸的生存环境的同时，也带来了核危机、生态危机等足以毁灭全人类的巨大风险。这些新型的风险不同于前工业社会时期人类所遭遇的各种自然灾害，它源自于人类所做出的决策，源自于技术本身。为深入分析风险的本质，贝克还将风险概念与现代化理论联系起来，他指出：“风险的概念直接与反思性现代化的概念相关。风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。风险与早期的危险相对，是与现代化的威胁力量以及现代化引致的怀疑的全球化相关的一些后果。”［３］（ｐ１９）在对风险社会深入剖析之后，贝克深化了其对风险概念的理解，并从正反两个方面对其进行进一步廓清，将风险的含义归结为以下八个方面：［４］⑴既不是毁灭也不是信任／安全，而是真实的虚拟；⑵是有威胁的未来，（始终）与事实相反，成为影响当前行为的一个参数；⑶既是对事实也是对评价的陈述，它在“数字化的道德”中结合了起来；⑷控制或缺乏控制，就像在“人为的不稳定”中表现出的那样；⑸在认识（再认识）冲突中表现出来的知识或不知；⑹由于风险的“全球性”而使全球与本土重组；⑺知识、潜在冲突和症候之间的差别；⑻一个人为的混合世界，失去了自然与文化之间的二元性。
（二）风险的特征
与工业社会相比，在风险社会中，人类所面临的风险已经发生了本质的变化，其特点表现在：
⒈不确定性。不同于危险的客观实在性，现代化风险具有高度的不确定性。现代化风险并非源自于人类的无知与鲁莽，而是源自于理性的规定、判断与分析，是人类理性运用的结果。现代风险的不确定性与人类过度依赖科学与技术有着密切的关系。科学知识具有不确定性，具体表现为科学知识的争论性、严格假设或方法论差异、不可预测性。［５］而且科学的不确定性是内在于科学的，是科学文化的重要特质，也是科学家工作中所熟悉的，并且不是都可以通过进一步的研究消除的。［６］这意味着，在利用科学和技术逃避危险、控制风险的过程中将产生新的风险，科学虽然能给我们提供新的知识，但是新的知识又会产生更多的不确定性，从而加剧了现代社会风险的不确定性。
⒉难以认知性。因为现代风险源自于科学技术，人们往往无法直接以感官来体验，而科学知识的抽象性与技术的复杂性意味着现代风险需要借助专业知识、技术手段及精密仪器才能被认知，这无疑增加了普通民众对风险认知的难度。同时，这也意味着普通民众与专家在风险认知上存在很大差异。
⒊平等性。在现代社会中，风险分配与传统社会财富分配方式不同，风险的分配超越了阶级、身份及财富多寡的限制，普遍地影响到现代社会的每个个体。贝克将风险的这种“平等”称之为“飞去来器效应”，“风险在它的扩散中展示了社会性的‘飞去来器效应’，即使是富裕和有权势的人也不会逃脱它们”，“它不仅对单个的资源反戈一击，而且以一种整体的、平等的方式损害着每一个人”。［７］（ｐ３９－４１）当然，风险的平等性也不是绝对的，在现实的具体情境中，风险的分配仍具有不平等性。
⒋自反性。贝克并不是孤立地分析风险社会的，而是将风险置于现代社会的宏观考察之中，风险社会与现代性密切相关。根据贝克的现代化理论，现代化分为简单现代化和自反性现代化。自反性现代化意味着“对由另一种现代性对工业社会形态首先进行抽离、接着重新嵌合”。［８］（ｐ５）由此可见，自反性现代化是现代化的一个阶段：在这个阶段，工业社会中的危险开始占据主导地位，工业社会正在向风险社会过渡。在风险社会中，社会具有（狭义上的）自反性，这表明“不确定性”重新回归到社会中，也就是说，工业社会在规避风险的同时，不断制造新的风险，并促使社会向风险社会过渡。［９］（ｐ１－１８）而且在风险社会中，风险“被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式”。因此，风险的自反性特征意味着风险社会将变成一个技术批判的社会。这种批判并不是要彻底否定科学技术，虽然“科学技术和现代社会的发展强化或深化了不确定性，但重建新的不确定性还需要科学技术的进一步发展，我们不可能通过退回到过去解决问题”。［１０］ 必须指出的是，以贝克和吉登斯为代表的风险社会理论虽然极具批判性，但这并不表明他们对风险社会的未来持悲观的态度。恰恰相反，他们对风险社会的未来持乐观的态度，并且将风险分为积极风险和消极风险，当然这种乐观是建立在反思基础之上的。例如：在如何规避和应对风险这一问题上，“贝克和吉登斯的风险社会表现出强烈的制度主义倾向，即要在其风险社会理论中把制度性和规范性的东西突出出来并给予恰当的定位。他们的理想是能够在制度失范的风险社会建立起一套有序的制度和规范，既能增加对风险的预警机制又能对社会风险进行有效的控制。”［１１］
