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[摘 要]我国彩票业在取得相当业绩的基础上，存在一些突出的问题。这些问题具有深刻的制度面成因，主要是现行监管体制和发行体制的重重弊病以及彩票管制规范基础的薄弱。在和谐社会理念引导下，彩票业的规制改革应当着力于彩票管制正当性和效率性的双重考量。具体而言，应当以市场化为导向改革发行体制，以独立化为目标组建新的监管机构，从各个位阶补足彩票业管制的规范，并在管制过程中引入公众参与。类似于彩票管制这样的公共论题，需要多学科的融合以加强知识累积、促进制度建设。
[关键词]彩票；监管；发行
[中图分类号]G64；F035．4
[文献标志码]A
[文章编号]1008—942X(2006)02—0139—10
一、“第六产业”的“繁荣”与困境
从世界上第一张彩票发行以来，伴随着人们的争论，彩票业越来越成为国民收入再分配过程中 的“神奇之杖”。目前，绝大多数国家在发行彩票，根据相关的统计数据，彩票业已俨然成为“世界 第六大产业”。
新中国最早于1984年发行彩票，但早期彩票的审批和发行都是“一事一议”式的，不具有制度 性和常规性。真正地实现制度化运作并建立起完整的彩票发行和销售系统是在1987年，当时在民 政部的提议下，国家成立“中募委”，在全国范围内开始发行福利彩票；1994年，国务院批准当时的 国家体委发行体育彩票。至此，全国范围内的两大彩票发行和销售系统得以建立，并在中国彩 票业发展中扮演着举足轻重的角色。
或许数据可以说明中国彩票业近二十年来的成就：到2002年底，通过发行彩票，国家已累计筹 集公益金420亿元；而到2003年底，这个数字已经达到572．5亿元；2004年底，累计筹集公益金数 刷新到约694亿元。这组数据还在滚动式刷新之中。而在彰显“繁荣”景象的数据后面，我们也 不得不看到近年来彩票业“丑闻”迭报的窘相：从瞒天过海的双色球事件到偷梁换柱的西安宝马彩 票案，还有之前案值高达5 806万元的天文数字的“彩世塔”，彩票业的公信力正在面临重重考验。 由此，也让我们联想起另外一组值得警醒的数据：2003年中国彩票销售仅增长3．9％，而世界是 10％。2003年中国(内地)的彩票销售收入是48．5亿美元，世界是1 540亿美元。我们人均购买彩 票是31元人民币，在世界处于较低水平，居世界首位的新加坡，人均是550美元。
中国的彩票业在短暂的勃兴(或者根本未曾繁荣?)之后走进了困境，制度面的原因何在?又 应如何应对?特别是在和谐社会的理念下，政府对彩票业的规制将何以作为?
二、彩票业规制中的问题表象
(一)彩民权利受损，彩票公信力下降 财政部《彩票发行与销售管理暂行规定》(财综[2002]13号)第2条规定，彩票是国家为支持 社会公益事业而特许专门机构垄断发行，供人们自愿选择和购买，并按照事前公布的规则取得中 奖权利的有价凭证。如果说，在开奖之前，彩民所拥有的仅仅是一种机会、一种期待权的话，那么， 一旦中奖，债券的期待权便转化为一种实实在在的(相对于彩票发售者的)债权，彩民可以基于 这种债权要求予以承兑。
以上的权利分析在法律上并不困难，但是复杂的社会现实却使得彩民的权利经常有被“掏空” 的危险：著名的宝马彩票案中，主人公好不容易抽中宝马，结果彩票却被掉了包；之后，新疆一彩民 买的彩票明明与报上公布的中奖号码相同，彩票中心却说“你没中奖”，理由很简单，因为号码必须 “连号”；而福彩双色球第2004009期开奖的转播镜头中，居然“特写画面与全景画面不同步”，如此 严重的程序正义丧失更使得广大彩民“心拔凉拔凉的”……如此种种，不一而足，人们不禁对彩票 的公信力产生严重的质疑：“究竟是谁在操纵彩票?”在这些彩民权益受损的案例中，或许部分当事 人通过法律途径“讨到了说法”，也获得了应有的经济补偿(部分彩民恐怕只能自认倒霉，甚至根本 不知道自己权利受损)，即便如此，从制度建设的层面，此种“迟到的正义”对于彩票公信力的维护 并无多大作用。
(二)彩票市场秩序混乱，“私彩”问题严峻
目前，我国彩票市场由两家来经营：即国家体育总局下属的中国体育彩票发行中心和民政部下 属的中国福利彩票发行中心，地方各级民政部门和体育行政部门配套组建相应的发行机构。福彩 中心和体彩中心各成体系，它们为争夺市场份额进行事实上的价格战，甚至发展到“撕破脸皮的恶 性竞争”地步。比如，四川福彩中心曾违规将发行成本结余1 000余万元作为特等奖奖金保底基 金，并在对外宣传报道及对投注站点散发的宣传资料中，有意将体育彩票和福利彩票的有关指标进 行比较性宣传(财规[2000]36号《财政部关于对四川省福利彩票发行中心违规事件的通报》)。事 实上，在各地的两大彩票中心竞争中，采用“奖金保底”作为竞争手段的做法并不鲜见。另外，各地 彩票中心还通过修改游戏规则来实现竞争优势，等等。各种各样的恶性竞争自然导致彩票市场 秩序的极度混乱。
与“国家彩票市场”的恶性竞争同时存在的是体制外的“私彩”问题。早些年，沿海一些地区如 广东的汕尾、汕头、梅州、揭阳、清远、韶关等地相继出现了当地残联以义卖形式销售经当地政府批 准的变相彩票活动。广州、汕尾、佛山、肇庆等地还出现了销售香港“六合彩”的投注站。近些年， 私彩和境外六合彩更是席卷了南方的许多沿海城市，并迅速向内地蔓延‘”。
(三)公益金分配上的正当性缺失
按照最初的体制安排，发行彩票所得的公益金全部用于体育和社会福利领域的开支。国务院 于2001年在《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》(国发[2001]35号)中对公益金的分配方 案进行了适当调整：由财政部会同民政部、国家体育总局分别确定民政部门和体育部门的彩票公益 金基数，基数以内的彩票公益金，由民政和体育部门继续按规定的范围使用；超过基数的彩票公益 金，20％由民政和体育部门分别分配使用，80％上交财政部，纳人全国社会保障基金，统一管理和使 用。而纳入全国社保基金的部分，由财政部在助学、残疾、环保、社保及奥运会等八大领域分配。现 在的问题在于，一方面，由体育和社会福利领域分享公益金大头的正当性依据是否具备?另一方 面，除了已经享受公益金的八大领域之外(不包括体育和福利)，其他如教育、建设、西部开发等领 域的利益又如何平衡?
