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顺平县白云乡的农村金融服务真空与农民资金互助的开展背景
2009年1月31日,河北省顺平县白云乡南吕村的村民正在过春节。在村民刘福恩的院子里,锣鼓喧天,热闹非凡。南吕村广兴蔬菜专业合作社理事长王军广宣布,合作社资金互助部正式挂牌开业。这是南吕村乃至白云乡的一件大事,资金互助部一开业,就受到村民和各界人士的热切关注。
多年以来,白云乡的农村金融状况很不理想。几年前,白云乡还有一个农信社的网点,不过近年来已经被撤销,所以偌大一个白云乡,现在竟然没有一个金融机构网点为当地农民提供金融服务,哪怕是最简单的存款服务和汇兑服务。所以白云乡是一个典型的“农村金融服务真空地带”。
为什么白云乡不设任何金融机构网点呢?是白云乡的农村居民没有资金吗?看来实际情况并非如此。顺平县是一个农业大县,农村各项产业近年来发展迅猛,农民收入增加很快。南吕村农民基本以蔬菜和果树种植为主,还有一些农民从事养鸡和养牛等养殖业,粮食种植户所占比例很低。村里的农民建了97座蔬菜水果大棚,县政府和县农信社联社每个大棚给予5万元无息贷款,直接提高了村民的收入水平。村里几乎每家都有几万元存款,少的有3万至5万,多的达到几百万,资金非常充裕,同时由于种植业和养殖业的迅猛发展,村民的资金需求也非常旺盛。但是,由于缺少金融机构的服务,南吕村村民要存款,只能到别的镇或者到县城。
广兴蔬菜合作社资金互助部的股权构成和经营绩效
根据《顺平县广兴蔬菜专业合作社内部资金互助财务管理办法》(以下简称《章程》)规定,资金互助部的股金设计分为资格股、投资股和流动股三种。资格股100元,是取得社员资格所需缴纳的股金,为资金互助部社员入社的起点金额。投资股是社员在资格股外进行投资或获得贷款所需要增加的股金,投资股的金额由取得社员资格(即缴纳100元资格股)的投资人自行决定,单个农民社员或单个农村小企业社员认购股金总额(包括资格股在内)不得超过股本总金额的10%。《章程》规定资格股和投资股在盈利后按照资金额度和入股期限享受利润分配,如亏损则按相应投资额和投资期限承担亏损责任。流动股不承担任何风险,随时可以存入和支取,但前提是必须成为本社持股社员,其利率按央行规定利率水平执行。
资金互助部的绩效如何?笔者2009年4月18日到南吕村,资金互助部负责人告诉我,截至2009年4月15日,共放贷78.91万元,收回28.5万元,余额50.41万元,未出现一笔不良贷款,所有借款者均能按时还款,有些甚至提前还款。共存款25.74万元,其中活期存款15.21万元,定期存款10.53万元。现有股金投资股365000元,资格股6800元。从经营绩效而言,资金互助部的存款总量、贷款总量和股权规模都远远超过了我国第一个农民资金互助社——吉林梨树闫家村百信资金互助社,而且已经可以做到可持续发展。与闫家村的情况比较来看,南吕村的农民资金互助在经营层面几乎没有出现闫家村面临的困难局面,资金显得比较充裕,且运转更灵活更有效率。
资金互助部的贷款程序与贷款风险控制
资金互助部在运作中执行银监会的审慎监管标准
南吕村资金互助部在《章程》中,规定资金互助部在运作中执行银监会的审慎监管标准,其中主要包括以下7项规定:(1)资本充足率不低于8%;(2)社员最高借款额不得超过其股金总额的10倍;(3)对单一社员的贷款总额不超过资本净额的15%;(4)对单一农村小企业社员及其关联小企业社员、单一农民社员及其在同一户口簿上的其他社员贷款总额不超过资本净额的20%;(5)对前十贷款户的贷款总额不超过资本净额的50%;(6)资产损失准备充足率不低于100%;(7)贷款最长期限1年。
南吕村资金互助部还设计了比较完善的贷款申请和贷款审查制度