二、风险社会背景下我国食品安全监管所面临的挑战
风险社会理论作为一种世界性的社会理论，对处于后工业社会的欧洲产生了巨大的影响，但相对而言，对中国的影响则要复杂得多。正如著名学者邓正来教授所言，“当下的世界结构实际上对中国的发展构成了一种‘双重强制’，因为它在自然时间向度上为中国的发展引入了两个外部性的未来”：第一现代与第二现代。转型中国具有第一现代和第二现代的共时性，使得中国的风险问题展现出比西方更大的复杂性。“风险冲突的矛盾性在于：在中国，风险既可以推动理性化和制度转型，也消解了工业化和第一现代的基础”。［１２］
随着社会的发展和科学技术的不断进步，科学技术越来越多地被应用到食品生产、加工等各个环节之中，但伴随着技术的大量应用，食品安全风险也随之而来。风险社会之下，我国食品安全监管体制、监管主体及监管方式等都面临着巨大挑战。
在监管体制方面，根据我国２００９年施行的《食品安全法》的规定，我国现行食品安全监管采取的是分段监管为主，品种监管为辅的体制。这种体制因为监管部门众多，多头监管，容易导致食品安全监管的“碎片化”，使执法资源分散，造成食品安全风险规制动力不足。［１３］而且当发生食品安全事故时，食品安全监管部门之间往往互相推诿，容易导致贝克所说的风险社会下“有组织的不负责任”的困局。
在监管主体方面，一直以来，我国强调政府监管在食品安全中的主导作用，并多采用政府的经济性规制措施。但是，在风险社会下，食品问题中的风险具有高度的不确定性和难以认知性，政府在应对诸如食品添加剂等现代食品生产技术所产生的食品安全风险时往往会陷入捉襟见肘的尴尬境地，传统的强调以国家监管为中心的食品安全监管模式常常是失效的。
在监管方式方面，与食品安全监管的国家主导模式相适应，我国在食品安全监管方式上采取发证（即市场准入）监管方式和事后监管方式。从政府的角度来看，发证监管的目的是“通过设立准入机制来控制市场参与者的数量和质量”，发证监管方式“符合中国历来追求‘有序竞争’的主观偏好。”［１４］但是，在实际执行过程中容易产生以下两个问题：一是发证往往沦为部门寻租设租，进行权钱交易的手段；二是食品安全监管部门将“查无”作为食品安全监管的重要手段，运动式的围堵“无证”耗费了大量的精力，致使对那些已经获得审批的食品经营厂商疏于监管。事后监管是我国食品安全监管的另一重要方式。一直以来，我国食品安全监管中存在重事故处理、轻事故预防的现象，而且在具体的食品安全事故处理中，一方面，多采取短时间的运动式执法，运动式的整治往往依靠简单的人海战术，使得监管人员疲于奔命；［１５］另一方面，依靠正式的行政处罚甚至是刑事处罚，试图以“重罚和重刑”所产生的威慑力在短时间内解决食品安全问题。事实上，这种事后监管方式根本无法应对现代社会中因技术原因导致的具有高度不确定性和扩散性的食品安全风险。
三、风险社会理论给我国食品安全监管带来的启示
风险社会理论在给我国食品安全监管带来挑战的同时，也给我们重新审视我国食品安全风险，从而进一步完善食品安全风险规制策略与机制提供了全新的理论视角。
（一）正确对待食品安全风险认知差异
