论文部分内容阅读
公共组织绩效评估被誉为政府官员手中“最有效的管理工具”，这个“工具”是中国从西方移植过来的公共管理学概念。绩效评估的内生性特点是否导致其在中国政治实践中的“水土不服”？其“症状”又是什么？有关专家进行了详细解读。
政府角色越位扭曲绩效评估
□当前，公共组织绩效评估被誉为政府官员手中“最有效的管理工具”，而政府部门角色的合理定位，又是科学地组织绩效评估的前提。在您看来，我国政府部门在绩效评估中的角色定位是否合理？
■绩效评估评什么？当然是评政府该做的事情；绩效评估适用于哪些领域或活动？当然适用于政府部门分内事或法定职责。但是，在政府越位基础上实施组织绩效评估，可以说是实践中存在的一个值得关注的问题。现在采用的几种绩效评估模式的一个共同特点是围绕某些中心工作展开，但不少地方政府和部门确定的中心工作，并不一定属于政府的分内职责。
比如，有的地方把农业产业化作为振兴农业的突破口，有的地方则立足于科技兴农，多数采取了强制推广某种经济作物或兴办科技示范园的形式，列为政府中心工作，严格绩效考评。其结果是，所有政府部门的绩效考评中，推广种植某种经济作物就成为一个重要指标；几乎所有政府部门，都用股份制形式投入到兴建科技示范园或示范点的活动中。这不仅违反了中央关于党政机关不得经商办企业的规定，而且用行政手段剥夺农民的经营自主权，无疑是一种政府角色的越位。
□政府角色越位对绩效评估会产生什么样的影响？
■政府角色越位基础上的绩效评估不仅起不到应有的积极效果，而且会妨碍政府职能转变，扭曲政府部门的行为，造成政府与群众的矛盾，损害政府形象和政治合法性。
比如有些地方的招商引资目标考核，凡完不成招商指标的部门和官员将面临通报批评、扣发补贴、离岗、引咎辞职的处理。当面临巨大的招商压力时，部门难免会利用自己掌握的权力进行交易：法院可以给商户提供偏袒的许诺或某种默契，治安警察可给商人提供特殊照顾，劳动部门对恶劣劳动条件或欠付工资、保险睁一只眼闭一只眼，土地管理部门可以提供用地方面的优惠……
在一个为招商引资而展开政策拍卖或优惠竞赛的大环境下，政府部门会成为“公正仲裁者”或良好市场秩序的缔造者吗？
□您曾撰文指出“运动式行政管理”是我国政府管理方式的特点之一，这种传统的管理方式与改革开放后才走上实践舞台的公共组织绩效评估的兼容性如何？
■改革开放以前，运动式行政管理表现为频繁的政治运动和大规模的公众动员。改革开放以来，运动式行政管理则表现为管理的被动性和防御性：当某一方面的问题成堆，社会反映强烈时，才采取诸如“严打”、大检查、专项调查、大评比等方式谋求纠正。运动式管理存在的成本高、资源浪费、问题反复和成果难以巩固等弊端已广为人知。更重要的是，运动式行政管理实际上是一种奖励失败的机制。以公共安全为例，只有当犯罪率上升，治安成为公众关注的焦点问题时，政府才会发动“严打”之类的运动，警方由此获得更大的权力、更有力的政治支持、更多的资金和其他资源。奖励失败的结果是产生荒谬的刺激，导致组织绩效每况愈下。
作为一种管理工具，组织绩效评估的目的是通过科学的监测、评价和反馈，实现组织绩效的持续性改进。换句话说，持续性改进是组织绩效评估的目标和精髓，这有利于纠正我国长期存在的运动式行政管理的弊端。但在我国的实践中，运动式行政管理依然相当普遍，组织绩效评估围绕领导确定的“中心工作”或社会热点问题展开，就从克服运动式行政管理的有效方法演变为阶段性突击方式解决问题的工具。更值得关注的是，“严打”、大检查、专项调查、大评比等活动往往备受重视并高调推进，对活动效果的评价也受到高度重视。于是，组织绩效评估就“嫁接”在运动式管理活动之上，这不仅有悖于绩效持续性改进的宗旨，而且会成为持续性改进的障碍。
绩效指标设置需与组织使命和任务相一致
□现在一些地方实施的绩效考核都会设置一定的指标，用数据说话，您是如何看待这种指标促进机制的？
■这种做法是目标责任制的一个体现，通过把工作目标和责任分解为详尽程度不等的具体指标体系，实行目标完成情况监测和考核，最终以考核结果作为奖惩依据，在一定程度上促进了机关作风的改变，但也带来了一些值得注意的问题。