关于贷款的审查,《章程》规定:1万元(含)以下由单一投资人担保,如到期本息全部收回,按利息的20%给予返还担保人。如只收回利息,需要展期的,经理事会同意,展期后贷款人的利率为月息1.35%。担保人按利息的10%给予返还并重新立借据。如产生不良贷款,担保人负全部责任,并从股金中扣除贷款金额和利息,如达到股金数量则强制担保人退股。1万元至5万元必须有3人以上担保并经理事会批准,5万元(含5万元)以上须经全体投资人代表大会讨论通过。贷款人必须有财产抵押;本息全部收回的按利息的20%返还担保人,如只收回利息,需要展期的,经理事会同意,展期后贷款利率为月息1.35%,担保人按利息的10%给予返还并重新立借据。如贷款不能收回,则担保人承担贷款的全部损失,不足部分将自有财产顶款,必要时诉诸法律。同时规定,展期期限最长不得超过1年并要交足本年利息。我们南通过其借据发现,实际贷款中,1万元以上的贷款的担保人也是一人,而且往往是理事会成员或较有实力的发起人。
贷款利率水平
《章程》规定,种植业、养殖业和农副产品加工贷款利率为月息1%;企业贷款利率为1.2%。实际上,作为一个在一个村或邻近村运作的农民资金互助组织,其风险控制的主要手段并不是靠纸面上的担保和抵押规定。这些硬性的规定适用于标准化的银行类机构,但是对于农民资金互助组织而言,这些规定都是第二位的风险控制手段。村级的农民资金互助靠的是乡里乡亲之间的诚信,这种在熟人社会中长时间形成的相互信任,比任何纸面上的制度设计都更管用。
通过分析2009年3月份的贷款数据。在一个月中间,共有21人次发生借贷,有两个人在几天之内借了两次,单笔最高借款金额达到3万元,即相当于发起人最大投资股额度。担保人均为发起人或者理事会成员,其资金实力都较强,因此可以保障信贷的安全。借款用途以建蔬菜大棚、购买化肥农药和贩菜为主,只有一笔用于办厂。平均借款金额为12690.47元,这个额度对于农民资金互助组织而言不算小;平均借款期限为6个月。可以说,这么密集的借款,如果向农信社等正规金融机构申请,是非常困难的。只有资金互助组织,可以满足农民如此频繁且期限很短的贷款需求。办了农民资金互助组织,等于把银行开到了自己家门口,存款在几分钟就可以完成,贷款在一天内就可以到位,非常便捷,特别适应于农村的超短期、季节性的借贷行为。
地方金融规制部门和农民资金互助组织:合法性危机
最近几年,中央高调倡导农村金融改革,出台了一系列重大举措,极大地推动了农村金融领域的改革与创新。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出,“允许农村小型金融组织从金融机构融入资金,允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”,这标志着农民专业合作社内部的资金互助已经得到了最高决策者的关注和认可,已经具备了某种合法性。2009年1月,在《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(即2009年中央“一号文件”)中,又强调了同样的观点。
笔者相信,中共十七届三中全会和2009年中央“一号文件”中的这寥寥数语,肯定会让一些早就想搞资金互助的农民兴奋不已,那些希望在合作社基础上进行信用合作的农民终于在最高决策者那里找到了“说法”。农民对中央的政策是非常拥护的,也是相当敏感的。在2009年初资金互助部的开业典礼上,王军广理事长就引用了中央的文件作为成立内部资金互助组织的理论依据,他们以为,有中央文件这把“尚方宝剑”,就足够抵挡任何来自地方政府的不合理干涉和阻挠了,就可以获得资金互助的合法性了。