近年来，食品安全事件频繁发生，使公众产生了一定程度的社会恐惧，这种社会恐惧既在一定程度上表明了我国食品安全问题的严重性，也暴露出公众与专家对我国食品安全风险所存在的认知差异。公众更多依凭直觉来认知风险，而且容易受舆论媒体的影响。“公众对于感同身受、被媒体广泛报道、有可能切实发生在自己身上的风险，会有很强的认知。”［１６］美国法学家凯斯·孙斯坦认为：“在许多情况下，人们认为某种风险是十分有害的判断并不是充分的定性评估，而是由于受到情感的综合的影响，部分地源于关于可能事实的不可靠的直觉”。［１７］（ｐ１２）专家对风险的认知则是建立在科学分析判断的理性基础之上，并运用大量的现代技术和规则进行数据分析，从而得出风险程度和概率的评估的。较之于脱离现实的空想或者逻辑上混乱的观念，科学更具有确定性，更具有说服力。但是，这并不意味着科学和专家对食品安全风险的认知就是确定无疑的。科学的确定性是相对的，而不确定性是固有的。同时，专家也有其源于又不完全等同于科学局限的不可靠性。［１８］在现代风险社会，公众与专家在风险认知上存在差异是必然的，因此，首先，我们需要正视两者的认知差异，加强风险沟通，在公众与专家之间建立信任的桥梁。其次，在食品安全风险的规制措施制定中不能以直觉和恐惧为依据，而应当建立在对后果评估的基础上。［１９］（ｐ１２）但是，这并不是说公众的风险认知在食品安全风险规制活动中就不重要，实际上，在风险社会中，公众对行政机关的食品安全风险规制活动具有更多的实质合理性期待。［２０］
（二）构建以风险分析为基础的食品安全风险规制体系
风险分析原则作为现代食品安全法的一项基本原则，已成为国际公认的食品安全管理理念。它指的是对食品安全中可能存在的风险进行评估，进而根据风险程度来采取相应的风险管理措施以控制或者降低风险，并且在风险评估和管理的全过程中保证风险相关各方保持良好的风险状态。风险分析由风险评估、风险管理和风险交流三个部分组成。
风险评估是指对人体接触食源性危害而产生的已知或潜在的对健康不良的影响的科学评估，是一种以系统的组织科学技术信息及其不确定性信息来回答关于健康风险的具体问题的评估方法。［２１］风险评估是风险分析和风险规制的关键环节，是风险管理、风险交流的前提和基础。在食品安全风险评估工作中，包括危害因素的识别、危害因素的描述、暴露剂量的评估、风险特征的描述，主要是一个事实分析过程，在这一过程中需要借助专家在理性知识上的优势，利用现代技术获取相关数据，并运用技术与规则进行数据分析。因此，专家知识在风险评估中发挥着关键性的作用。但是，风险评估并不全然与价值无涉，而是密切相关。例如：“在风险评估议程和优先次序的设置上，科学、专家的作用则趋弱，价值偏好的因素加强，就更需要通过来自多元化公众的风险监测信息与风险评估建议，以避免某种价值偏好的过分影响。”［２２］ 风险管理是指一个在与各利益方磋商过程中权衡各种政策方案的过程，该过程考虑风险评估和其他与保护消费者健康及促进公平贸易活动有关的因素，并在必要时选择适当的预防和控制方案。与风险评估对专家、科学的极度依赖不同，风险管理是在选取最优风险管理措施时对科学信息及其他因素如经济、社会、文化与伦理等进行整合和权衡的过程。［２３］
在风险社会，食品安全风险管理应当确立风险预防原则。该原则最早起源于德国的环境法领域，是指在缺乏充分科学确定性证明人类的行为会损害环境的情况下，要求采取预防的措施。根据预防的强度，预防原则可以分为强风险预防原则和弱风险预防原则。前者指除非能够确定一项行动没有任何危害，否则不能进行；后者指缺乏充分的确定性不能作为采取措施预防可能带来危害的行为的理由。［２４］前者条件过于严格，后者则综合考虑相关成本收益、社会经济因素、寻找替代方案，在实践中被较多采纳，亦符合我国的现实国情。
风险交流是指在风险分析全过程中，风险评估人员、风险管理人员、消费者、产业界、学术界以及其他感兴趣各方就风险、风险相关因素和风险认知等方面的信息、看法进行互动式交流，内容包括风险评估结果的解释和风险管理决定的依据。风险交流的必要性来源于食品安全风险信息的不对称性和风险认知的差异性。“充分和真实可靠的食品安全风险信息，是食品安全风险规制机关制定食品安全风险规制政策，进行食品安全风险评估，实施食品安全风险沟通以及管理的基础。”［２５］因此，在风险交流过程中，需要保证食品安全信息的充分和真实，打破风险信息的不对称性。