作为推动政府机关有效履行职责的一种管理技术，绩效目标的设置必须与组织使命保持高度一致，也就是说，在绩效目标与组织使命不一致的情况下，组织绩效评估会成为组织使命和核心价值实现的障碍。
绩效目标与组织使命不一致甚至完全冲突的例子在实践中比比皆是：交通警察的使命是创造并维持良好的公共交通秩序，但主管部门为交警单位确定罚款额指标的现象时有发生；环保监察目的是为了环境质量的改善，但许多部门确定罚款额指标、考核排污费征收率的做法实际上给企业传达了一个错误的信息，即足额交纳排污费后可以放心去排。这不是目标主次位置的颠倒，而是目标对使命的错位。这样出来的考核结果，只能是治标不治本。
□绩效指标设置不当除了会与组织使命相悖外，是否还会造成其他影响？
■组织绩效评估的内容和侧重点必须严格围绕两个方面：一是组织使命；二是法定职责。绩效目标与组织使命冲突的危害性已为人们所认识，并在采取措施逐步解决。但是，具有同等危害性却难以被人们认识的问题是，绩效指标与组织任务和责任的脱节。
最典型的例证表现在处理政府和市场的关系上。人们都认为，经济体制转型期政府的主要责任是培育市场、服务市场、规范市场，但长期以来这些责任领域的绩效指标并不明确甚至不存在，GDP增长率实际上成了衡量地方政府绩效的主要的甚至唯一的刚性指标。从理论上说，这种做法有悖于管理市场经济的客观规律。既然市场经济下政府的主要经济职能是规范和服务市场，那么政府绩效指标就应围绕市场的规范程度和服务优劣来设计；既然政府的职责是为所有企业提供良好经营和公平竞争的环境，那么其绩效就不应仅仅体现在所属企业的经济效益上；市场经济要求国内市场一体化和企业的横向联合，以经济增长率为核心的绩效评估则立足于地域或部门经济，因而带有明显的计划经济的痕迹。
实践中，在地方财政利益和官员“政绩”意识的驱动下，绩效评价标准单一性已经产生了“诸侯经济”的严重XX后果：封锁市场，排斥外来竞争，导致市场割裂、行政垄断、市场失范••••••显然，绩效评价指标与组织任务和责任的脱节产生了南辕北辙的后果，应该引起高度重视，并采取措施加以纠正。
绩效评估需坚持双重价值取向
□据报道，现在很多地方实行的绩效评估中，老百姓的意见会占到很大的比重，对于这种现象，您认为该如何理解？
■这是绩效评估中坚持公民导向原则的体现。政府的职责虽然千差万别，但部门履职归根到底都是为社会和公民提供公共服务。因此，公民导向首先要求，公共组织绩效评估必须立足于公民，评估内容、标准和指标体系设计应从公民的立场出发，坚持从群众中来的原则。现在各地的绩效评估中确实加重了群众话语权的分量，但由于我国绩效评估的特点之一是围绕政府的中心工作展开，各地所确定的中心工作是否从群众中来，是否切实反映了人民群众的要求和愿望，目前还存在一些值得深入思考的问题。
在我看来，与老百姓的要求和愿望相比，“政绩工程”、“形象工程”、“首长工程”更有可能成为地方政府的中心工作。克服这种状况，不仅需要领导者理念的转变，更重要的是制度建设，即建立公民需求的评价机制，以保证绩效评估的内容和侧重点与公民需求有机衔接。
□除了“公民导向”，绩效评估中还有没有其他的衡量因素？
■绩效评估中的另外一个重要理念是“结果导向”。哈佛大学教授巴达赫说过，作为当代政府改革的实践指南，新公共管理“最核心的观点是为结果而管理，而不是努力去完成那些被期望做的事；最重要的结果之一则是使‘顾客’满意。”
反观我国的绩效评估，投入和过程导向依然是其特征之一。以治理超载为例，出动了多少次警力，设立了多少个检查站，检查时间从过去的XX小时延长到24小时，发现并处罚了多少辆违规车辆等，都是成绩汇报的着力点。投入和过程导向正在固化成一种模式：领导重视、组织保障、组织的活动、服务对象得到的实惠，各占四分之一的比重。
问题在于：领导重视也好，组织保障或组织的活动也好，都属于部门的投入或付出的努力，如果没有落脚到服务对象受益这一结果上，它们的意义到底体现在什么地方？如果说高绩效政府是我们追求的目标，那么用最少的投入获取最大可能的效果，就是高绩效政府的真谛。
