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今年四川汶川地震发生后，汉中市市县审计机关根据当地政府部门抗震救灾工作的总体部署和安排，迅速投入到了抗震救灾之中，并根据审计厅要求和安排以最快速度投入到抗震救灾款物的审计监督工作中，在全体参审人员的努力下，圆满完成了阶段性的审计任务。现将这种特殊时期所采用的“事中介入、关口前移、全程跟踪、特事特办”的审计方式和值得思考的问题总结如下，以便相互借签，共同提高。
一、抗震救灾款物的审计工作措施及成效
(一)工作措施
1、领导重视，精心组织，确保抗震救灾款物审计工作有序、有效实施。市、县审计局成立了以局长为组长、主管社保的副局长为副组长，相关科室负责人为成员的抗震救灾资金和物资专项审计领导小组，负责协调、指导市、县审计机关抗震救灾资金和物资专项审计工作。市局及时下发了《关于加强我市抗震救灾资金和物资审计工作的通知》，提出了提高认识、落实责任；提前介入、全程跟踪；严谨细致，确保质量；上下沟通，灵通信息、防震避险，确保安全等六条意见。还陆续派出了五个督查组由五位局领导带队分别奔赴汉台区、城固县、佛坪县、留坝县、镇巴县，对当地的抗震救灾资金和物资专项审计工作进行了督促检查和指导。在检查审计工作开展情况的同时，督导组深入有关单位、乡镇，走访受灾户，检查救灾款物管理、发放情况，有力推动了这项特殊任务的完成。
2、突出非常规审计特点，不断改进审计方法。根据这次审计任务量大、面广、难度大等特点，为有效开展工作，采取了集中统一、分工协作、同级审和“上审下”相结合的方式方法进行。关口前移，事中介入，全程跟踪，五统一，市县联动，信息共享，优势互补，收效显著。勉县审计局，采取“抓住两头，盯住中间，实施倒查”的办法，对救灾款物发放实施全程跟踪审计监督。一头紧紧抓住国家给的、县上拨付的，一头紧紧抓住村上和村民所领取到的，从村上着手，紧扣关键环节，查花名册、查台账，走访农户开展调查，倒查是否如数拨付、发放，把全县“滞留”问题清楚地反映出来，为政府决策解决“滞留”问题提供了至关重要的依据。略阳县审计局采取了三个结合，即全面审计和重点检查相结合，自查和被查相结合，事前介入和事后监督相结合。对审计过程中发现的问题，快查快办，限时整改。对一些比较突出的、普遍性的问题，以审计建议书的方式及时向政府反映，政府高度重视，立即进行整改。
3、全面审计，突出重点，严格按照《全省抗震救灾款物审计工作方案》要求，按每个阶段应把握的审计重点开展审计和调查。工作重心下移，突出审计重点。在全面审计的基础上，按照救灾款物的流向，工作重心向基层乡镇村户延伸，突出对粮食、帐蓬、非法定归集部门单位捐赠款物、“特殊党费”和物资采购环节的专项审计。
(二)取得的成效
1、建章立制，规范管理。抗震救灾初期应急阶段各级政府在救灾款物筹集、分配、使用、管理等环节出现的部分救灾资金管理不够规范，物资接收、发放手续不完备，台账不健全，款物混记不清，无法反映接受和发放物资情况的单位，审计组帮助其进行清理、核对并建账，确保救灾物资的接受、发放和管理规范运行。对发现管理制度、内控制度等方面存在问题，帮助其分析问题产生的原因，并提出改进和完善的意见或建议。截至目前，全市各级审计机关提出审计建议286条，被采纳242条。通过审计，促进各级政府都制定和完善了抗震救灾款物管理办法，使救灾款物管理、分配，做到有章可循。
2、及时发现和纠正一些带有苗头性、普遍性的问题，如：将“公款私存、虚假发票报账”等有可能引发违法违纪问题消灭在萌芽状态，增强了“审计免疫功能”，保护了干部，发挥了审计的“警示”和“威慑”作用，确保救灾款物的安全有效运行。