风险源于不确定性，风险规制的难题在于规制者必须决策于不确定性之中，而这种不确定源于相关信息的缺乏。［２６］同时，食品安全信息具有公共产品属性，这意味着政府在食品安全信息供给上负有法定的义务。［２７］但是，在食品安全信息的获取上，食品生产者和经营者处于优势，而政府和消费者均相对处于劣势，且食品生产者和经营者在利益驱动之下选择“集体沉默”。面对这种情形，一方面，需要食品安全风险规制机关发现并利用不对称的预期利益的策略，通过激励制造不对称性预期利益的策略来打破同行食品生产和经营企业之间的集体沉默。［２８］另一方面，需要建立食品安全信息平台，及时公开食品安全风险信息。同时，我们也要清醒地认识到，如何保证食品安全风险沟通的有效性，克服风险沟通中的障碍以及建立沟通中的信任也是不容忽视的问题。由于风险沟通过程中沟通主体的地位并非是平等的，公众一方往往处于接受信息、询问信息的状态，因此，沟通的另一方，无论是政府部门或者是其他的管理机构，是否将公众视为伙伴，对沟通的有效性具有决定性的影响。［２９］
（三）通过复合治理规制食品安全风险
在现代风险社会，作为面向未来的风险规制，具有高度的复杂性、情境依赖性和不确定性。［３０］我国传统食品安全规制模式是一种以行政命令为基础、以政府为单一规制主体的管理模式，重政府管理而轻社会参与，显然无法应对具有高度不确定性、泛在性的现代食品安全风险。因此，食品安全风险规制应当从传统命令式的管理模式向现代参与式治理模式转变，鼓励和支持包括专家、食品经营者、消费者及其他社会组织在内的多元主体参与到食品安全风险治理中来，走复合治理之道，以应对食品安全风险。
治理有别于传统的政府统治与管理，“是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”［３１］治理符合人类对善治的价值追求，与现代协商民主的精神内核亦高度契合，是协商民主的集中体现。因为，“在协商民主中，公民们通过交换他们的公共理性在自由而开放的谈话中坦言相见，即使他们的理由没有说服对方，只要他们认真对待和回应对方关切的事情和所持的看法，他们也就能够得到对方对他们看法的领会与思考。”［３２］（ｐ７）这实际上是力图在“公”主体与“私”主体之间形成一种合作伙伴关系。这种多元主体参与下的食品安全复合治理模式能够最大程度地克服专家和政府在应对现代食品安全风险中“有限理性”的不足，克服科学和技术在食品安全风险规制中的固有局限性。
因此，当务之急，一方面，要实行食品安全风险信息公开，保障公众的食品安全风险信息知情权，这是公众参与食品安全风险规制的前提和基础；另一方面，要建立和完善食品安全风险规制参与程序，通过具体的制度设计，保障公众参与食品安全风险规制的程序性权利，这是公众参与食品安全风险规制的关键。
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（责任编辑：高 静）
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中图分类号：Ｃ９１６．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０５－００５３－０５
收稿日期：２０１１－１２－２３
作者简介：张恩典（１９８３—），男，江西东乡人，淮南市工商局谢家集区分局工作人员，法学硕士，研究方向为行政法学、民商法学；何志辉（１９８４—），男，江西东乡人，中共江西安义县纪委工作人员，江西省委党校在职研究生，研究方向为行政法学、发展经济学。
在现代社会，风险充斥着社会的每个角落，影响着每个社会个体，我们已经置身于“除了冒险别无选择的风险社会”之中。１９８６年，德国社会学家马尔里希·贝克在《风险社会：迈向一种新的现代性》一书中最早使用“风险社会”这一概念，用来描述西方后工业社会所遭遇的核危机、生态危机等新型风险。同时，他指出，现代社会正处在“从财富分配的社会到风险分配的社会”的转型之中，并以此为基础系统地创立了风险社会理论。本文以贝克的风险社会理论为视角，在分析风险（社会）的定义及特征的基础上，探讨风险社会理论给我国食品安全监管带来的挑战与启示。
一、风险社会理论概述