可是社员们的“尚方宝剑”并没有显示出应有的威力,其权威性与震慑力对于地方政府官员而言大打折扣。因为道理很简单:不管是中央全会的决议还是“一号文件”,都只是一个政府文件,它代替不了法律,只起到引导和指示性作用,而没有法律的强制作用。它指明了一个大体的方向,但是对地方政府官员而言,还缺乏法律法规的明晰性和权威性。
广兴蔬菜专业合作社资金互助部开业典礼在县电视台报道之后不久,就有顺平县监管办事处的人来查,县监管办认为广兴蔬菜专业合作社资金互助部超过了蔬菜专业合作社的营业范围,属于“非法”,应予取缔。资金互助部的负责人不得不摘下资金互助部的牌子,《章程》也被摘下来,不敢再挂在墙上。值得追问的是:我们的监管部门和注册部门为什么不给这些农民资金互助组织以合法的身份?没有主管部门的“合法性认定”,这些农民资金互助组织将永远没有合法身份,监管部门永远可以用所谓“非法集资”这样的借口来取缔之。
银监会在2007年1月22日发布了《农村资金互助社管理暂行规定》,规定在银监会之下承担具体监管职能的机构分别是:省级银监局、市级银监分局、县级监管办事处,这样就形成了一个四级监管体系。按照属地原则,地方银监分局大多授权基层监管办事处全面负责对农民资金互助社的日常监管工作。由于各县级监管办事处只有三到五个人,当面临数量较大的农民资金互助社时,就很难对其进行有效监管。这是客观存在的情况。监管成本高、监管信息严重不对称,导致县级监管办事处往往不愿意承担对农民资金互助社的监管任务,与其花费高成本进行监管,不如干脆不批准任何农民资金互助组织,这样既节省了监管成本,又把一旦出现问题时应负的监管责任摆脱干净。从这个角度看,地方金融规制部门不支持农民资金互助组织也就不难理解。
农民资金互助的规范有一个过程。那些正规金融机构不也是要经过一个长时期的锤炼和经验积累的过程吗?何况这样一个小型的草根金融机构呢?因此,对于农民资金互助组织,监管部门一定要有一个适宜的态度,那就是鼓励发展,严格规范,积极扶持,总结经验,促使农村资金互助组织能够成为一个依靠乡土社会信任网络而运作的自我审慎监督、自我风险控制、自我可持续发展的、内生性的微型金融机构。
农民对资金互助组织未来发展的政策建议
应该说,尽管广兴蔬菜合作社资金互助部已经建立了良好的内控制度和运作机制,其运行绩效和运营规模已经相当可观,而且实现了基本可持续发展并在当地社区形成了一定的信誉度,为满足当地农民短期和季节性信贷需求作出了很大贡献,但是到现在为止,资金互助部还没有渡过合法性危机,其运营还远远没有达到一种理想的状态。
地方金融规制部门担心资金互助社难以监管,担心其风险在难以控制的情况下会引起“非法集资”并酿成局部的金融安全事件,这种担心是完全可以理解的。但是消极的取缔或者硬性压制不允许其发展是不能解决问题的,关键是要正确地看待农村这些最基层的草根金融,设计科学的机制来规范它们,并创作良好的法律环境和政府规制环境来扶持它们,这样才能使农村资金互助组织既能满足农民的信贷需求,又能控制局部的金融风险。
要使资金互助组织有一个良好的规制环境,要做到以下几点。
关键是注册问题,给资金互助组织一个合法的身份。这要靠地方政府在里面发挥积极作用。其实现在很多地方农村资金互助组织发展得很好,发展好的关键原因在于地方政府的支持。比如江苏省盐城阜宁县硕集镇富民资金互助社,成立一个月后资金达到90多万元,但是县市银监局研究后决定予以取缔,而发起人认为取缔农民合作基金组织不符合中央精神,遂向江苏省政府有关部门申诉,省政府最终经过慎重的考虑,给予注册使之具有合法身份,富民资金互助社顺利渡过了合法性危机。再如,在安徽凤阳,县政府非常支持合作社的资金互助,他们总结出“两社合一”的模式,即专业合作社鼓励其搞信用合作,资金互助社鼓励其搞专业合作,并责成工商局和民政局为资金互助组织发放正规的营业执照;若是已经成立合作社之后想搞资金互助,则在合作社的营业范围之内加上“资金互助”一项,使之符合营业范围规定。笔者认为,河北省保定市银监局(顺平县属保定市管辖县)应该效仿盐城和凤阳的做法,使资金互助组织可以正规注册,这样才有可能对其进行规范的监管。没有这种阳光化的政策,资金互助组织就只能继续在“地下”发展,这样反而容易引起金融风险。