3、促进救灾款物的及时发放，提高救灾款物的使用效益。通过第一阶段审计发现各级政府滞留、欠拨应急资金和救济粮现象比较普遍，审计后提出整改意见，督促各级政府及时予以拨付，把党的温暖送到灾民心中。
4、认真调查核实群众举报反映的问题，维护了政府的形象，增强了政府公信力。
5、积累了应对突发事件的能力和经验，锻炼了审计干部。中、省、市、县审计机关联合审计，目标明确，重点突出，整合资源，优势互补，信息共享。不仅提高了工作效率，而且锻炼了审计干部。在关建时刻审计人员，冒高温酷暑查账建账，踏着强余震深入村、户核实灾情，充分体现审计人吃苦耐劳、乐于奉献、克难攻坚、能打硬仗的精神，涌现出了一批先进集体和先进个人。
6、查清了救灾款物规模状况，资金性质、来源渠道和分配使用情况，为灾后重建打好了基础。
二、应急体制存在的缺陷和漏洞
从审计情况看，目前抗震救灾应急体制较好的发挥了执行政策的刚性和推进工作的力度，对保证救灾款物及时发放，提高救灾款物的使用效益，保护受灾群众利益和维护社会稳定起到了不可替代的积极作用。但在一些具体环节还存在一些缺陷和漏洞：
(一)审计应急体制存在的缺陷和漏洞：
1、现行审计体制制约审计应急机制作用的发挥。抗震救灾款物审计，实行关口前移，事中介入，全程跟踪，实行五统一，特事特办，联合审计等方法，无疑是一次创新，通过这次审计实践，充分证明是行之有效的审计方法。但现行审计体制不能保证整合各级审计力量形成最强的合力。
2、应急审计的范围、内容、对象超越了审计职责的范畴。如灾情的界定，倒房、重度危房、受损程度等。
3、基层审计机关硬件设施满足不了应急审计的需要。
4、应急审计机制对各级审计机关缺乏应有的激励机制。这次特殊审计基层审计机关投入了大量的人力、物力，加之当地财政困难，使本身捉肘见襟的经费陷入困境。
(二)政府应急机制存在的缺陷和漏洞：
1、市、县没有自上而下建立救灾物资集中管理和申报拨付机制，非法定单位和部门自行接收、拨付和使用救灾款物，各自为政。未能做到救灾因地制宜，科学调度救灾物资，使个别地方的救灾物资在局部地区出现结构性过剩，不能最大限度的发挥应有的效应。
2、基层政府在抗震救灾工作中的责、权、利关系不顺畅。基层政府在抗震救灾工作中担负着从核实灾情、救灾救助、款物发放等环节的无限责任，而在执行政策上没有因地制宜的灵活处置权，更没有承担突发责任的相应经费预算，给基层政府在具体工作中带来诸多困难。
3、对抗震救灾工作监督检查机制不规范。多头监督和监督缺位同时存在。对抗震救灾款物管理、发放，从中央到县乡，各个监督机关和相关上级主管部门检查接连不断，各自为政，而这些检查中大多数是重复检查，基层在处理大量具体工作的同时，必须拿出很大精力接待各种检查，不仅达不到预期目的，而且行政效率很低，某种程度上是人力、物力、时间的浪费。
4、政策性文件出台滞后，给基层抗震救灾工作造成被 动。抗震应急阶段，许多政策是经各级领导讲话公布出来，基层在研究本级的实施意见时，正式文件规定还没有下发到基层作为政策依据，使基层工作在掌握、执行政策方面不能快速反应，而且政策规定操作性不强，某些环节上还不能因地制宜，从而使基层救灾等工作任务重、困难多、压力大的问题十分突出。如：灾民建房贴息贷款，贴息范围、贴息时间没有明确。
三、救助政策执行中值得关注的问题
(一)“三无”人员认定较难把握。“三无”、“三孤”人员是国家根据四川重灾区制定的受灾困难群众临时生活救助对象，汉中市虽然是陕西重灾区，但又区别于四川灾情，在实际认定上较难把握。这也是各级政府几经核实灾情、老百姓不甚理解、举报案件多的重要原因。
(二)余震造成新的灾情救济政策不明朗，救灾资金无着落。“5．12”地震后中央和省、市给灾区受灾群众给予了极大的关心和关爱，及时下拨了临时生活救助和房屋重建资金，使我市灾区经济和社会稳定得到了迅速恢复。但余震造成的新增灾情的救济政策至今不明朗，新增救助资金也未得到落实，致使部分受灾对象至今无法得到及时救助。