风险这一概念是风险社会理论的核心范畴，包括贝克在内的风险社会理论研究者多是以风险概念为研究起点，在批判性地描述、分析后工业社会的风险形态、特征及成因的基础上，建构各自的风险社会理论（以马尔里希·贝克、安东尼·吉登斯为代表）和风险文化理论（以拉什为代表）。风险社会理论学说众多，限于本文的论述主题及风险概念在风险社会理论中的核心地位，笔者选取贝克的风险社会理论，从风险概念入手，重点分析风险的定义与特征，力求以此把握风险社会理论之内涵。
（一）风险的定义
贝克认为，风险是文明的产物，与危险有着本质的区别。“风险概念是一个很现代的概念，是个指明自然终结和传统终结的概念，换句话说，只有在自然和传统失去他们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险”。［１］（ｐ１１９）“风险概念创造了一种文明，以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备了可预见性，从而控制不可控制的事情，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化措施战胜种种副作用。［２］（ｐ１２１）而我们正“生活在文明的火山口上”。现代工业社会在为绝大多数社会成员创造舒适安逸的生存环境的同时，也带来了核危机、生态危机等足以毁灭全人类的巨大风险。这些新型的风险不同于前工业社会时期人类所遭遇的各种自然灾害，它源自于人类所做出的决策，源自于技术本身。为深入分析风险的本质，贝克还将风险概念与现代化理论联系起来，他指出：“风险的概念直接与反思性现代化的概念相关。风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。风险与早期的危险相对，是与现代化的威胁力量以及现代化引致的怀疑的全球化相关的一些后果。”［３］（ｐ１９）在对风险社会深入剖析之后，贝克深化了其对风险概念的理解，并从正反两个方面对其进行进一步廓清，将风险的含义归结为以下八个方面：［４］⑴既不是毁灭也不是信任／安全，而是真实的虚拟；⑵是有威胁的未来，（始终）与事实相反，成为影响当前行为的一个参数；⑶既是对事实也是对评价的陈述，它在“数字化的道德”中结合了起来；⑷控制或缺乏控制，就像在“人为的不稳定”中表现出的那样；⑸在认识（再认识）冲突中表现出来的知识或不知；⑹由于风险的“全球性”而使全球与本土重组；⑺知识、潜在冲突和症候之间的差别；⑻一个人为的混合世界，失去了自然与文化之间的二元性。
（二）风险的特征
与工业社会相比，在风险社会中，人类所面临的风险已经发生了本质的变化，其特点表现在：
⒈不确定性。不同于危险的客观实在性，现代化风险具有高度的不确定性。现代化风险并非源自于人类的无知与鲁莽，而是源自于理性的规定、判断与分析，是人类理性运用的结果。现代风险的不确定性与人类过度依赖科学与技术有着密切的关系。科学知识具有不确定性，具体表现为科学知识的争论性、严格假设或方法论差异、不可预测性。［５］而且科学的不确定性是内在于科学的，是科学文化的重要特质，也是科学家工作中所熟悉的，并且不是都可以通过进一步的研究消除的。［６］这意味着，在利用科学和技术逃避危险、控制风险的过程中将产生新的风险，科学虽然能给我们提供新的知识，但是新的知识又会产生更多的不确定性，从而加剧了现代社会风险的不确定性。
⒉难以认知性。因为现代风险源自于科学技术，人们往往无法直接以感官来体验，而科学知识的抽象性与技术的复杂性意味着现代风险需要借助专业知识、技术手段及精密仪器才能被认知，这无疑增加了普通民众对风险认知的难度。同时，这也意味着普通民众与专家在风险认知上存在很大差异。
⒊平等性。在现代社会中，风险分配与传统社会财富分配方式不同，风险的分配超越了阶级、身份及财富多寡的限制，普遍地影响到现代社会的每个个体。贝克将风险的这种“平等”称之为“飞去来器效应”，“风险在它的扩散中展示了社会性的‘飞去来器效应’，即使是富裕和有权势的人也不会逃脱它们”，“它不仅对单个的资源反戈一击，而且以一种整体的、平等的方式损害着每一个人”。［７］（ｐ３９－４１）当然，风险的平等性也不是绝对的，在现实的具体情境中，风险的分配仍具有不平等性。