三、问题的制度面成因
(一)监管体制的缺陷与监管者的尴尬
20世纪90年代初，国务院将彩票监管职能赋予中国人民银行，央行继而成为彩票管理的主管 机关；但事实上，当时的“中募委”和国家体育总局仍旧保留了部分审批权，因此形成了多头审批和 多头管理的局面。监管体制上的不顺实肇端于此。1999年年底彩票监管职能从央行移交到财政 部之后，局面有所改观，作为监管者的财政部采行了一些改革措施。但当其准备出台旨在推动“部 门彩票”向“国家彩票”转变的两项大手笔改革措施(即彩票发行机构脱离行政依附和公益金分配 的国家化)时，却遭遇了重大阻力。部门权力角逐的最后结果是由国务院作出的折中式改革方案： 现行彩票管理和发行体制维持不变，调整公益金比例并调整其分配政策(前已述及)。
在2001年的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》中对现行的监管体制予以了进一步明 确：财政部负责起草和制定国家有关彩票管理的法规、政策，管理彩票市场和彩票资金；民政、体育 部门分别负责组织福利、体育彩票发行与销售活动。如此的监管体制带来两个后果：一方面，发行 机构所依附的民政和体育部门也承担着部分监管职能，很多时候“自己作自己的法官”，具有仲裁 者的意味；另一方面，财政部门所要监管的实际上是两个与自己地位相仿、级别一样的部门，其出台 的各项政策只有在中央和地方各级民政和体育部门的配合下才能取得实效。并且，对于发行部门 恶性竞争、侵害彩民权利等违规行为，监管者缺乏足够的制裁机制(工具)予以制约(这一点还涉 及到彩票规制的规范基础问题，后文详述)。
“西安宝马彩票案”已经凸显该种监管体制的疲软。事实上，在“彩世塔”等案件的刺激下，财 政部已经意识到彩票包销过程中存在的问题，并于2003年出台《即开型彩票发行与销售管理暂行 规定》(财综[2003]78号)，该《暂行规定》第17条明确规定：彩票机构不得采用承包、转包、买断等 形式对外委托彩票发行和销售业务。这一监管规则背后的精神，一方面恐怕是为了加强对彩票销 售的监管，如果彩票的销售被人承包或者买断，那么承包商进行溢价销售或者其他不当行为，彩票 发行人势必无权干涉；另一方面，彩票与股票不同，彩票要按比例返奖，返奖、彩票公益金和发行费 用之间有固定的比例，对于承销者而言，此种投入产出模型决定了如允许包销，包销商为了分散风 险，很容易会打返奖或彩票公益金的主意，在压缩发行费用所占比例的情况下，这一问题会变得更 为突出。在现有的发行体制之下，制定如此的监管规则可谓用心良苦。然而，西安当地的彩票发行 部门并未遵循监管者的这一规则，为规避风险，“稳赚不赔”，将大量的彩票额度承包给私人。在事 件的背后，折射出的是在监管权威和制约工具双双缺失背景之下监管体制的乏力。
(二)“依附于行政”的发行体制
如前所述，我国目前的彩票发行机构分别依附于民政和体育部门。此种行政依附式的发行体 制除了间接导致上述监管体制的疲软之外，还产生了以下负面效果：
第一，两大发行系统之间实质上的同质竞争导致市场混乱。福利彩票与体育彩票虽然叫法不 同，但从游戏规则看，基本可以分成即开型彩票、数字型彩票、乐透型彩票和足球竞猜彩票。除了足 球彩票归体育彩票发行中心发行外，其余三类彩票由福彩和体彩两大寡头部门共同发行。因此，尽 管游戏规则各异，但两大发行机构之间的竞争实质上仍是同质竞争。由此导致双方的价格比 拼，这对于以筹集公益金为发行目的的彩票业来说并非好事。
第二，发行体制上的行政依附性导致公益金分配过程中偏向于两大部门，目前这一状况虽有所 改善，但仍带有强烈的“部门彩票”色彩。
第三，由于体制上的依附性，整个彩票发行的运作过程也呈现“行政化”特征。过去，发行部门广 泛采用现场销售的模式，大奖组的彩票发行销售往往成了民政、宣传、公安、城管、工商、银行、税务、物 价、公证等数十个部门的“假日总动员”。在大量改用计算机热线销售之后，这种情况已经得到改观。 但是“行政化”的倾向仍然体现于彩票发行的许多环节，导致发行效率不高、成本巨大。以发行费的分 级管理为例，在2002年以前，我国的彩票发行费高达20％，之后，国务院将之调整为“不得高于 15％”。应该说，15％的发行费比例在世界范围内是相当高的，但问题在于，行政依附性使得发行 费被层层削减，从中央到地方的各级彩票中心均要从中分一杯羹。基层彩票中心获得的发行费就相 对很少，为确保自己的利益，他们便往往违规将部分甚至全部发行额度承包给私经济主体以转嫁风 险。而无法再转嫁风险的私经济主体为谋求利益最大化，常会违法巧取50％返奖部分。
(三)彩票规制的规范基础薄弱
在我国，彩票业的发展承袭了“摸着石头过河”的改革样板，重复着“先发展、后立法”的路径。 从20世纪90年代初以来，国务院、中国人民银行、财政部以及民政部、国家体育总局先后以“通 知”、“函”、“批复”等形式发布了许多规范性文件。这些文件对于统一彩票市场、监管彩票发行起 到了相当的作用。但从法律(行政法)面分析，“通知”、“函”、“批复”等“红头文件”在位阶上属于 “其他规范性文件”，或谓之“行政规定”。“行政规定”处于法律渊源效力层次的底端，其规范效力 十分有限，主要作用是对法律、行政法规、地方性法规和政府规章进行具体细化规定。
如此的效力层次显然无法适应彩票管制实践的需要：一方面，彩票管制框架的设计牵涉行政组 织法上各个职能部门的权限配置问题，该种权限配置由“行政规定”来完成实在失之草率；另一方 面，公益金分配涉及到国家公共财政资金的支配和使用，根据行政法上的“法律保留”原理，由“红 头文件”来作出分配缺乏正当性；最后，彩票管制中需要设定许多行政许可和行政处罚项目，而按 照我们国家的立法权限分配，“其他规范性文件”几无设定权，由此可能带来巨大的管理真空。