绩效评估的公开性与结果利用不尽如人意
□2008年4月25日，杭州市综合考评委员会办公室向社会公开发布了《2007年度杭州市直单位综合考评社会评价意见报告》，社会反响强烈，这说明了什么问题？
■从评估活动的性质和所要达到的目标来看，公开性应是公共组织绩效评估的重要特征之一。公开性既包括评估内容和标准的公开，也包括评估过程的公开，还包括评估结果的公开。杭州的做法是全国首创，但也只是做到了评估结果的公开，所以说，公开性与透明度不足是我国公共组织绩效评估中的一个值得关注的问题。即使是中央大力推动、各级政府普遍实施的领导岗位目标责任制，其考核的过程和结果同样存在透明度和公开性不足的问题。这不仅剥夺了公民的知情权和监督权，造成民众对目标责任考核的冷漠，而且影响了目标责任制的效果。
□就您的观察，您是否可以谈谈我国现在对绩效评估结果的利用情况？还存在哪些问题？
■在我国的实践中，需要关注并避免绩效评估结果利用中的两个极端：一是评估结果束之高阁，与干部任用、奖惩和资源配置相互脱节；二是绩效评估结果利用上急功近利，不分场合地推行“一票否决”、“末位淘汰”等貌似激进有为、实则不尽科学的制度。从实践及其发展趋势看，第二种倾向更值得警惕。
我国的公共组织绩效评估处于初级阶段，在基本理念、实施原则和评估能力、操作技术层面存在着诸多不足。尽管绩效信息质量存在这样那样的缺陷，但评估结果的高调应用似乎毫不含糊。“一票否决”、“末位淘汰”等着眼于处罚，而且相当严厉。高压之下，部门和官员往往靠杜撰数据、假信息来应付。我始终坚持一个观点：当某种不良行为非常普遍的时候，我们不能仅仅从个人身上找原因，更应该做的是审视有关的制度。曾经有这样一个例子：甘肃省几个缉毒警察为摆脱末位排名，竟然设套陷害百姓，致使3个普通百姓成为“毒枭”并被判处死刑（后来被无罪释放）。绩效评估是为了提高政府绩效，政府绩效的核心是人民满意或达到人民所期望的结果。如果绩效评估导致了类似祸国殃民的犯罪行为，会令每个推动者汗颜，那还不如不搞。政府管理要创新，创新需要脚踏实地，不能着眼于轰动效应，更不能成为另一种形式的形象工程。（周志忍：北京大学政府管理学院教授，北京大学政府绩效评估中心主任）
政府角色越位扭曲绩效评估
□当前，公共组织绩效评估被誉为政府官员手中“最有效的管理工具”，而政府部门角色的合理定位，又是科学地组织绩效评估的前提。在您看来，我国政府部门在绩效评估中的角色定位是否合理？
■绩效评估评什么？当然是评政府该做的事情；绩效评估适用于哪些领域或活动？当然适用于政府部门分内事或法定职责。但是，在政府越位基础上实施组织绩效评估，可以说是实践中存在的一个值得关注的问题。现在采用的几种绩效评估模式的一个共同特点是围绕某些中心工作展开，但不少地方政府和部门确定的中心工作，并不一定属于政府的分内职责。
比如，有的地方把农业产业化作为振兴农业的突破口，有的地方则立足于科技兴农，多数采取了强制推广某种经济作物或兴办科技示范园的形式，列为政府中心工作，严格绩效考评。其结果是，所有政府部门的绩效考评中，推广种植某种经济作物就成为一个重要指标；几乎所有政府部门，都用股份制形式投入到兴建科技示范园或示范点的活动中。这不仅违反了中央关于党政机关不得经商办企业的规定，而且用行政手段剥夺农民的经营自主权，无疑是一种政府角色的越位。
□政府角色越位对绩效评估会产生什么样的影响？
■政府角色越位基础上的绩效评估不仅起不到应有的积极效果，而且会妨碍政府职能转变，扭曲政府部门的行为，造成政府与群众的矛盾，损害政府形象和政治合法性。
比如有些地方的招商引资目标考核，凡完不成招商指标的部门和官员将面临通报批评、扣发补贴、离岗、引咎辞职的处理。当面临巨大的招商压力时，部门难免会利用自己掌握的权力进行交易：法院可以给商户提供偏袒的许诺或某种默契，治安警察可给商人提供特殊照顾，劳动部门对恶劣劳动条件或欠付工资、保险睁一只眼闭一只眼，土地管理部门可以提供用地方面的优惠……
在一个为招商引资而展开政策拍卖或优惠竞赛的大环境下，政府部门会成为“公正仲裁者”或良好市场秩序的缔造者吗？