⒋自反性。贝克并不是孤立地分析风险社会的，而是将风险置于现代社会的宏观考察之中，风险社会与现代性密切相关。根据贝克的现代化理论，现代化分为简单现代化和自反性现代化。自反性现代化意味着“对由另一种现代性对工业社会形态首先进行抽离、接着重新嵌合”。［８］（ｐ５）由此可见，自反性现代化是现代化的一个阶段：在这个阶段，工业社会中的危险开始占据主导地位，工业社会正在向风险社会过渡。在风险社会中，社会具有（狭义上的）自反性，这表明“不确定性”重新回归到社会中，也就是说，工业社会在规避风险的同时，不断制造新的风险，并促使社会向风险社会过渡。［９］（ｐ１－１８）而且在风险社会中，风险“被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式”。因此，风险的自反性特征意味着风险社会将变成一个技术批判的社会。这种批判并不是要彻底否定科学技术，虽然“科学技术和现代社会的发展强化或深化了不确定性，但重建新的不确定性还需要科学技术的进一步发展，我们不可能通过退回到过去解决问题”。［１０］ 必须指出的是，以贝克和吉登斯为代表的风险社会理论虽然极具批判性，但这并不表明他们对风险社会的未来持悲观的态度。恰恰相反，他们对风险社会的未来持乐观的态度，并且将风险分为积极风险和消极风险，当然这种乐观是建立在反思基础之上的。例如：在如何规避和应对风险这一问题上，“贝克和吉登斯的风险社会表现出强烈的制度主义倾向，即要在其风险社会理论中把制度性和规范性的东西突出出来并给予恰当的定位。他们的理想是能够在制度失范的风险社会建立起一套有序的制度和规范，既能增加对风险的预警机制又能对社会风险进行有效的控制。”［１１］
二、风险社会背景下我国食品安全监管所面临的挑战
风险社会理论作为一种世界性的社会理论，对处于后工业社会的欧洲产生了巨大的影响，但相对而言，对中国的影响则要复杂得多。正如著名学者邓正来教授所言，“当下的世界结构实际上对中国的发展构成了一种‘双重强制’，因为它在自然时间向度上为中国的发展引入了两个外部性的未来”：第一现代与第二现代。转型中国具有第一现代和第二现代的共时性，使得中国的风险问题展现出比西方更大的复杂性。“风险冲突的矛盾性在于：在中国，风险既可以推动理性化和制度转型，也消解了工业化和第一现代的基础”。［１２］
随着社会的发展和科学技术的不断进步，科学技术越来越多地被应用到食品生产、加工等各个环节之中，但伴随着技术的大量应用，食品安全风险也随之而来。风险社会之下，我国食品安全监管体制、监管主体及监管方式等都面临着巨大挑战。
在监管体制方面，根据我国２００９年施行的《食品安全法》的规定，我国现行食品安全监管采取的是分段监管为主，品种监管为辅的体制。这种体制因为监管部门众多，多头监管，容易导致食品安全监管的“碎片化”，使执法资源分散，造成食品安全风险规制动力不足。［１３］而且当发生食品安全事故时，食品安全监管部门之间往往互相推诿，容易导致贝克所说的风险社会下“有组织的不负责任”的困局。
在监管主体方面，一直以来，我国强调政府监管在食品安全中的主导作用，并多采用政府的经济性规制措施。但是，在风险社会下，食品问题中的风险具有高度的不确定性和难以认知性，政府在应对诸如食品添加剂等现代食品生产技术所产生的食品安全风险时往往会陷入捉襟见肘的尴尬境地，传统的强调以国家监管为中心的食品安全监管模式常常是失效的。
在监管方式方面，与食品安全监管的国家主导模式相适应，我国在食品安全监管方式上采取发证（即市场准入）监管方式和事后监管方式。从政府的角度来看，发证监管的目的是“通过设立准入机制来控制市场参与者的数量和质量”，发证监管方式“符合中国历来追求‘有序竞争’的主观偏好。”［１４］但是，在实际执行过程中容易产生以下两个问题：一是发证往往沦为部门寻租设租，进行权钱交易的手段；二是食品安全监管部门将“查无”作为食品安全监管的重要手段，运动式的围堵“无证”耗费了大量的精力，致使对那些已经获得审批的食品经营厂商疏于监管。事后监管是我国食品安全监管的另一重要方式。一直以来，我国食品安全监管中存在重事故处理、轻事故预防的现象，而且在具体的食品安全事故处理中，一方面，多采取短时间的运动式执法，运动式的整治往往依靠简单的人海战术，使得监管人员疲于奔命；［１５］另一方面，依靠正式的行政处罚甚至是刑事处罚，试图以“重罚和重刑”所产生的威慑力在短时间内解决食品安全问题。事实上，这种事后监管方式根本无法应对现代社会中因技术原因导致的具有高度不确定性和扩散性的食品安全风险。