以行政处罚的设定为例：根据《行政处罚法》的规定，法律、行政法规、地方性法规和政府规章 可以设定行政处罚(其中部门规章只能设定警告和一定数量的罚款)，其他规范性文件一律不得设 定行政处罚，而只能在上位法律、法规、规章已经设定处罚的行为、种类和幅度范围内进行具体的细 化规定。在这样的处罚设定权限分配框架之下，彩票监管部门常常面临两难：一方面，它没有上位 法的依据对彩票市场中的违规行为进行处罚，另一方面，它自己又无权设定有关的行政处罚项 目。于是，我们可以看到监管过程中的某些复杂图景：对于前述四川省福彩中心的严重违规行为， 财政部作出了两项处理决定：第一，在全国主要媒体上对四川省福彩中心进行通报批评；第二，建议 由四川省人民政府依据干部管理权限，追求其主要责任人的党纪、政纪责任。如此处理存在两个问 题：第一，“通报批评”作为《行政处罚法》上的“其他行政处罚”，在没有相关上位法依据的前提下， 由“红头文件”作出设定是否违反《行政处罚法》?第二，监管部门只能建议性地提议由有权部门追 求相关责任人的政治责任，而无法追究违规者的法律责任以落实其监管职责，此种无奈充分体现了 彩票规制与规范的严重储备不足。
四、和谐社会理念下的彩票业规制改革
(一)和谐社会理念下的彩票业管制改革方向
建设和谐社会已经成为中国社会的时代主题。在和谐社会的理念之下，重在调整国家与社会、 政府与市场关系的各种规制改革需要重点把握的是制度建构面的和谐，接受民主、法治以及程序理 性、经济效率的考验，而不应仅仅停留于个案中的利益平衡。彩票业管制要在制度面符合和谐社会 的理念，亦须经受民主、法治、经济原理以及程序理性的考验。
1．管制制度的正当化基础——民主、法治和程序理性的考验
首先必须具备的是坚实的法律规范基础。第一，发行公益彩票，是国家对国民收入再分配的政 策工具，其正当性应当通过法律的形式确立；第二，彩票管制措施，包括组织法框架的调整、公益金 分配等等，均应通过一定位阶的“法”予以正当化，而不能仅仅依赖于行政首长意志或者部门内规、 政策等。
其次，彩票管制政策作成过程中应当彰显程序正义，吸收利害关系人乃至一般公众参与到管制 政策的形成过程，以公众参与、公开透明确保其正当性基础。
2．管制政策的效率考量——经济原理的适用
第一，监管机构的专业性和超脱性。惟有超脱，才有落实监管的可能；惟有专业，才能提高监管 效率。第二，建构以特许制度为背景的市场化发行体制。目前的行政依附式发行体制以及发行额 度管理不符合市场经济原理。作为垄断产业的彩票业需要严格监管，但并非绝对遏制竞争。第三， 在以上两项得以落实的基础上，采用多种管制工具以促进效率。包括许可、处罚、信息规制、自我管 制，等等。
(二)具体的改革方案——结合比较法上的考察
1．市场化的发行体制 有鉴于现有行政依附式发行体制的种种弊端，早在财政部全面接管彩票管理工作之初，就提出 了彩票管理体制的改革方案，其首要内容便是将福利和体育两个彩票机构从其所属的行政部门中 分离出来，改制成企业化的彩票发行机构。随后，国务院体改办于2000年11月提出了相类似的改 革方案。但国务院出于平衡各方面利益的考虑，并未下决心对彩票发行体制作出根本的变革。事 隔多年之后，一方面，现有发行体制的弊端进一步暴露，尤其是其间接造成的监管疲软、发行成本巨 大以及在人事制度和分配制度上的计划经济色彩等已成为整个彩票业发展的掣肘，从“部门彩票” 到“国家彩票”转化的呼声不断高涨；另一方面，近年来我国在诸多公用事业领域的市场化改革已 经提供了许多可资借鉴的经验，彩票业市场化运作的时机已经逐步成熟。
至于具体的市场化运作模式，目前在世界上有两种比较流行，兹分述如下：
(1)国家彩票由政府特许一家私人企业经营，同时允许其他公共彩票的发展。这种模式的代 表国是英国，1993年英国国家彩票法第5节规定国家彩票总监应向一家私人部门公司颁发许可证 来管理彩票的运营，如果其满足“合格和适当的人选”之要求。该公司活动应仅限于国家彩票的运 营，构成彩票的销售、辅助设施和其他附随于前述事项的必要活动，或在从事类似活动之后的有关 补贴利息的收取的活动。根据这一条，Camelot公司通过竞标获得了1994—2001年7年间的国 家彩票经营权。2000年，该公司在竞标中再度胜出而成为2002—2009年度英国国家彩票的经营 者。但在国家彩票市场实行“阶段垄断”的同时，英国还允许社会公益彩票、地方政府彩票等“非国 家彩票”的发展，并为其设计了不同于国家彩票的管制政策。
(2)由国有(或国家控股)的公司垄断全国彩票发行市场，代表国是法国。20世纪70年代中 期，法国在传统彩票之外允许六合彩的发展，并将六合彩业务委托给“佩罗”公司。六合彩在法国 获得巨大成功之后，法国政府实施了“国有化”的规制策略，把经营传统型彩票的法国国家彩票公 司和经营六合彩的“佩罗”企业合并，成立了国家彩票和六合彩公司，1991年，该公司又更名为法国 国家游戏集团。该公司由国家控股(国有股最初为51％，后扩张到72％)，垄断全国彩票发行市 场。美国在发行体制上也采行垄断模式，但由于其联邦制结构，实行地区垄断，即各个州由一家彩 票公司垄断发行。
我国彩票业的市场化改革究竟应当采行何种模式，理论界和实务界也有许多不同的声音。代 表性的观点有：
(1)主张成立全国统一的彩票总公司(或彩票专卖局)，垄断经营全国彩票，改变目前中央、地 方、部门分属管理的局面，保证彩票市场的统一性和完整性。在体制上，在各省、市、自治区、计划单 列市可设由总公司投资的国有独资企业法人的子公司，而地、市、县、区设立非独立核算、非企业法 人的分公司、支公司。
(2)建议将全国彩票市场划分为三块：竞猜型彩票市场、数字型与乐透型彩票市场、传统型与 即开型彩票市场。每一个彩票市场通过竞标方式发放一张许可证，形成多寡头的间接竞争模式。 这种模式的优点在于既能促进部分竞争、实现技术进步，又由于三块市场属于异质产品之间的间接 竞争，出现恶性竞争的可能性相对较小。
(3)认为只需在现有的中国福利彩票中心和中国体育彩票中心基础上予以改组，两家脱离行 政依附，实行企业化运作。