□您曾撰文指出“运动式行政管理”是我国政府管理方式的特点之一，这种传统的管理方式与改革开放后才走上实践舞台的公共组织绩效评估的兼容性如何？
■改革开放以前，运动式行政管理表现为频繁的政治运动和大规模的公众动员。改革开放以来，运动式行政管理则表现为管理的被动性和防御性：当某一方面的问题成堆，社会反映强烈时，才采取诸如“严打”、大检查、专项调查、大评比等方式谋求纠正。运动式管理存在的成本高、资源浪费、问题反复和成果难以巩固等弊端已广为人知。更重要的是，运动式行政管理实际上是一种奖励失败的机制。以公共安全为例，只有当犯罪率上升，治安成为公众关注的焦点问题时，政府才会发动“严打”之类的运动，警方由此获得更大的权力、更有力的政治支持、更多的资金和其他资源。奖励失败的结果是产生荒谬的刺激，导致组织绩效每况愈下。
作为一种管理工具，组织绩效评估的目的是通过科学的监测、评价和反馈，实现组织绩效的持续性改进。换句话说，持续性改进是组织绩效评估的目标和精髓，这有利于纠正我国长期存在的运动式行政管理的弊端。但在我国的实践中，运动式行政管理依然相当普遍，组织绩效评估围绕领导确定的“中心工作”或社会热点问题展开，就从克服运动式行政管理的有效方法演变为阶段性突击方式解决问题的工具。更值得关注的是，“严打”、大检查、专项调查、大评比等活动往往备受重视并高调推进，对活动效果的评价也受到高度重视。于是，组织绩效评估就“嫁接”在运动式管理活动之上，这不仅有悖于绩效持续性改进的宗旨，而且会成为持续性改进的障碍。
绩效指标设置需与组织使命和任务相一致
□现在一些地方实施的绩效考核都会设置一定的指标，用数据说话，您是如何看待这种指标促进机制的？
■这种做法是目标责任制的一个体现，通过把工作目标和责任分解为详尽程度不等的具体指标体系，实行目标完成情况监测和考核，最终以考核结果作为奖惩依据，在一定程度上促进了机关作风的改变，但也带来了一些值得注意的问题。
作为推动政府机关有效履行职责的一种管理技术，绩效目标的设置必须与组织使命保持高度一致，也就是说，在绩效目标与组织使命不一致的情况下，组织绩效评估会成为组织使命和核心价值实现的障碍。
绩效目标与组织使命不一致甚至完全冲突的例子在实践中比比皆是：交通警察的使命是创造并维持良好的公共交通秩序，但主管部门为交警单位确定罚款额指标的现象时有发生；环保监察目的是为了环境质量的改善，但许多部门确定罚款额指标、考核排污费征收率的做法实际上给企业传达了一个错误的信息，即足额交纳排污费后可以放心去排。这不是目标主次位置的颠倒，而是目标对使命的错位。这样出来的考核结果，只能是治标不治本。
□绩效指标设置不当除了会与组织使命相悖外，是否还会造成其他影响？
■组织绩效评估的内容和侧重点必须严格围绕两个方面：一是组织使命；二是法定职责。绩效目标与组织使命冲突的危害性已为人们所认识，并在采取措施逐步解决。但是，具有同等危害性却难以被人们认识的问题是，绩效指标与组织任务和责任的脱节。
最典型的例证表现在处理政府和市场的关系上。人们都认为，经济体制转型期政府的主要责任是培育市场、服务市场、规范市场，但长期以来这些责任领域的绩效指标并不明确甚至不存在，GDP增长率实际上成了衡量地方政府绩效的主要的甚至唯一的刚性指标。从理论上说，这种做法有悖于管理市场经济的客观规律。既然市场经济下政府的主要经济职能是规范和服务市场，那么政府绩效指标就应围绕市场的规范程度和服务优劣来设计；既然政府的职责是为所有企业提供良好经营和公平竞争的环境，那么其绩效就不应仅仅体现在所属企业的经济效益上；市场经济要求国内市场一体化和企业的横向联合，以经济增长率为核心的绩效评估则立足于地域或部门经济，因而带有明显的计划经济的痕迹。
实践中，在地方财政利益和官员“政绩”意识的驱动下，绩效评价标准单一性已经产生了“诸侯经济”的严重XX后果：封锁市场，排斥外来竞争，导致市场割裂、行政垄断、市场失范••••••显然，绩效评价指标与组织任务和责任的脱节产生了南辕北辙的后果，应该引起高度重视，并采取措施加以纠正。
绩效评估需坚持双重价值取向