应规定农民资金互助社定期向有关监管部门报送各种有关资金运营的材料。这样以便于及时了解资金互助社的财务状况和内部风险控制情况,对理事会和社员大会的召开给以密切关注,促使其内部治理走向规范化。这样,即使没有现场监管,监管部门也可以及时知道资金互助社的相关信息,不至于对其经营状况一无所知。同时,定期的现场监管也是必要的,如果地方上的资金互助社数量较少,可以一个季度进行一次现场监管,如果资金互助社数量较多,可以半年进行一次现场监管。
要创新监管模式,尽量节约监管成本。县级金融监管办事处进行现场监管成本高、效率低,要降低监管成本,不妨学习一下德国等国的经验,充分运用社会审计人员实施审计和监督。地方金融监管部门可以按照监管机构的监管要求,委托社会审计力量开展定时定点审计和专项审计,这样不但节省了监管成本,使县级监管部门腾出更多的精力来监管别的金融机构(如农信社和邮储银行),而且避免了由于县级金融监管部门不够专业带来的监管效率低的弊端。
相对于村镇银行和小额贷款公司这类商业性金融机构,农民资金互助组织因其面向农村社区、内生于乡土社会,才能够真正为农民服务,真正解决农民频率高、期限短且带有季节性的微型信贷需求。农民资金互助这样一个新事物的发展和规范,地方政府在其中扮演着最重要的角色。现在中央的政策倾向已经非常明晰,就是要大力扶持农民资金互助的发展,鼓励有条件的合作社搞内部的资金互助。地方政府应该从民生建设的高度出发,建立相应的工作机制,切实为农民资金互助组织的合法规范运营创造良好的政策环境和规制环境。不闻不问听之任之不可取,盲目取缔粗暴关停更不可行,地方政府一旦有了积极扶持和严格规范的工作思路,地方的农民资金互助组织肯定会得到比较健康的发展。
(作者单位:北京大学经济学院)
2009年1月31日,河北省顺平县白云乡南吕村的村民正在过春节。在村民刘福恩的院子里,锣鼓喧天,热闹非凡。南吕村广兴蔬菜专业合作社理事长王军广宣布,合作社资金互助部正式挂牌开业。这是南吕村乃至白云乡的一件大事,资金互助部一开业,就受到村民和各界人士的热切关注。
多年以来,白云乡的农村金融状况很不理想。几年前,白云乡还有一个农信社的网点,不过近年来已经被撤销,所以偌大一个白云乡,现在竟然没有一个金融机构网点为当地农民提供金融服务,哪怕是最简单的存款服务和汇兑服务。所以白云乡是一个典型的“农村金融服务真空地带”。
为什么白云乡不设任何金融机构网点呢?是白云乡的农村居民没有资金吗?看来实际情况并非如此。顺平县是一个农业大县,农村各项产业近年来发展迅猛,农民收入增加很快。南吕村农民基本以蔬菜和果树种植为主,还有一些农民从事养鸡和养牛等养殖业,粮食种植户所占比例很低。村里的农民建了97座蔬菜水果大棚,县政府和县农信社联社每个大棚给予5万元无息贷款,直接提高了村民的收入水平。村里几乎每家都有几万元存款,少的有3万至5万,多的达到几百万,资金非常充裕,同时由于种植业和养殖业的迅猛发展,村民的资金需求也非常旺盛。但是,由于缺少金融机构的服务,南吕村村民要存款,只能到别的镇或者到县城。
广兴蔬菜合作社资金互助部的股权构成和经营绩效
根据《顺平县广兴蔬菜专业合作社内部资金互助财务管理办法》(以下简称《章程》)规定,资金互助部的股金设计分为资格股、投资股和流动股三种。资格股100元,是取得社员资格所需缴纳的股金,为资金互助部社员入社的起点金额。投资股是社员在资格股外进行投资或获得贷款所需要增加的股金,投资股的金额由取得社员资格(即缴纳100元资格股)的投资人自行决定,单个农民社员或单个农村小企业社员认购股金总额(包括资格股在内)不得超过股本总金额的10%。《章程》规定资格股和投资股在盈利后按照资金额度和入股期限享受利润分配,如亏损则按相应投资额和投资期限承担亏损责任。流动股不承担任何风险,随时可以存入和支取,但前提是必须成为本社持股社员,其利率按央行规定利率水平执行。