笔者以为，第三种模式的改革阻力或许相对较小，但其导致恶性竞争的可能性非常大，实不足 取。第一种和第二种模式均是可行的改革方案，特别是第二种方案，能够兼顾效率和公平。最后不 管采取何种方案，改革进程中需要注意的是中国转型时期的特征，必须照顾到“改革进程中的各种 利益”，尤其是地方各级彩票发行机构的利益，切忌一夜之间以“休克”疗法予以剥夺。
2．超脱而专业的监管机构
彩票的监管体制与发行体制密切相关，发行体制的市场化可以消解目前监管体制的种种掣肘， 从而使得财政部的监管者地位部分地“实至名归”。但由于具体的监管者实际上是财政部综合司 的彩票处，其级别与人员均无法彻底实现监管的独立性。因此，长远的制度安排应当是借鉴世界 上许多国家的做法，也借鉴中国已经开始实践的独立管制机构模式(如保监会、证监会等)，组建一 个不隶属于任何行政部门的相对独立的管制机构，如“国家彩票监管委员会”。
从渐进的角度出发，在独立的彩票监管委员会组建之前，可以先行充实财政部有关机构的监管 力量，并由财政部牵头，逐步吸收发行彩票后可分享净收入的政府机构和组织代表及涉及彩票管理 的有关政府机构代表进入彩票监管组织，为最终的彩票监管委员会组建做好铺垫。
监管者应当采用多种政策工具实现规制目的。公法学者一般将规制分为信息规制、标准、事先 许可、经济手段、私的规制、国有化和民营化、价格控制、公共特许的配置等八种工具形式。对于 管制政策设计者和执行者来说，要适时适地地运用这些政策工具以达致政策目标。比如说，在准人 阶段，运用特许的规制策略；而在运营阶段，则采用信息规制，强制彩票发行企业进行信息披露(比 如在美国，彩票公司除特别规定以外所有记录都应视为公共记录并接受公众审查；在英国，每个财 政年度末尾，有关彩票的报告应提交政府，并给议会备案)；还可运用“自我规制”策略，部分事项交 由彩票公司内部自我规制，而监管者为保障这一规制策略的实现，在外部为彩票公司设定罚则，或 者构建诱因／激励机制，等等。
3．各种位阶管制规范的完善
前已论及，各种位阶彩票管制规范的完善既是发行彩票正当性的依归，更可为彩票业的监管提 供丰富的“弹药库”。此处我们强调的是各种位阶管制规范的充实，包括法律、行政法规、部门规章 以及其他规范性文件。
就目前而言，最为迫切和最为重要的当推最高位阶的管制规范——彩票法的制定(或者国 务院先行出台《彩票管理条例》)。对此，社会各界的吁请已不在少数，之所以迟迟未能出台，最 为根本的困难正在于：上述监管体制和发行体制的变革动辄牵涉各方利益，尤其是部门之间以 及中央与地方之间的利益分割殊难协调。事实上，国务院在发布各项彩票管制政策的同时业已 深觉上位规范缺位的难言之隐，这种“心情”可以在《国务院关于进一步规 范彩票管理的通知》 中窥见：在该份通知中，国务院一方面对彩票公益金分配比例、彩票发行收入构成等作出了调整 性规范，另一方面又深知以国务院通知的形式确立如此重大的规范存在“民主赤字”问题，于是 又在《通知》的最后要求财政部会同有关部门尽快起草《彩票管理条例》，报国务院审批后公布 执行。在技术层面，财政部起草条例自然没有难度，困难的正是背后的利益协调，就目前的状况 而言，恐怕需要在最高仲裁者的协调下，小心翼翼地进行各方力量的平衡，立法过程本身就是一 个妥协和角力的过程。
高位管制规范到位的关键正在于上述政治运作面和利益冲突面的努力，如果纯就技术面 而言，我国彩票立法似应从以下方面规范彩票业：彩票立法的目的、宗旨和基本原则；彩票主 管部门及其职权；彩票经营机构的设立与经营；经营彩票的许可证制度；彩票的面额、种类、具 体游戏规则和监制等；彩票收入的分配与使用；彩票公益金管理制度；彩票纠纷解决机制；法 律责任等等。
五、余论：公共论题的多学科融合
类似于彩票管制这样的公共话题，从贩夫走卒到学者官员，各界人士都在探讨。单就学界 而论，经济学、法学、政治学、公共行政学、社会学甚至心理学、历史学的学人们都在研究，而且也 不乏优秀成果。但不少作品“各说各的”，甚至于“文人相轻”，导致制度建设的知识累积往往因 为融合性不够而略嫌粗糙。以彩票管制为例，如果研习法律的人不去了解彩票市场及其产业组 织的特征，就无法针对性地建构规则；如果公共行政学人不了解法律，就常常容易忽视既有的规 范框架……
事实上，在社会科学尤其是有关公共话题的学术研究过程中，固守研究者本人所在学科的疆 界，拒绝吸收其他社会科学和人文科学知识资源的学术态度将成为前行的障碍。以行政法学为例， 传统行政法学一直将政府规则与行政行为的合法性作为自己研究的边界所在，不得越雷池半步；然 而，不管是在英美，抑或欧陆，学者们均渐次发现此种研究取向已严重不敷真实世界的管制需 要”。因此，国内外学者们开始意识到(国外法治发达国家大约在二十年以前已经意识到)并逐渐 运用多学科的知识资源研究行政法学(尤其是政府管制中的公共话题)。在当下，公共选择理论、 博弈理论、制度变迁理论等逐步被引入行政法学研究。例如公共选择学派在寻租理论、利益集团理 论、政府管制、投票规则与法律解释等领域的独创性研究，为实证行政法学的重构提供了新的知识 和方法””。再如，经济学提出的基于市场的公共政策设计，如民营化、市场检验、签约外包、供给 生产相分离、分权化、绩效合同、激励工资等，已成为新公共管理的重要组成部分，继而也对传统 规则导向(而不是利用市场机制的目标导向)的行政活动方式理论提供了新的挑战与视点。
英国著名行政法学者卡罗尔·哈洛以及理查德·罗林斯曾经批判性地阐述法律学人停留于规 范演绎，而将法律抽离于政治、公共行政乃至社会背景的学术倾向；继而，他们身体力行地将规制理 论、政治理论以及社会学研究成果与传统的行政法学研究进行有机的耦合。于是，大师的造化 之功果然让人耳目一新：“原来外面的世界如此精彩”。美国的法律现实主义代表人物卡多佐大法 官更是将法学、社会学、哲学、历史学等知识、方法融为一炉来研究司法问题的典型。而美国最 高法院晚近的几位大法官和著名教授，比如布雷耶、森斯坦等，在其精深的法律学养背后，居然还都 是某个领域的规制理论专家。