(三)偏远山区受灾群众建筑材料运输困难，按照规定标准和要求修建成本过高(山区灾民重建成本要高于平川灾民建房成本的50％)，与当地的实际情况不符，特别是经济基础较差的灾民更是无力重建，部分灾民希望将“砖混结构”改为“木结构”或“生土结构”，建议省市根据实际能从政策上予以明确。
四、解决应急体制存在的缺陷和漏洞的对策
针对抗震救灾应急体制存在的缺陷和漏洞以及救助政策执行中值得关注的问题应从以下方面予以解决：
1、根据各级政府应急运行机制，审计机关也应制定与完善相应的应急预案，明确目标、任务和职责，规范行为，确保在紧急状态下审计监督“到位”不“越位”。同时，加强基层审计机关基础设施建设和人员培训，以适应特殊条件下审计工作的需要。
2、上级政府应对困难地区和部门因地震大幅度增加的各种费用追加财政转移支付补助，同时根据各地财力状况确定灾后重建配套比例。
3、灾后重建时限要求、补助标准和兑付办法等政策缺乏实际操作性，给工作带来了一定困难。建议各级政府在政策范围内适当调整建房补助政策：一是在捐赠资金和建房补助资金的安排上适当向贫困户和贫困地区倾斜，增大补助额度。二是适当延长建房期限，按损毁程度有计划、分批次实施建房，一方面缓解国家补助资金压力，另一方面也可平抑建房原材料、施工费用的过快上涨。三是整合其他扶贫资金和项目，有计划、公平地对受灾困难农户给予政策、资金倾斜帮扶。四是乡镇兑付受灾农户后重建资金应按进度分期、分批实行“一卡通”式发放，有利于公开透明，强化监督检查。
4、及时制定城镇居民和机关单位因地震灾害损坏和倒塌房屋的补助政策和标准，并简化审批程序、快速拨付资金，以减轻基层政府的困难和工作压力，消除不安全隐患，确保县级各基层政权工作的正常有序运行。
5、建议上级政府加强对对口支援单位协调、监督工作，督促落实对口支援承诺，努力提高对口支援活动真正的社会效应。各级民政部门应主动落实社会捐赠归口管理职责，切实管好社会捐赠、对口支援资金和项目，做好数据统计，合理调配，日常监管等工作。
6、加强审计计划与资金使用计划的同步性。救灾资金拨付计划应与国家救助政策相衔接，不应因资金拨付滞后，导致政策不能及时落实，影响灾民救助工作，相应的审计计划也应与资金拨付计划同步。
7、建议建立救灾物资计划、发放、使用、调配和管理终端网络体系，使救灾物资管理更加科学规范，提高救灾物资使用效益，减少损失浪费。
8、基层审计机关抗震救灾审计经费需进一步明确落实。如这次救灾审计，市、县审计机关投入大量人力、物力、财力，但所需经费没有明确规定，为了确保审计工作顺利开展，应从政策上予以明确。
(作者单位：汉中市审计局)
一、抗震救灾款物的审计工作措施及成效
(一)工作措施
1、领导重视，精心组织，确保抗震救灾款物审计工作有序、有效实施。市、县审计局成立了以局长为组长、主管社保的副局长为副组长，相关科室负责人为成员的抗震救灾资金和物资专项审计领导小组，负责协调、指导市、县审计机关抗震救灾资金和物资专项审计工作。市局及时下发了《关于加强我市抗震救灾资金和物资审计工作的通知》，提出了提高认识、落实责任；提前介入、全程跟踪；严谨细致，确保质量；上下沟通，灵通信息、防震避险，确保安全等六条意见。还陆续派出了五个督查组由五位局领导带队分别奔赴汉台区、城固县、佛坪县、留坝县、镇巴县，对当地的抗震救灾资金和物资专项审计工作进行了督促检查和指导。在检查审计工作开展情况的同时，督导组深入有关单位、乡镇，走访受灾户，检查救灾款物管理、发放情况，有力推动了这项特殊任务的完成。
