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按照《档案法》及其《实施办法》的规定,县级档案行政管理部门(以下简称“县档案局”)是档案行政执法的最基层组织。在实际工作中,直接涉及人民群众切身利益的档案执法,比如档案买卖的审批、征购等行政行为大多数是由县档案局做出的。我国的近3000个县级档案局(含县级区),无论是从机关数量上,还是从实际负责的工作量上,都是档案系统执法的主体。它们是否配有足额的执法人员、执法人员的构成是否合理,不仅决定着它们自身能否依法行政,也在很大程度上影响着整个档案系统的执法水平。近日,笔者抽取了六个县档案局对其“执法证”、“监督证”的持证人员情况进行了调查。这六个县都没有配备持有“监督证”的人员,持有“执法证”的人员共有19名,具体的分布和构成是:一个县七名、一个县五名、三个县两名、一个县只有一名,其中有四个县配备的执法人员包括局长或副局长,有五个县配备的执法人员中包括从事档案业务指导的人员。县档案局执法人员的这种配备和构成是不能满足档案执法需要的。
1 档案执法人员的这种配备状况不能满足执法工作的需要,县档案局很难依法行政
1.1 配备两个或一个执法人员的县档案局无力承担《档案法》赋予的行政处罚职责。按照《档案法》第二十四条“……有第一款第四项、第五项违法行为的由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告,可以并处罚款……”、国家档案局制定的《档案行政处罚程序暂行规定》第二十三条“档案行政管理部门做出对单位处以五万元以上罚款,对个人处以三千元以上罚款决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利……”及《行政处罚法》第三十七条“行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件……执法人员与当事人有直接利害关系的,应当回避”、第四十二条“行政机关作出……较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政管理机关应当组织听证……听证由行政管理机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害冲突的,有权申请回避……”的规定可知,档案局要进行行政处罚首先就要进行执法调查,执法调查的人员应不少于两人,如果出现回避的情况,只有两个或一个执法人员的县,显然无法完成调查。退一步说,即使调查阶段没有出现回避的情况,完成了调查,并在此基础上作出了初步的处罚决定,如果需要听证,由于仅有的两名档案执法人员都参与了执法调查,这些执法人员配备较少的县就会连听证主持人也找不到,更何况听证主持人也有个是否回避的问题,假如听证阶段也出现了须回避的情况,就会更加凸显档案执法人员的配置矛盾。只有两个或一个执法人员的档案局是很难完成调查、回避、听证程序的,连程序都无法完成,行政处罚就无从谈起。
1.2 配备两个或一个执法人员的县档案局也无力承担《档案法》赋予的行政许可职责。按照《档案法》第十六条“……集体所有和个人所有的……档案向国家档案馆以外的单位或个人出卖的,应当按照有关规定由县级人民政府档案行政管理部门批准……”及《行政许可法》第三十四条“……根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查”、第四十六条“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的……事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证”、第四十八条“……行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人,申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的,有权申请回避”的规定,行政许可每个环节所需执法人员的条件和人数都是有要求的,一些县档案局虽然具有档案买卖的审批权,但由于执法人员的配置较少,很难按照《行政许可法》规定的程序进行执法。比如,只配置两名或一名执法人员的县,如果在核查阶段出现回避的情况,连核查情况需要的法定人数都达不到,更不要提后面的听证及听证主持人的回避了,行政许可这项工作在这些县是无法进行的。
