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1998年,国务院颁布《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》,提出从1998年下半年开始,停止住房实物分配,逐步实现住房分配货币化,第一次房改拉开了大幕。此后,政府以推进住房商品化为突破口,在商品房和保障房两个领域发力,为改善城镇居民住房和解决中低收入家庭住房困难发挥了积极作用,但在这个过程中也出现了不少问题。