这样的例子不胜枚举。或许有人会以“现代社会专业分工越来越细”、“上知天文、下知地理只 是远古时代的神话”之类的理论作为反驳，但这不应当成为我们秉承门户之见，固守“一亩三分地” 的理由。学术研究抑或制度建设期待着多学科的碰撞与融合。
[关键词]彩票；监管；发行
[中图分类号]G64；F035．4
[文献标志码]A
[文章编号]1008—942X(2006)02—0139—10
一、“第六产业”的“繁荣”与困境
从世界上第一张彩票发行以来，伴随着人们的争论，彩票业越来越成为国民收入再分配过程中 的“神奇之杖”。目前，绝大多数国家在发行彩票，根据相关的统计数据，彩票业已俨然成为“世界 第六大产业”。
新中国最早于1984年发行彩票，但早期彩票的审批和发行都是“一事一议”式的，不具有制度 性和常规性。真正地实现制度化运作并建立起完整的彩票发行和销售系统是在1987年，当时在民 政部的提议下，国家成立“中募委”，在全国范围内开始发行福利彩票；1994年，国务院批准当时的 国家体委发行体育彩票。至此，全国范围内的两大彩票发行和销售系统得以建立，并在中国彩 票业发展中扮演着举足轻重的角色。
或许数据可以说明中国彩票业近二十年来的成就：到2002年底，通过发行彩票，国家已累计筹 集公益金420亿元；而到2003年底，这个数字已经达到572．5亿元；2004年底，累计筹集公益金数 刷新到约694亿元。这组数据还在滚动式刷新之中。而在彰显“繁荣”景象的数据后面，我们也 不得不看到近年来彩票业“丑闻”迭报的窘相：从瞒天过海的双色球事件到偷梁换柱的西安宝马彩 票案，还有之前案值高达5 806万元的天文数字的“彩世塔”，彩票业的公信力正在面临重重考验。 由此，也让我们联想起另外一组值得警醒的数据：2003年中国彩票销售仅增长3．9％，而世界是 10％。2003年中国(内地)的彩票销售收入是48．5亿美元，世界是1 540亿美元。我们人均购买彩 票是31元人民币，在世界处于较低水平，居世界首位的新加坡，人均是550美元。
中国的彩票业在短暂的勃兴(或者根本未曾繁荣?)之后走进了困境，制度面的原因何在?又 应如何应对?特别是在和谐社会的理念下，政府对彩票业的规制将何以作为?
二、彩票业规制中的问题表象
(一)彩民权利受损，彩票公信力下降 财政部《彩票发行与销售管理暂行规定》(财综[2002]13号)第2条规定，彩票是国家为支持 社会公益事业而特许专门机构垄断发行，供人们自愿选择和购买，并按照事前公布的规则取得中 奖权利的有价凭证。如果说，在开奖之前，彩民所拥有的仅仅是一种机会、一种期待权的话，那么， 一旦中奖，债券的期待权便转化为一种实实在在的(相对于彩票发售者的)债权，彩民可以基于 这种债权要求予以承兑。
以上的权利分析在法律上并不困难，但是复杂的社会现实却使得彩民的权利经常有被“掏空” 的危险：著名的宝马彩票案中，主人公好不容易抽中宝马，结果彩票却被掉了包；之后，新疆一彩民 买的彩票明明与报上公布的中奖号码相同，彩票中心却说“你没中奖”，理由很简单，因为号码必须 “连号”；而福彩双色球第2004009期开奖的转播镜头中，居然“特写画面与全景画面不同步”，如此 严重的程序正义丧失更使得广大彩民“心拔凉拔凉的”……如此种种，不一而足，人们不禁对彩票 的公信力产生严重的质疑：“究竟是谁在操纵彩票?”在这些彩民权益受损的案例中，或许部分当事 人通过法律途径“讨到了说法”，也获得了应有的经济补偿(部分彩民恐怕只能自认倒霉，甚至根本 不知道自己权利受损)，即便如此，从制度建设的层面，此种“迟到的正义”对于彩票公信力的维护 并无多大作用。
(二)彩票市场秩序混乱，“私彩”问题严峻
目前，我国彩票市场由两家来经营：即国家体育总局下属的中国体育彩票发行中心和民政部下 属的中国福利彩票发行中心，地方各级民政部门和体育行政部门配套组建相应的发行机构。福彩 中心和体彩中心各成体系，它们为争夺市场份额进行事实上的价格战，甚至发展到“撕破脸皮的恶 性竞争”地步。比如，四川福彩中心曾违规将发行成本结余1 000余万元作为特等奖奖金保底基 金，并在对外宣传报道及对投注站点散发的宣传资料中，有意将体育彩票和福利彩票的有关指标进 行比较性宣传(财规[2000]36号《财政部关于对四川省福利彩票发行中心违规事件的通报》)。事 实上，在各地的两大彩票中心竞争中，采用“奖金保底”作为竞争手段的做法并不鲜见。另外，各地 彩票中心还通过修改游戏规则来实现竞争优势，等等。各种各样的恶性竞争自然导致彩票市场 秩序的极度混乱。
与“国家彩票市场”的恶性竞争同时存在的是体制外的“私彩”问题。早些年，沿海一些地区如 广东的汕尾、汕头、梅州、揭阳、清远、韶关等地相继出现了当地残联以义卖形式销售经当地政府批 准的变相彩票活动。广州、汕尾、佛山、肇庆等地还出现了销售香港“六合彩”的投注站。近些年， 私彩和境外六合彩更是席卷了南方的许多沿海城市，并迅速向内地蔓延‘”。
(三)公益金分配上的正当性缺失
按照最初的体制安排，发行彩票所得的公益金全部用于体育和社会福利领域的开支。国务院 于2001年在《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》(国发[2001]35号)中对公益金的分配方 案进行了适当调整：由财政部会同民政部、国家体育总局分别确定民政部门和体育部门的彩票公益 金基数，基数以内的彩票公益金，由民政和体育部门继续按规定的范围使用；超过基数的彩票公益 金，20％由民政和体育部门分别分配使用，80％上交财政部，纳人全国社会保障基金，统一管理和使 用。而纳入全国社保基金的部分，由财政部在助学、残疾、环保、社保及奥运会等八大领域分配。现 在的问题在于，一方面，由体育和社会福利领域分享公益金大头的正当性依据是否具备?另一方 面，除了已经享受公益金的八大领域之外(不包括体育和福利)，其他如教育、建设、西部开发等领 域的利益又如何平衡?