三、风险社会理论给我国食品安全监管带来的启示
风险社会理论在给我国食品安全监管带来挑战的同时，也给我们重新审视我国食品安全风险，从而进一步完善食品安全风险规制策略与机制提供了全新的理论视角。
（一）正确对待食品安全风险认知差异
近年来，食品安全事件频繁发生，使公众产生了一定程度的社会恐惧，这种社会恐惧既在一定程度上表明了我国食品安全问题的严重性，也暴露出公众与专家对我国食品安全风险所存在的认知差异。公众更多依凭直觉来认知风险，而且容易受舆论媒体的影响。“公众对于感同身受、被媒体广泛报道、有可能切实发生在自己身上的风险，会有很强的认知。”［１６］美国法学家凯斯·孙斯坦认为：“在许多情况下，人们认为某种风险是十分有害的判断并不是充分的定性评估，而是由于受到情感的综合的影响，部分地源于关于可能事实的不可靠的直觉”。［１７］（ｐ１２）专家对风险的认知则是建立在科学分析判断的理性基础之上，并运用大量的现代技术和规则进行数据分析，从而得出风险程度和概率的评估的。较之于脱离现实的空想或者逻辑上混乱的观念，科学更具有确定性，更具有说服力。但是，这并不意味着科学和专家对食品安全风险的认知就是确定无疑的。科学的确定性是相对的，而不确定性是固有的。同时，专家也有其源于又不完全等同于科学局限的不可靠性。［１８］在现代风险社会，公众与专家在风险认知上存在差异是必然的，因此，首先，我们需要正视两者的认知差异，加强风险沟通，在公众与专家之间建立信任的桥梁。其次，在食品安全风险的规制措施制定中不能以直觉和恐惧为依据，而应当建立在对后果评估的基础上。［１９］（ｐ１２）但是，这并不是说公众的风险认知在食品安全风险规制活动中就不重要，实际上，在风险社会中，公众对行政机关的食品安全风险规制活动具有更多的实质合理性期待。［２０］
（二）构建以风险分析为基础的食品安全风险规制体系
风险分析原则作为现代食品安全法的一项基本原则，已成为国际公认的食品安全管理理念。它指的是对食品安全中可能存在的风险进行评估，进而根据风险程度来采取相应的风险管理措施以控制或者降低风险，并且在风险评估和管理的全过程中保证风险相关各方保持良好的风险状态。风险分析由风险评估、风险管理和风险交流三个部分组成。
风险评估是指对人体接触食源性危害而产生的已知或潜在的对健康不良的影响的科学评估，是一种以系统的组织科学技术信息及其不确定性信息来回答关于健康风险的具体问题的评估方法。［２１］风险评估是风险分析和风险规制的关键环节，是风险管理、风险交流的前提和基础。在食品安全风险评估工作中，包括危害因素的识别、危害因素的描述、暴露剂量的评估、风险特征的描述，主要是一个事实分析过程，在这一过程中需要借助专家在理性知识上的优势，利用现代技术获取相关数据，并运用技术与规则进行数据分析。因此，专家知识在风险评估中发挥着关键性的作用。但是，风险评估并不全然与价值无涉，而是密切相关。例如：“在风险评估议程和优先次序的设置上，科学、专家的作用则趋弱，价值偏好的因素加强，就更需要通过来自多元化公众的风险监测信息与风险评估建议，以避免某种价值偏好的过分影响。”［２２］ 风险管理是指一个在与各利益方磋商过程中权衡各种政策方案的过程，该过程考虑风险评估和其他与保护消费者健康及促进公平贸易活动有关的因素，并在必要时选择适当的预防和控制方案。与风险评估对专家、科学的极度依赖不同，风险管理是在选取最优风险管理措施时对科学信息及其他因素如经济、社会、文化与伦理等进行整合和权衡的过程。［２３］