资金互助部的绩效如何?笔者2009年4月18日到南吕村,资金互助部负责人告诉我,截至2009年4月15日,共放贷78.91万元,收回28.5万元,余额50.41万元,未出现一笔不良贷款,所有借款者均能按时还款,有些甚至提前还款。共存款25.74万元,其中活期存款15.21万元,定期存款10.53万元。现有股金投资股365000元,资格股6800元。从经营绩效而言,资金互助部的存款总量、贷款总量和股权规模都远远超过了我国第一个农民资金互助社——吉林梨树闫家村百信资金互助社,而且已经可以做到可持续发展。与闫家村的情况比较来看,南吕村的农民资金互助在经营层面几乎没有出现闫家村面临的困难局面,资金显得比较充裕,且运转更灵活更有效率。
资金互助部的贷款程序与贷款风险控制
资金互助部在运作中执行银监会的审慎监管标准
南吕村资金互助部在《章程》中,规定资金互助部在运作中执行银监会的审慎监管标准,其中主要包括以下7项规定:(1)资本充足率不低于8%;(2)社员最高借款额不得超过其股金总额的10倍;(3)对单一社员的贷款总额不超过资本净额的15%;(4)对单一农村小企业社员及其关联小企业社员、单一农民社员及其在同一户口簿上的其他社员贷款总额不超过资本净额的20%;(5)对前十贷款户的贷款总额不超过资本净额的50%;(6)资产损失准备充足率不低于100%;(7)贷款最长期限1年。
南吕村资金互助部还设计了比较完善的贷款申请和贷款审查制度
关于贷款的审查,《章程》规定:1万元(含)以下由单一投资人担保,如到期本息全部收回,按利息的20%给予返还担保人。如只收回利息,需要展期的,经理事会同意,展期后贷款人的利率为月息1.35%。担保人按利息的10%给予返还并重新立借据。如产生不良贷款,担保人负全部责任,并从股金中扣除贷款金额和利息,如达到股金数量则强制担保人退股。1万元至5万元必须有3人以上担保并经理事会批准,5万元(含5万元)以上须经全体投资人代表大会讨论通过。贷款人必须有财产抵押;本息全部收回的按利息的20%返还担保人,如只收回利息,需要展期的,经理事会同意,展期后贷款利率为月息1.35%,担保人按利息的10%给予返还并重新立借据。如贷款不能收回,则担保人承担贷款的全部损失,不足部分将自有财产顶款,必要时诉诸法律。同时规定,展期期限最长不得超过1年并要交足本年利息。我们南通过其借据发现,实际贷款中,1万元以上的贷款的担保人也是一人,而且往往是理事会成员或较有实力的发起人。
贷款利率水平
《章程》规定,种植业、养殖业和农副产品加工贷款利率为月息1%;企业贷款利率为1.2%。实际上,作为一个在一个村或邻近村运作的农民资金互助组织,其风险控制的主要手段并不是靠纸面上的担保和抵押规定。这些硬性的规定适用于标准化的银行类机构,但是对于农民资金互助组织而言,这些规定都是第二位的风险控制手段。村级的农民资金互助靠的是乡里乡亲之间的诚信,这种在熟人社会中长时间形成的相互信任,比任何纸面上的制度设计都更管用。
通过分析2009年3月份的贷款数据。在一个月中间,共有21人次发生借贷,有两个人在几天之内借了两次,单笔最高借款金额达到3万元,即相当于发起人最大投资股额度。担保人均为发起人或者理事会成员,其资金实力都较强,因此可以保障信贷的安全。借款用途以建蔬菜大棚、购买化肥农药和贩菜为主,只有一笔用于办厂。平均借款金额为12690.47元,这个额度对于农民资金互助组织而言不算小;平均借款期限为6个月。可以说,这么密集的借款,如果向农信社等正规金融机构申请,是非常困难的。只有资金互助组织,可以满足农民如此频繁且期限很短的贷款需求。办了农民资金互助组织,等于把银行开到了自己家门口,存款在几分钟就可以完成,贷款在一天内就可以到位,非常便捷,特别适应于农村的超短期、季节性的借贷行为。