三、问题的制度面成因
(一)监管体制的缺陷与监管者的尴尬
20世纪90年代初，国务院将彩票监管职能赋予中国人民银行，央行继而成为彩票管理的主管 机关；但事实上，当时的“中募委”和国家体育总局仍旧保留了部分审批权，因此形成了多头审批和 多头管理的局面。监管体制上的不顺实肇端于此。1999年年底彩票监管职能从央行移交到财政 部之后，局面有所改观，作为监管者的财政部采行了一些改革措施。但当其准备出台旨在推动“部 门彩票”向“国家彩票”转变的两项大手笔改革措施(即彩票发行机构脱离行政依附和公益金分配 的国家化)时，却遭遇了重大阻力。部门权力角逐的最后结果是由国务院作出的折中式改革方案： 现行彩票管理和发行体制维持不变，调整公益金比例并调整其分配政策(前已述及)。
在2001年的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》中对现行的监管体制予以了进一步明 确：财政部负责起草和制定国家有关彩票管理的法规、政策，管理彩票市场和彩票资金；民政、体育 部门分别负责组织福利、体育彩票发行与销售活动。如此的监管体制带来两个后果：一方面，发行 机构所依附的民政和体育部门也承担着部分监管职能，很多时候“自己作自己的法官”，具有仲裁 者的意味；另一方面，财政部门所要监管的实际上是两个与自己地位相仿、级别一样的部门，其出台 的各项政策只有在中央和地方各级民政和体育部门的配合下才能取得实效。并且，对于发行部门 恶性竞争、侵害彩民权利等违规行为，监管者缺乏足够的制裁机制(工具)予以制约(这一点还涉 及到彩票规制的规范基础问题，后文详述)。
“西安宝马彩票案”已经凸显该种监管体制的疲软。事实上，在“彩世塔”等案件的刺激下，财 政部已经意识到彩票包销过程中存在的问题，并于2003年出台《即开型彩票发行与销售管理暂行 规定》(财综[2003]78号)，该《暂行规定》第17条明确规定：彩票机构不得采用承包、转包、买断等 形式对外委托彩票发行和销售业务。这一监管规则背后的精神，一方面恐怕是为了加强对彩票销 售的监管，如果彩票的销售被人承包或者买断，那么承包商进行溢价销售或者其他不当行为，彩票 发行人势必无权干涉；另一方面，彩票与股票不同，彩票要按比例返奖，返奖、彩票公益金和发行费 用之间有固定的比例，对于承销者而言，此种投入产出模型决定了如允许包销，包销商为了分散风 险，很容易会打返奖或彩票公益金的主意，在压缩发行费用所占比例的情况下，这一问题会变得更 为突出。在现有的发行体制之下，制定如此的监管规则可谓用心良苦。然而，西安当地的彩票发行 部门并未遵循监管者的这一规则，为规避风险，“稳赚不赔”，将大量的彩票额度承包给私人。在事 件的背后，折射出的是在监管权威和制约工具双双缺失背景之下监管体制的乏力。
(二)“依附于行政”的发行体制
如前所述，我国目前的彩票发行机构分别依附于民政和体育部门。此种行政依附式的发行体 制除了间接导致上述监管体制的疲软之外，还产生了以下负面效果：
第一，两大发行系统之间实质上的同质竞争导致市场混乱。福利彩票与体育彩票虽然叫法不 同，但从游戏规则看，基本可以分成即开型彩票、数字型彩票、乐透型彩票和足球竞猜彩票。除了足 球彩票归体育彩票发行中心发行外，其余三类彩票由福彩和体彩两大寡头部门共同发行。因此，尽 管游戏规则各异，但两大发行机构之间的竞争实质上仍是同质竞争。由此导致双方的价格比 拼，这对于以筹集公益金为发行目的的彩票业来说并非好事。
第二，发行体制上的行政依附性导致公益金分配过程中偏向于两大部门，目前这一状况虽有所 改善，但仍带有强烈的“部门彩票”色彩。
第三，由于体制上的依附性，整个彩票发行的运作过程也呈现“行政化”特征。过去，发行部门广 泛采用现场销售的模式，大奖组的彩票发行销售往往成了民政、宣传、公安、城管、工商、银行、税务、物 价、公证等数十个部门的“假日总动员”。在大量改用计算机热线销售之后，这种情况已经得到改观。 但是“行政化”的倾向仍然体现于彩票发行的许多环节，导致发行效率不高、成本巨大。以发行费的分 级管理为例，在2002年以前，我国的彩票发行费高达20％，之后，国务院将之调整为“不得高于 15％”。应该说，15％的发行费比例在世界范围内是相当高的，但问题在于，行政依附性使得发行 费被层层削减，从中央到地方的各级彩票中心均要从中分一杯羹。基层彩票中心获得的发行费就相 对很少，为确保自己的利益，他们便往往违规将部分甚至全部发行额度承包给私经济主体以转嫁风 险。而无法再转嫁风险的私经济主体为谋求利益最大化，常会违法巧取50％返奖部分。
(三)彩票规制的规范基础薄弱
在我国，彩票业的发展承袭了“摸着石头过河”的改革样板，重复着“先发展、后立法”的路径。 从20世纪90年代初以来，国务院、中国人民银行、财政部以及民政部、国家体育总局先后以“通 知”、“函”、“批复”等形式发布了许多规范性文件。这些文件对于统一彩票市场、监管彩票发行起 到了相当的作用。但从法律(行政法)面分析，“通知”、“函”、“批复”等“红头文件”在位阶上属于 “其他规范性文件”，或谓之“行政规定”。“行政规定”处于法律渊源效力层次的底端，其规范效力 十分有限，主要作用是对法律、行政法规、地方性法规和政府规章进行具体细化规定。
如此的效力层次显然无法适应彩票管制实践的需要：一方面，彩票管制框架的设计牵涉行政组 织法上各个职能部门的权限配置问题，该种权限配置由“行政规定”来完成实在失之草率；另一方 面，公益金分配涉及到国家公共财政资金的支配和使用，根据行政法上的“法律保留”原理，由“红 头文件”来作出分配缺乏正当性；最后，彩票管制中需要设定许多行政许可和行政处罚项目，而按 照我们国家的立法权限分配，“其他规范性文件”几无设定权，由此可能带来巨大的管理真空。