在风险社会，食品安全风险管理应当确立风险预防原则。该原则最早起源于德国的环境法领域，是指在缺乏充分科学确定性证明人类的行为会损害环境的情况下，要求采取预防的措施。根据预防的强度，预防原则可以分为强风险预防原则和弱风险预防原则。前者指除非能够确定一项行动没有任何危害，否则不能进行；后者指缺乏充分的确定性不能作为采取措施预防可能带来危害的行为的理由。［２４］前者条件过于严格，后者则综合考虑相关成本收益、社会经济因素、寻找替代方案，在实践中被较多采纳，亦符合我国的现实国情。
风险交流是指在风险分析全过程中，风险评估人员、风险管理人员、消费者、产业界、学术界以及其他感兴趣各方就风险、风险相关因素和风险认知等方面的信息、看法进行互动式交流，内容包括风险评估结果的解释和风险管理决定的依据。风险交流的必要性来源于食品安全风险信息的不对称性和风险认知的差异性。“充分和真实可靠的食品安全风险信息，是食品安全风险规制机关制定食品安全风险规制政策，进行食品安全风险评估，实施食品安全风险沟通以及管理的基础。”［２５］因此，在风险交流过程中，需要保证食品安全信息的充分和真实，打破风险信息的不对称性。
风险源于不确定性，风险规制的难题在于规制者必须决策于不确定性之中，而这种不确定源于相关信息的缺乏。［２６］同时，食品安全信息具有公共产品属性，这意味着政府在食品安全信息供给上负有法定的义务。［２７］但是，在食品安全信息的获取上，食品生产者和经营者处于优势，而政府和消费者均相对处于劣势，且食品生产者和经营者在利益驱动之下选择“集体沉默”。面对这种情形，一方面，需要食品安全风险规制机关发现并利用不对称的预期利益的策略，通过激励制造不对称性预期利益的策略来打破同行食品生产和经营企业之间的集体沉默。［２８］另一方面，需要建立食品安全信息平台，及时公开食品安全风险信息。同时，我们也要清醒地认识到，如何保证食品安全风险沟通的有效性，克服风险沟通中的障碍以及建立沟通中的信任也是不容忽视的问题。由于风险沟通过程中沟通主体的地位并非是平等的，公众一方往往处于接受信息、询问信息的状态，因此，沟通的另一方，无论是政府部门或者是其他的管理机构，是否将公众视为伙伴，对沟通的有效性具有决定性的影响。［２９］
（三）通过复合治理规制食品安全风险
在现代风险社会，作为面向未来的风险规制，具有高度的复杂性、情境依赖性和不确定性。［３０］我国传统食品安全规制模式是一种以行政命令为基础、以政府为单一规制主体的管理模式，重政府管理而轻社会参与，显然无法应对具有高度不确定性、泛在性的现代食品安全风险。因此，食品安全风险规制应当从传统命令式的管理模式向现代参与式治理模式转变，鼓励和支持包括专家、食品经营者、消费者及其他社会组织在内的多元主体参与到食品安全风险治理中来，走复合治理之道，以应对食品安全风险。
治理有别于传统的政府统治与管理，“是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”［３１］治理符合人类对善治的价值追求，与现代协商民主的精神内核亦高度契合，是协商民主的集中体现。因为，“在协商民主中，公民们通过交换他们的公共理性在自由而开放的谈话中坦言相见，即使他们的理由没有说服对方，只要他们认真对待和回应对方关切的事情和所持的看法，他们也就能够得到对方对他们看法的领会与思考。”［３２］（ｐ７）这实际上是力图在“公”主体与“私”主体之间形成一种合作伙伴关系。这种多元主体参与下的食品安全复合治理模式能够最大程度地克服专家和政府在应对现代食品安全风险中“有限理性”的不足，克服科学和技术在食品安全风险规制中的固有局限性。
因此，当务之急，一方面，要实行食品安全风险信息公开，保障公众的食品安全风险信息知情权，这是公众参与食品安全风险规制的前提和基础；另一方面，要建立和完善食品安全风险规制参与程序，通过具体的制度设计，保障公众参与食品安全风险规制的程序性权利，这是公众参与食品安全风险规制的关键。
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（责任编辑：高 静）
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