2、突出非常规审计特点，不断改进审计方法。根据这次审计任务量大、面广、难度大等特点，为有效开展工作，采取了集中统一、分工协作、同级审和“上审下”相结合的方式方法进行。关口前移，事中介入，全程跟踪，五统一，市县联动，信息共享，优势互补，收效显著。勉县审计局，采取“抓住两头，盯住中间，实施倒查”的办法，对救灾款物发放实施全程跟踪审计监督。一头紧紧抓住国家给的、县上拨付的，一头紧紧抓住村上和村民所领取到的，从村上着手，紧扣关键环节，查花名册、查台账，走访农户开展调查，倒查是否如数拨付、发放，把全县“滞留”问题清楚地反映出来，为政府决策解决“滞留”问题提供了至关重要的依据。略阳县审计局采取了三个结合，即全面审计和重点检查相结合，自查和被查相结合，事前介入和事后监督相结合。对审计过程中发现的问题，快查快办，限时整改。对一些比较突出的、普遍性的问题，以审计建议书的方式及时向政府反映，政府高度重视，立即进行整改。
3、全面审计，突出重点，严格按照《全省抗震救灾款物审计工作方案》要求，按每个阶段应把握的审计重点开展审计和调查。工作重心下移，突出审计重点。在全面审计的基础上，按照救灾款物的流向，工作重心向基层乡镇村户延伸，突出对粮食、帐蓬、非法定归集部门单位捐赠款物、“特殊党费”和物资采购环节的专项审计。
(二)取得的成效
1、建章立制，规范管理。抗震救灾初期应急阶段各级政府在救灾款物筹集、分配、使用、管理等环节出现的部分救灾资金管理不够规范，物资接收、发放手续不完备，台账不健全，款物混记不清，无法反映接受和发放物资情况的单位，审计组帮助其进行清理、核对并建账，确保救灾物资的接受、发放和管理规范运行。对发现管理制度、内控制度等方面存在问题，帮助其分析问题产生的原因，并提出改进和完善的意见或建议。截至目前，全市各级审计机关提出审计建议286条，被采纳242条。通过审计，促进各级政府都制定和完善了抗震救灾款物管理办法，使救灾款物管理、分配，做到有章可循。
2、及时发现和纠正一些带有苗头性、普遍性的问题，如：将“公款私存、虚假发票报账”等有可能引发违法违纪问题消灭在萌芽状态，增强了“审计免疫功能”，保护了干部，发挥了审计的“警示”和“威慑”作用，确保救灾款物的安全有效运行。
3、促进救灾款物的及时发放，提高救灾款物的使用效益。通过第一阶段审计发现各级政府滞留、欠拨应急资金和救济粮现象比较普遍，审计后提出整改意见，督促各级政府及时予以拨付，把党的温暖送到灾民心中。
4、认真调查核实群众举报反映的问题，维护了政府的形象，增强了政府公信力。
5、积累了应对突发事件的能力和经验，锻炼了审计干部。中、省、市、县审计机关联合审计，目标明确，重点突出，整合资源，优势互补，信息共享。不仅提高了工作效率，而且锻炼了审计干部。在关建时刻审计人员，冒高温酷暑查账建账，踏着强余震深入村、户核实灾情，充分体现审计人吃苦耐劳、乐于奉献、克难攻坚、能打硬仗的精神，涌现出了一批先进集体和先进个人。
6、查清了救灾款物规模状况，资金性质、来源渠道和分配使用情况，为灾后重建打好了基础。
二、应急体制存在的缺陷和漏洞
从审计情况看，目前抗震救灾应急体制较好的发挥了执行政策的刚性和推进工作的力度，对保证救灾款物及时发放，提高救灾款物的使用效益，保护受灾群众利益和维护社会稳定起到了不可替代的积极作用。但在一些具体环节还存在一些缺陷和漏洞：
(一)审计应急体制存在的缺陷和漏洞：
1、现行审计体制制约审计应急机制作用的发挥。抗震救灾款物审计，实行关口前移，事中介入，全程跟踪，实行五统一，特事特办，联合审计等方法，无疑是一次创新，通过这次审计实践，充分证明是行之有效的审计方法。但现行审计体制不能保证整合各级审计力量形成最强的合力。
2、应急审计的范围、内容、对象超越了审计职责的范畴。如灾情的界定，倒房、重度危房、受损程度等。
3、基层审计机关硬件设施满足不了应急审计的需要。
4、应急审计机制对各级审计机关缺乏应有的激励机制。这次特殊审计基层审计机关投入了大量的人力、物力，加之当地财政困难，使本身捉肘见襟的经费陷入困境。