1.3 配备两个或一个执法人员的县档案局无力承担《档案法》中的行政强制责任。根据《档案法》第十六条“集体所有和个人所有的……档案……档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施;必要时,可以收购或者征购”、第二十四条“……由县级以上人民政府档案行政管理部门……依照本法第十六条的规定征购所出卖或者赠送的档案”及国家档案局《档案执法检查工作暂行规定》第八条“县级以上档案行政管理部门对各自管辖范围内档案法规的贯彻实施情况进行监督检查”的要求,县档案局对非国有档案所有者具有当然的强制权。目前我国正在制定《行政强制法》。在《行政强制法》出台之前,行政强制作为行政执法的一种形式,必须遵守现有的行政执法规定。具体到我省,在执行行政强制时就应按《河南省行政执法条例》第二十三条“……行政机关对已经立案的案件,应当组织两名以上人员调查取征……”及第二十五条对行政机关工作人员回避的有关规定执行。一个县只有两个甚至一个档案执法人员的现实就决定了档案局是很难按回避规定和调查取证的要求开展工作的,当然也就无法履行建立在此基础上的行政强制职责。
1.4 档案行政执法人员的构成也不能满足依法行政的要求。按照《河南省人民政府关于实行持证上岗亮证执法的通告》(以下简称《通告》)要求,行政执法证分“执法证”和“监督证”两种。“‘执法证’是行政执法人员行使执法权的资格证明。依法取得‘执法证’的人员,有权按照法律、法规、规章规定的职权,在本行政区域内从事行政执法工作;未取得‘执法证’的,无权从事行政执法工作”,“‘监督证’是省政府赋予行政执法监督人员对行政执法工作实施监督与检查的凭证……县级以上人民政府工作部门取得‘监督证’的人员,依照上级监督下级的原则,对本系统发生的执法违法行为有权当场制止和纠正……提出暂扣行政执法证件的建议,有权对实施执法违法行为的人员进行批评教育、责令改正。”《河南省行政执法条例》实施办法第二十一条规定:“……行政机关作出行政处罚和行政裁决决定……行政机关负责人应当依法审查并作出处理决定。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。”从上述规定可以看出,单位负责人由于是对执法行为进行审查并作出决定之人,工作性质应是监督范畴,按照持证上岗的要求,单位负责人应具有“监督证”,否则就会出现持有“执法证”的人员做出的行政行为要由无“监督证”之人进行审查的现象,这种现象暴露出两个方面的问题:一是不能保证整个执法、监督都在法治要求的轨道之内运行,削弱执法的公正性、权威性。二是会产生“居监督岗、做监督工作,却无‘监督证’”这种有违《通告》精神的后果。笔者调查的六个县档案局没有 一人持有“监督证”,县级档案执法人员的这种构成与依法行政的要求是有距离的。
2 县档案局的这种人员配备给档案行政执法带来了很多问题
2.1 由于这六个县都没有配备持有“监督证”的人员,给档案执法的层级监督造成了困难,档案执法工作很难正常开展。加强上级对下级的监督,理顺层级监督,对于顺利推行依法行政具有重要意义。然而,笔者调查的六个县档案局都没有设置持有“监督证”的人员,因此,按照《通告》要求,档案局内部的层级监督很难合法地进行,层级监督在档案执法中也很难发挥应有的作用。另外,由于档案行政管理部门内部没有持“监督证”的人员,正如笔者在1.4部分所分析的,档案局负责人对档案执法行为的审批和决定就会失去合法性,进而会造成档案执法行为的违法,给档案执法的正常开展带来困难。
2.2 县级档案执法人员配备不足,会给上一级档案局的执法工作带来压力。按照国家档案局《档案执法监督检查工作暂行规定》第八条“县级以上档案行政管理部门对各自管辖范围内档案法规的贯彻实施情况进行监督检查……”、《档案行政处罚程序暂行规定》第九条“上级档案行政管理部门在必要时可以办理下级档案行政管理部门管辖的行政处罚案件……下级档案行政管理部门认为……需要由上级档案行政管理部门办理的,可以报请上一级档案行政管理部门决定”的规定,县档案局应是查处县级区域内档案违法行为的主要承担者,上一级档案局的查处应是对这种属地管理原则的一种补充。可是由于县档案局执法人员配备较少或构成不合理,很难对档案违法行为进行查处。既然上一级档案局可以代替县档案局进行档案执法,那么,由上一级档案局来承担县级行政区域内档案违法行为的查处就是一种必然选择,这无疑加大了上一级档案局的执法负担,如果这种事情一再发生,也会破坏《档案法》规定的属地管理原则。
2.3 由于执法人员过少,在执法监督检查任务繁重的情况下,县档案局在执法工作中就会出现执法与业务指导交叉、执法人员与非执法人员混搭的现象。在基层档案部门,业务指导人员与执法人员交叉使用是一种较为普遍的现象,甚至在执法工作中使用一些非执法人员也不罕见,之所以会如此,就是因为县档案局的执法人员较少。虽然这种现象的存在有一定的现实原因,但与依法行政的要求相违背。我们知道,业务指导与执法是两种不同性质的工作,档案工作中的指导很少具有强制性,而执法是一项强制性的工作,如果把业务指导人员与档案执法人员交叉,就会产生两种结果:一是让不具有强制性的业务指导工作变成强制性工作,有违业务指导的本意。二是会出现把业务指导工作中获取的信息作为执法证据使用的情况,这是一种带有诱供嫌疑的违法现象,这种违法取证会对档案执法的实际效果产生很不利的影响。
3 县档案局执法人员配置过少的原因