地方金融规制部门和农民资金互助组织:合法性危机
最近几年,中央高调倡导农村金融改革,出台了一系列重大举措,极大地推动了农村金融领域的改革与创新。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出,“允许农村小型金融组织从金融机构融入资金,允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”,这标志着农民专业合作社内部的资金互助已经得到了最高决策者的关注和认可,已经具备了某种合法性。2009年1月,在《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(即2009年中央“一号文件”)中,又强调了同样的观点。
笔者相信,中共十七届三中全会和2009年中央“一号文件”中的这寥寥数语,肯定会让一些早就想搞资金互助的农民兴奋不已,那些希望在合作社基础上进行信用合作的农民终于在最高决策者那里找到了“说法”。农民对中央的政策是非常拥护的,也是相当敏感的。在2009年初资金互助部的开业典礼上,王军广理事长就引用了中央的文件作为成立内部资金互助组织的理论依据,他们以为,有中央文件这把“尚方宝剑”,就足够抵挡任何来自地方政府的不合理干涉和阻挠了,就可以获得资金互助的合法性了。
可是社员们的“尚方宝剑”并没有显示出应有的威力,其权威性与震慑力对于地方政府官员而言大打折扣。因为道理很简单:不管是中央全会的决议还是“一号文件”,都只是一个政府文件,它代替不了法律,只起到引导和指示性作用,而没有法律的强制作用。它指明了一个大体的方向,但是对地方政府官员而言,还缺乏法律法规的明晰性和权威性。
广兴蔬菜专业合作社资金互助部开业典礼在县电视台报道之后不久,就有顺平县监管办事处的人来查,县监管办认为广兴蔬菜专业合作社资金互助部超过了蔬菜专业合作社的营业范围,属于“非法”,应予取缔。资金互助部的负责人不得不摘下资金互助部的牌子,《章程》也被摘下来,不敢再挂在墙上。值得追问的是:我们的监管部门和注册部门为什么不给这些农民资金互助组织以合法的身份?没有主管部门的“合法性认定”,这些农民资金互助组织将永远没有合法身份,监管部门永远可以用所谓“非法集资”这样的借口来取缔之。
银监会在2007年1月22日发布了《农村资金互助社管理暂行规定》,规定在银监会之下承担具体监管职能的机构分别是:省级银监局、市级银监分局、县级监管办事处,这样就形成了一个四级监管体系。按照属地原则,地方银监分局大多授权基层监管办事处全面负责对农民资金互助社的日常监管工作。由于各县级监管办事处只有三到五个人,当面临数量较大的农民资金互助社时,就很难对其进行有效监管。这是客观存在的情况。监管成本高、监管信息严重不对称,导致县级监管办事处往往不愿意承担对农民资金互助社的监管任务,与其花费高成本进行监管,不如干脆不批准任何农民资金互助组织,这样既节省了监管成本,又把一旦出现问题时应负的监管责任摆脱干净。从这个角度看,地方金融规制部门不支持农民资金互助组织也就不难理解。
农民资金互助的规范有一个过程。那些正规金融机构不也是要经过一个长时期的锤炼和经验积累的过程吗?何况这样一个小型的草根金融机构呢?因此,对于农民资金互助组织,监管部门一定要有一个适宜的态度,那就是鼓励发展,严格规范,积极扶持,总结经验,促使农村资金互助组织能够成为一个依靠乡土社会信任网络而运作的自我审慎监督、自我风险控制、自我可持续发展的、内生性的微型金融机构。