以行政处罚的设定为例：根据《行政处罚法》的规定，法律、行政法规、地方性法规和政府规章 可以设定行政处罚(其中部门规章只能设定警告和一定数量的罚款)，其他规范性文件一律不得设 定行政处罚，而只能在上位法律、法规、规章已经设定处罚的行为、种类和幅度范围内进行具体的细 化规定。在这样的处罚设定权限分配框架之下，彩票监管部门常常面临两难：一方面，它没有上位 法的依据对彩票市场中的违规行为进行处罚，另一方面，它自己又无权设定有关的行政处罚项 目。于是，我们可以看到监管过程中的某些复杂图景：对于前述四川省福彩中心的严重违规行为， 财政部作出了两项处理决定：第一，在全国主要媒体上对四川省福彩中心进行通报批评；第二，建议 由四川省人民政府依据干部管理权限，追求其主要责任人的党纪、政纪责任。如此处理存在两个问 题：第一，“通报批评”作为《行政处罚法》上的“其他行政处罚”，在没有相关上位法依据的前提下， 由“红头文件”作出设定是否违反《行政处罚法》?第二，监管部门只能建议性地提议由有权部门追 求相关责任人的政治责任，而无法追究违规者的法律责任以落实其监管职责，此种无奈充分体现了 彩票规制与规范的严重储备不足。
四、和谐社会理念下的彩票业规制改革
(一)和谐社会理念下的彩票业管制改革方向
建设和谐社会已经成为中国社会的时代主题。在和谐社会的理念之下，重在调整国家与社会、 政府与市场关系的各种规制改革需要重点把握的是制度建构面的和谐，接受民主、法治以及程序理 性、经济效率的考验，而不应仅仅停留于个案中的利益平衡。彩票业管制要在制度面符合和谐社会 的理念，亦须经受民主、法治、经济原理以及程序理性的考验。
1．管制制度的正当化基础——民主、法治和程序理性的考验
首先必须具备的是坚实的法律规范基础。第一，发行公益彩票，是国家对国民收入再分配的政 策工具，其正当性应当通过法律的形式确立；第二，彩票管制措施，包括组织法框架的调整、公益金 分配等等，均应通过一定位阶的“法”予以正当化，而不能仅仅依赖于行政首长意志或者部门内规、 政策等。
其次，彩票管制政策作成过程中应当彰显程序正义，吸收利害关系人乃至一般公众参与到管制 政策的形成过程，以公众参与、公开透明确保其正当性基础。
2．管制政策的效率考量——经济原理的适用
第一，监管机构的专业性和超脱性。惟有超脱，才有落实监管的可能；惟有专业，才能提高监管 效率。第二，建构以特许制度为背景的市场化发行体制。目前的行政依附式发行体制以及发行额 度管理不符合市场经济原理。作为垄断产业的彩票业需要严格监管，但并非绝对遏制竞争。第三， 在以上两项得以落实的基础上，采用多种管制工具以促进效率。包括许可、处罚、信息规制、自我管 制，等等。
(二)具体的改革方案——结合比较法上的考察
1．市场化的发行体制 有鉴于现有行政依附式发行体制的种种弊端，早在财政部全面接管彩票管理工作之初，就提出 了彩票管理体制的改革方案，其首要内容便是将福利和体育两个彩票机构从其所属的行政部门中 分离出来，改制成企业化的彩票发行机构。随后，国务院体改办于2000年11月提出了相类似的改 革方案。但国务院出于平衡各方面利益的考虑，并未下决心对彩票发行体制作出根本的变革。事 隔多年之后，一方面，现有发行体制的弊端进一步暴露，尤其是其间接造成的监管疲软、发行成本巨 大以及在人事制度和分配制度上的计划经济色彩等已成为整个彩票业发展的掣肘，从“部门彩票” 到“国家彩票”转化的呼声不断高涨；另一方面，近年来我国在诸多公用事业领域的市场化改革已 经提供了许多可资借鉴的经验，彩票业市场化运作的时机已经逐步成熟。
至于具体的市场化运作模式，目前在世界上有两种比较流行，兹分述如下：
(1)国家彩票由政府特许一家私人企业经营，同时允许其他公共彩票的发展。这种模式的代 表国是英国，1993年英国国家彩票法第5节规定国家彩票总监应向一家私人部门公司颁发许可证 来管理彩票的运营，如果其满足“合格和适当的人选”之要求。该公司活动应仅限于国家彩票的运 营，构成彩票的销售、辅助设施和其他附随于前述事项的必要活动，或在从事类似活动之后的有关 补贴利息的收取的活动。根据这一条，Camelot公司通过竞标获得了1994—2001年7年间的国 家彩票经营权。2000年，该公司在竞标中再度胜出而成为2002—2009年度英国国家彩票的经营 者。但在国家彩票市场实行“阶段垄断”的同时，英国还允许社会公益彩票、地方政府彩票等“非国 家彩票”的发展，并为其设计了不同于国家彩票的管制政策。
(2)由国有(或国家控股)的公司垄断全国彩票发行市场，代表国是法国。20世纪70年代中 期，法国在传统彩票之外允许六合彩的发展，并将六合彩业务委托给“佩罗”公司。六合彩在法国 获得巨大成功之后，法国政府实施了“国有化”的规制策略，把经营传统型彩票的法国国家彩票公 司和经营六合彩的“佩罗”企业合并，成立了国家彩票和六合彩公司，1991年，该公司又更名为法国 国家游戏集团。该公司由国家控股(国有股最初为51％，后扩张到72％)，垄断全国彩票发行市 场。美国在发行体制上也采行垄断模式，但由于其联邦制结构，实行地区垄断，即各个州由一家彩 票公司垄断发行。
我国彩票业的市场化改革究竟应当采行何种模式，理论界和实务界也有许多不同的声音。代 表性的观点有：
(1)主张成立全国统一的彩票总公司(或彩票专卖局)，垄断经营全国彩票，改变目前中央、地 方、部门分属管理的局面，保证彩票市场的统一性和完整性。在体制上，在各省、市、自治区、计划单 列市可设由总公司投资的国有独资企业法人的子公司，而地、市、县、区设立非独立核算、非企业法 人的分公司、支公司。
(2)建议将全国彩票市场划分为三块：竞猜型彩票市场、数字型与乐透型彩票市场、传统型与 即开型彩票市场。每一个彩票市场通过竞标方式发放一张许可证，形成多寡头的间接竞争模式。 这种模式的优点在于既能促进部分竞争、实现技术进步，又由于三块市场属于异质产品之间的间接 竞争，出现恶性竞争的可能性相对较小。
(3)认为只需在现有的中国福利彩票中心和中国体育彩票中心基础上予以改组，两家脱离行 政依附，实行企业化运作。
笔者以为，第三种模式的改革阻力或许相对较小，但其导致恶性竞争的可能性非常大，实不足 取。第一种和第二种模式均是可行的改革方案，特别是第二种方案，能够兼顾效率和公平。最后不 管采取何种方案，改革进程中需要注意的是中国转型时期的特征，必须照顾到“改革进程中的各种 利益”，尤其是地方各级彩票发行机构的利益，切忌一夜之间以“休克”疗法予以剥夺。