3.1 县级档案部门人员编制少、工作头绪多是造成执法人员配置过少的原因之一。县档案局(馆)的人员编制普遍较紧张,我调查的六个县中有五个县档案局(馆)的编制只有十多个人,实际上班的人员有的县不足十人,这些人既要负责档案执法,也要负责馆藏档案的保管、利用和编研,县档案局在工作头绪多、人员少的情况下,足额配备档案执法人员确有困难。
3.2 县级档案部门思想认识落后也是执法人员配置少的一个原因。一些县档案局的领导依法行政意识不强,缺乏“行政管理要依法而行”、“行政管理工作更多的是执法工作”的理念,只把执法工作当做整个档案工作的很小一部分来看,仅满足于法治的宣传和日常检查,也是造成档案执法人员配置少的一个原因。
1 档案执法人员的这种配备状况不能满足执法工作的需要,县档案局很难依法行政
1.1 配备两个或一个执法人员的县档案局无力承担《档案法》赋予的行政处罚职责。按照《档案法》第二十四条“……有第一款第四项、第五项违法行为的由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告,可以并处罚款……”、国家档案局制定的《档案行政处罚程序暂行规定》第二十三条“档案行政管理部门做出对单位处以五万元以上罚款,对个人处以三千元以上罚款决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利……”及《行政处罚法》第三十七条“行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件……执法人员与当事人有直接利害关系的,应当回避”、第四十二条“行政机关作出……较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政管理机关应当组织听证……听证由行政管理机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害冲突的,有权申请回避……”的规定可知,档案局要进行行政处罚首先就要进行执法调查,执法调查的人员应不少于两人,如果出现回避的情况,只有两个或一个执法人员的县,显然无法完成调查。退一步说,即使调查阶段没有出现回避的情况,完成了调查,并在此基础上作出了初步的处罚决定,如果需要听证,由于仅有的两名档案执法人员都参与了执法调查,这些执法人员配备较少的县就会连听证主持人也找不到,更何况听证主持人也有个是否回避的问题,假如听证阶段也出现了须回避的情况,就会更加凸显档案执法人员的配置矛盾。只有两个或一个执法人员的档案局是很难完成调查、回避、听证程序的,连程序都无法完成,行政处罚就无从谈起。
1.2 配备两个或一个执法人员的县档案局也无力承担《档案法》赋予的行政许可职责。按照《档案法》第十六条“……集体所有和个人所有的……档案向国家档案馆以外的单位或个人出卖的,应当按照有关规定由县级人民政府档案行政管理部门批准……”及《行政许可法》第三十四条“……根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查”、第四十六条“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的……事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证”、第四十八条“……行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人,申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的,有权申请回避”的规定,行政许可每个环节所需执法人员的条件和人数都是有要求的,一些县档案局虽然具有档案买卖的审批权,但由于执法人员的配置较少,很难按照《行政许可法》规定的程序进行执法。比如,只配置两名或一名执法人员的县,如果在核查阶段出现回避的情况,连核查情况需要的法定人数都达不到,更不要提后面的听证及听证主持人的回避了,行政许可这项工作在这些县是无法进行的。
1.3 配备两个或一个执法人员的县档案局无力承担《档案法》中的行政强制责任。根据《档案法》第十六条“集体所有和个人所有的……档案……档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施;必要时,可以收购或者征购”、第二十四条“……由县级以上人民政府档案行政管理部门……依照本法第十六条的规定征购所出卖或者赠送的档案”及国家档案局《档案执法检查工作暂行规定》第八条“县级以上档案行政管理部门对各自管辖范围内档案法规的贯彻实施情况进行监督检查”的要求,县档案局对非国有档案所有者具有当然的强制权。目前我国正在制定《行政强制法》。在《行政强制法》出台之前,行政强制作为行政执法的一种形式,必须遵守现有的行政执法规定。具体到我省,在执行行政强制时就应按《河南省行政执法条例》第二十三条“……行政机关对已经立案的案件,应当组织两名以上人员调查取征……”及第二十五条对行政机关工作人员回避的有关规定执行。一个县只有两个甚至一个档案执法人员的现实就决定了档案局是很难按回避规定和调查取证的要求开展工作的,当然也就无法履行建立在此基础上的行政强制职责。