□据报道，现在很多地方实行的绩效评估中，老百姓的意见会占到很大的比重，对于这种现象，您认为该如何理解？
■这是绩效评估中坚持公民导向原则的体现。政府的职责虽然千差万别，但部门履职归根到底都是为社会和公民提供公共服务。因此，公民导向首先要求，公共组织绩效评估必须立足于公民，评估内容、标准和指标体系设计应从公民的立场出发，坚持从群众中来的原则。现在各地的绩效评估中确实加重了群众话语权的分量，但由于我国绩效评估的特点之一是围绕政府的中心工作展开，各地所确定的中心工作是否从群众中来，是否切实反映了人民群众的要求和愿望，目前还存在一些值得深入思考的问题。
在我看来，与老百姓的要求和愿望相比，“政绩工程”、“形象工程”、“首长工程”更有可能成为地方政府的中心工作。克服这种状况，不仅需要领导者理念的转变，更重要的是制度建设，即建立公民需求的评价机制，以保证绩效评估的内容和侧重点与公民需求有机衔接。
□除了“公民导向”，绩效评估中还有没有其他的衡量因素？
■绩效评估中的另外一个重要理念是“结果导向”。哈佛大学教授巴达赫说过，作为当代政府改革的实践指南，新公共管理“最核心的观点是为结果而管理，而不是努力去完成那些被期望做的事；最重要的结果之一则是使‘顾客’满意。”
反观我国的绩效评估，投入和过程导向依然是其特征之一。以治理超载为例，出动了多少次警力，设立了多少个检查站，检查时间从过去的XX小时延长到24小时，发现并处罚了多少辆违规车辆等，都是成绩汇报的着力点。投入和过程导向正在固化成一种模式：领导重视、组织保障、组织的活动、服务对象得到的实惠，各占四分之一的比重。
问题在于：领导重视也好，组织保障或组织的活动也好，都属于部门的投入或付出的努力，如果没有落脚到服务对象受益这一结果上，它们的意义到底体现在什么地方？如果说高绩效政府是我们追求的目标，那么用最少的投入获取最大可能的效果，就是高绩效政府的真谛。
绩效评估的公开性与结果利用不尽如人意
□2008年4月25日，杭州市综合考评委员会办公室向社会公开发布了《2007年度杭州市直单位综合考评社会评价意见报告》，社会反响强烈，这说明了什么问题？
■从评估活动的性质和所要达到的目标来看，公开性应是公共组织绩效评估的重要特征之一。公开性既包括评估内容和标准的公开，也包括评估过程的公开，还包括评估结果的公开。杭州的做法是全国首创，但也只是做到了评估结果的公开，所以说，公开性与透明度不足是我国公共组织绩效评估中的一个值得关注的问题。即使是中央大力推动、各级政府普遍实施的领导岗位目标责任制，其考核的过程和结果同样存在透明度和公开性不足的问题。这不仅剥夺了公民的知情权和监督权，造成民众对目标责任考核的冷漠，而且影响了目标责任制的效果。
□就您的观察，您是否可以谈谈我国现在对绩效评估结果的利用情况？还存在哪些问题？
■在我国的实践中，需要关注并避免绩效评估结果利用中的两个极端：一是评估结果束之高阁，与干部任用、奖惩和资源配置相互脱节；二是绩效评估结果利用上急功近利，不分场合地推行“一票否决”、“末位淘汰”等貌似激进有为、实则不尽科学的制度。从实践及其发展趋势看，第二种倾向更值得警惕。
我国的公共组织绩效评估处于初级阶段，在基本理念、实施原则和评估能力、操作技术层面存在着诸多不足。尽管绩效信息质量存在这样那样的缺陷，但评估结果的高调应用似乎毫不含糊。“一票否决”、“末位淘汰”等着眼于处罚，而且相当严厉。高压之下，部门和官员往往靠杜撰数据、假信息来应付。我始终坚持一个观点：当某种不良行为非常普遍的时候，我们不能仅仅从个人身上找原因，更应该做的是审视有关的制度。曾经有这样一个例子：甘肃省几个缉毒警察为摆脱末位排名，竟然设套陷害百姓，致使3个普通百姓成为“毒枭”并被判处死刑（后来被无罪释放）。绩效评估是为了提高政府绩效，政府绩效的核心是人民满意或达到人民所期望的结果。如果绩效评估导致了类似祸国殃民的犯罪行为，会令每个推动者汗颜，那还不如不搞。政府管理要创新，创新需要脚踏实地，不能着眼于轰动效应，更不能成为另一种形式的形象工程。（周志忍：北京大学政府管理学院教授，北京大学政府绩效评估中心主任）