2．超脱而专业的监管机构
彩票的监管体制与发行体制密切相关，发行体制的市场化可以消解目前监管体制的种种掣肘， 从而使得财政部的监管者地位部分地“实至名归”。但由于具体的监管者实际上是财政部综合司 的彩票处，其级别与人员均无法彻底实现监管的独立性。因此，长远的制度安排应当是借鉴世界 上许多国家的做法，也借鉴中国已经开始实践的独立管制机构模式(如保监会、证监会等)，组建一 个不隶属于任何行政部门的相对独立的管制机构，如“国家彩票监管委员会”。
从渐进的角度出发，在独立的彩票监管委员会组建之前，可以先行充实财政部有关机构的监管 力量，并由财政部牵头，逐步吸收发行彩票后可分享净收入的政府机构和组织代表及涉及彩票管理 的有关政府机构代表进入彩票监管组织，为最终的彩票监管委员会组建做好铺垫。
监管者应当采用多种政策工具实现规制目的。公法学者一般将规制分为信息规制、标准、事先 许可、经济手段、私的规制、国有化和民营化、价格控制、公共特许的配置等八种工具形式。对于 管制政策设计者和执行者来说，要适时适地地运用这些政策工具以达致政策目标。比如说，在准人 阶段，运用特许的规制策略；而在运营阶段，则采用信息规制，强制彩票发行企业进行信息披露(比 如在美国，彩票公司除特别规定以外所有记录都应视为公共记录并接受公众审查；在英国，每个财 政年度末尾，有关彩票的报告应提交政府，并给议会备案)；还可运用“自我规制”策略，部分事项交 由彩票公司内部自我规制，而监管者为保障这一规制策略的实现，在外部为彩票公司设定罚则，或 者构建诱因／激励机制，等等。
3．各种位阶管制规范的完善
前已论及，各种位阶彩票管制规范的完善既是发行彩票正当性的依归，更可为彩票业的监管提 供丰富的“弹药库”。此处我们强调的是各种位阶管制规范的充实，包括法律、行政法规、部门规章 以及其他规范性文件。
就目前而言，最为迫切和最为重要的当推最高位阶的管制规范——彩票法的制定(或者国 务院先行出台《彩票管理条例》)。对此，社会各界的吁请已不在少数，之所以迟迟未能出台，最 为根本的困难正在于：上述监管体制和发行体制的变革动辄牵涉各方利益，尤其是部门之间以 及中央与地方之间的利益分割殊难协调。事实上，国务院在发布各项彩票管制政策的同时业已 深觉上位规范缺位的难言之隐，这种“心情”可以在《国务院关于进一步规 范彩票管理的通知》 中窥见：在该份通知中，国务院一方面对彩票公益金分配比例、彩票发行收入构成等作出了调整 性规范，另一方面又深知以国务院通知的形式确立如此重大的规范存在“民主赤字”问题，于是 又在《通知》的最后要求财政部会同有关部门尽快起草《彩票管理条例》，报国务院审批后公布 执行。在技术层面，财政部起草条例自然没有难度，困难的正是背后的利益协调，就目前的状况 而言，恐怕需要在最高仲裁者的协调下，小心翼翼地进行各方力量的平衡，立法过程本身就是一 个妥协和角力的过程。
高位管制规范到位的关键正在于上述政治运作面和利益冲突面的努力，如果纯就技术面 而言，我国彩票立法似应从以下方面规范彩票业：彩票立法的目的、宗旨和基本原则；彩票主 管部门及其职权；彩票经营机构的设立与经营；经营彩票的许可证制度；彩票的面额、种类、具 体游戏规则和监制等；彩票收入的分配与使用；彩票公益金管理制度；彩票纠纷解决机制；法 律责任等等。
五、余论：公共论题的多学科融合
类似于彩票管制这样的公共话题，从贩夫走卒到学者官员，各界人士都在探讨。单就学界 而论，经济学、法学、政治学、公共行政学、社会学甚至心理学、历史学的学人们都在研究，而且也 不乏优秀成果。但不少作品“各说各的”，甚至于“文人相轻”，导致制度建设的知识累积往往因 为融合性不够而略嫌粗糙。以彩票管制为例，如果研习法律的人不去了解彩票市场及其产业组 织的特征，就无法针对性地建构规则；如果公共行政学人不了解法律，就常常容易忽视既有的规 范框架……
事实上，在社会科学尤其是有关公共话题的学术研究过程中，固守研究者本人所在学科的疆 界，拒绝吸收其他社会科学和人文科学知识资源的学术态度将成为前行的障碍。以行政法学为例， 传统行政法学一直将政府规则与行政行为的合法性作为自己研究的边界所在，不得越雷池半步；然 而，不管是在英美，抑或欧陆，学者们均渐次发现此种研究取向已严重不敷真实世界的管制需 要”。因此，国内外学者们开始意识到(国外法治发达国家大约在二十年以前已经意识到)并逐渐 运用多学科的知识资源研究行政法学(尤其是政府管制中的公共话题)。在当下，公共选择理论、 博弈理论、制度变迁理论等逐步被引入行政法学研究。例如公共选择学派在寻租理论、利益集团理 论、政府管制、投票规则与法律解释等领域的独创性研究，为实证行政法学的重构提供了新的知识 和方法””。再如，经济学提出的基于市场的公共政策设计，如民营化、市场检验、签约外包、供给 生产相分离、分权化、绩效合同、激励工资等，已成为新公共管理的重要组成部分，继而也对传统 规则导向(而不是利用市场机制的目标导向)的行政活动方式理论提供了新的挑战与视点。
英国著名行政法学者卡罗尔·哈洛以及理查德·罗林斯曾经批判性地阐述法律学人停留于规 范演绎，而将法律抽离于政治、公共行政乃至社会背景的学术倾向；继而，他们身体力行地将规制理 论、政治理论以及社会学研究成果与传统的行政法学研究进行有机的耦合。于是，大师的造化 之功果然让人耳目一新：“原来外面的世界如此精彩”。美国的法律现实主义代表人物卡多佐大法 官更是将法学、社会学、哲学、历史学等知识、方法融为一炉来研究司法问题的典型。而美国最 高法院晚近的几位大法官和著名教授，比如布雷耶、森斯坦等，在其精深的法律学养背后，居然还都 是某个领域的规制理论专家。
这样的例子不胜枚举。或许有人会以“现代社会专业分工越来越细”、“上知天文、下知地理只 是远古时代的神话”之类的理论作为反驳，但这不应当成为我们秉承门户之见，固守“一亩三分地” 的理由。学术研究抑或制度建设期待着多学科的碰撞与融合。