1.4 档案行政执法人员的构成也不能满足依法行政的要求。按照《河南省人民政府关于实行持证上岗亮证执法的通告》(以下简称《通告》)要求,行政执法证分“执法证”和“监督证”两种。“‘执法证’是行政执法人员行使执法权的资格证明。依法取得‘执法证’的人员,有权按照法律、法规、规章规定的职权,在本行政区域内从事行政执法工作;未取得‘执法证’的,无权从事行政执法工作”,“‘监督证’是省政府赋予行政执法监督人员对行政执法工作实施监督与检查的凭证……县级以上人民政府工作部门取得‘监督证’的人员,依照上级监督下级的原则,对本系统发生的执法违法行为有权当场制止和纠正……提出暂扣行政执法证件的建议,有权对实施执法违法行为的人员进行批评教育、责令改正。”《河南省行政执法条例》实施办法第二十一条规定:“……行政机关作出行政处罚和行政裁决决定……行政机关负责人应当依法审查并作出处理决定。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。”从上述规定可以看出,单位负责人由于是对执法行为进行审查并作出决定之人,工作性质应是监督范畴,按照持证上岗的要求,单位负责人应具有“监督证”,否则就会出现持有“执法证”的人员做出的行政行为要由无“监督证”之人进行审查的现象,这种现象暴露出两个方面的问题:一是不能保证整个执法、监督都在法治要求的轨道之内运行,削弱执法的公正性、权威性。二是会产生“居监督岗、做监督工作,却无‘监督证’”这种有违《通告》精神的后果。笔者调查的六个县档案局没有 一人持有“监督证”,县级档案执法人员的这种构成与依法行政的要求是有距离的。
2 县档案局的这种人员配备给档案行政执法带来了很多问题
2.1 由于这六个县都没有配备持有“监督证”的人员,给档案执法的层级监督造成了困难,档案执法工作很难正常开展。加强上级对下级的监督,理顺层级监督,对于顺利推行依法行政具有重要意义。然而,笔者调查的六个县档案局都没有设置持有“监督证”的人员,因此,按照《通告》要求,档案局内部的层级监督很难合法地进行,层级监督在档案执法中也很难发挥应有的作用。另外,由于档案行政管理部门内部没有持“监督证”的人员,正如笔者在1.4部分所分析的,档案局负责人对档案执法行为的审批和决定就会失去合法性,进而会造成档案执法行为的违法,给档案执法的正常开展带来困难。
2.2 县级档案执法人员配备不足,会给上一级档案局的执法工作带来压力。按照国家档案局《档案执法监督检查工作暂行规定》第八条“县级以上档案行政管理部门对各自管辖范围内档案法规的贯彻实施情况进行监督检查……”、《档案行政处罚程序暂行规定》第九条“上级档案行政管理部门在必要时可以办理下级档案行政管理部门管辖的行政处罚案件……下级档案行政管理部门认为……需要由上级档案行政管理部门办理的,可以报请上一级档案行政管理部门决定”的规定,县档案局应是查处县级区域内档案违法行为的主要承担者,上一级档案局的查处应是对这种属地管理原则的一种补充。可是由于县档案局执法人员配备较少或构成不合理,很难对档案违法行为进行查处。既然上一级档案局可以代替县档案局进行档案执法,那么,由上一级档案局来承担县级行政区域内档案违法行为的查处就是一种必然选择,这无疑加大了上一级档案局的执法负担,如果这种事情一再发生,也会破坏《档案法》规定的属地管理原则。
2.3 由于执法人员过少,在执法监督检查任务繁重的情况下,县档案局在执法工作中就会出现执法与业务指导交叉、执法人员与非执法人员混搭的现象。在基层档案部门,业务指导人员与执法人员交叉使用是一种较为普遍的现象,甚至在执法工作中使用一些非执法人员也不罕见,之所以会如此,就是因为县档案局的执法人员较少。虽然这种现象的存在有一定的现实原因,但与依法行政的要求相违背。我们知道,业务指导与执法是两种不同性质的工作,档案工作中的指导很少具有强制性,而执法是一项强制性的工作,如果把业务指导人员与档案执法人员交叉,就会产生两种结果:一是让不具有强制性的业务指导工作变成强制性工作,有违业务指导的本意。二是会出现把业务指导工作中获取的信息作为执法证据使用的情况,这是一种带有诱供嫌疑的违法现象,这种违法取证会对档案执法的实际效果产生很不利的影响。
3 县档案局执法人员配置过少的原因
3.1 县级档案部门人员编制少、工作头绪多是造成执法人员配置过少的原因之一。县档案局(馆)的人员编制普遍较紧张,我调查的六个县中有五个县档案局(馆)的编制只有十多个人,实际上班的人员有的县不足十人,这些人既要负责档案执法,也要负责馆藏档案的保管、利用和编研,县档案局在工作头绪多、人员少的情况下,足额配备档案执法人员确有困难。
3.2 县级档案部门思想认识落后也是执法人员配置少的一个原因。一些县档案局的领导依法行政意识不强,缺乏“行政管理要依法而行”、“行政管理工作更多的是执法工作”的理念,只把执法工作当做整个档案工作的很小一部分来看,仅满足于法治的宣传和日常检查,也是造成档案执法人员配置少的一个原因。