农民对资金互助组织未来发展的政策建议
应该说,尽管广兴蔬菜合作社资金互助部已经建立了良好的内控制度和运作机制,其运行绩效和运营规模已经相当可观,而且实现了基本可持续发展并在当地社区形成了一定的信誉度,为满足当地农民短期和季节性信贷需求作出了很大贡献,但是到现在为止,资金互助部还没有渡过合法性危机,其运营还远远没有达到一种理想的状态。
地方金融规制部门担心资金互助社难以监管,担心其风险在难以控制的情况下会引起“非法集资”并酿成局部的金融安全事件,这种担心是完全可以理解的。但是消极的取缔或者硬性压制不允许其发展是不能解决问题的,关键是要正确地看待农村这些最基层的草根金融,设计科学的机制来规范它们,并创作良好的法律环境和政府规制环境来扶持它们,这样才能使农村资金互助组织既能满足农民的信贷需求,又能控制局部的金融风险。
要使资金互助组织有一个良好的规制环境,要做到以下几点。
关键是注册问题,给资金互助组织一个合法的身份。这要靠地方政府在里面发挥积极作用。其实现在很多地方农村资金互助组织发展得很好,发展好的关键原因在于地方政府的支持。比如江苏省盐城阜宁县硕集镇富民资金互助社,成立一个月后资金达到90多万元,但是县市银监局研究后决定予以取缔,而发起人认为取缔农民合作基金组织不符合中央精神,遂向江苏省政府有关部门申诉,省政府最终经过慎重的考虑,给予注册使之具有合法身份,富民资金互助社顺利渡过了合法性危机。再如,在安徽凤阳,县政府非常支持合作社的资金互助,他们总结出“两社合一”的模式,即专业合作社鼓励其搞信用合作,资金互助社鼓励其搞专业合作,并责成工商局和民政局为资金互助组织发放正规的营业执照;若是已经成立合作社之后想搞资金互助,则在合作社的营业范围之内加上“资金互助”一项,使之符合营业范围规定。笔者认为,河北省保定市银监局(顺平县属保定市管辖县)应该效仿盐城和凤阳的做法,使资金互助组织可以正规注册,这样才有可能对其进行规范的监管。没有这种阳光化的政策,资金互助组织就只能继续在“地下”发展,这样反而容易引起金融风险。
应规定农民资金互助社定期向有关监管部门报送各种有关资金运营的材料。这样以便于及时了解资金互助社的财务状况和内部风险控制情况,对理事会和社员大会的召开给以密切关注,促使其内部治理走向规范化。这样,即使没有现场监管,监管部门也可以及时知道资金互助社的相关信息,不至于对其经营状况一无所知。同时,定期的现场监管也是必要的,如果地方上的资金互助社数量较少,可以一个季度进行一次现场监管,如果资金互助社数量较多,可以半年进行一次现场监管。
要创新监管模式,尽量节约监管成本。县级金融监管办事处进行现场监管成本高、效率低,要降低监管成本,不妨学习一下德国等国的经验,充分运用社会审计人员实施审计和监督。地方金融监管部门可以按照监管机构的监管要求,委托社会审计力量开展定时定点审计和专项审计,这样不但节省了监管成本,使县级监管部门腾出更多的精力来监管别的金融机构(如农信社和邮储银行),而且避免了由于县级金融监管部门不够专业带来的监管效率低的弊端。
相对于村镇银行和小额贷款公司这类商业性金融机构,农民资金互助组织因其面向农村社区、内生于乡土社会,才能够真正为农民服务,真正解决农民频率高、期限短且带有季节性的微型信贷需求。农民资金互助这样一个新事物的发展和规范,地方政府在其中扮演着最重要的角色。现在中央的政策倾向已经非常明晰,就是要大力扶持农民资金互助的发展,鼓励有条件的合作社搞内部的资金互助。地方政府应该从民生建设的高度出发,建立相应的工作机制,切实为农民资金互助组织的合法规范运营创造良好的政策环境和规制环境。不闻不问听之任之不可取,盲目取缔粗暴关停更不可行,地方政府一旦有了积极扶持和严格规范的工作思路,地方的农民资金互助组织肯定会得到比较健康的发展。
(作者单位:北京大学经济学院)