(二)政府应急机制存在的缺陷和漏洞：
1、市、县没有自上而下建立救灾物资集中管理和申报拨付机制，非法定单位和部门自行接收、拨付和使用救灾款物，各自为政。未能做到救灾因地制宜，科学调度救灾物资，使个别地方的救灾物资在局部地区出现结构性过剩，不能最大限度的发挥应有的效应。
2、基层政府在抗震救灾工作中的责、权、利关系不顺畅。基层政府在抗震救灾工作中担负着从核实灾情、救灾救助、款物发放等环节的无限责任，而在执行政策上没有因地制宜的灵活处置权，更没有承担突发责任的相应经费预算，给基层政府在具体工作中带来诸多困难。
3、对抗震救灾工作监督检查机制不规范。多头监督和监督缺位同时存在。对抗震救灾款物管理、发放，从中央到县乡，各个监督机关和相关上级主管部门检查接连不断，各自为政，而这些检查中大多数是重复检查，基层在处理大量具体工作的同时，必须拿出很大精力接待各种检查，不仅达不到预期目的，而且行政效率很低，某种程度上是人力、物力、时间的浪费。
4、政策性文件出台滞后，给基层抗震救灾工作造成被 动。抗震应急阶段，许多政策是经各级领导讲话公布出来，基层在研究本级的实施意见时，正式文件规定还没有下发到基层作为政策依据，使基层工作在掌握、执行政策方面不能快速反应，而且政策规定操作性不强，某些环节上还不能因地制宜，从而使基层救灾等工作任务重、困难多、压力大的问题十分突出。如：灾民建房贴息贷款，贴息范围、贴息时间没有明确。
三、救助政策执行中值得关注的问题
(一)“三无”人员认定较难把握。“三无”、“三孤”人员是国家根据四川重灾区制定的受灾困难群众临时生活救助对象，汉中市虽然是陕西重灾区，但又区别于四川灾情，在实际认定上较难把握。这也是各级政府几经核实灾情、老百姓不甚理解、举报案件多的重要原因。
(二)余震造成新的灾情救济政策不明朗，救灾资金无着落。“5．12”地震后中央和省、市给灾区受灾群众给予了极大的关心和关爱，及时下拨了临时生活救助和房屋重建资金，使我市灾区经济和社会稳定得到了迅速恢复。但余震造成的新增灾情的救济政策至今不明朗，新增救助资金也未得到落实，致使部分受灾对象至今无法得到及时救助。
(三)偏远山区受灾群众建筑材料运输困难，按照规定标准和要求修建成本过高(山区灾民重建成本要高于平川灾民建房成本的50％)，与当地的实际情况不符，特别是经济基础较差的灾民更是无力重建，部分灾民希望将“砖混结构”改为“木结构”或“生土结构”，建议省市根据实际能从政策上予以明确。
四、解决应急体制存在的缺陷和漏洞的对策
针对抗震救灾应急体制存在的缺陷和漏洞以及救助政策执行中值得关注的问题应从以下方面予以解决：
1、根据各级政府应急运行机制，审计机关也应制定与完善相应的应急预案，明确目标、任务和职责，规范行为，确保在紧急状态下审计监督“到位”不“越位”。同时，加强基层审计机关基础设施建设和人员培训，以适应特殊条件下审计工作的需要。
2、上级政府应对困难地区和部门因地震大幅度增加的各种费用追加财政转移支付补助，同时根据各地财力状况确定灾后重建配套比例。
3、灾后重建时限要求、补助标准和兑付办法等政策缺乏实际操作性，给工作带来了一定困难。建议各级政府在政策范围内适当调整建房补助政策：一是在捐赠资金和建房补助资金的安排上适当向贫困户和贫困地区倾斜，增大补助额度。二是适当延长建房期限，按损毁程度有计划、分批次实施建房，一方面缓解国家补助资金压力，另一方面也可平抑建房原材料、施工费用的过快上涨。三是整合其他扶贫资金和项目，有计划、公平地对受灾困难农户给予政策、资金倾斜帮扶。四是乡镇兑付受灾农户后重建资金应按进度分期、分批实行“一卡通”式发放，有利于公开透明，强化监督检查。
4、及时制定城镇居民和机关单位因地震灾害损坏和倒塌房屋的补助政策和标准，并简化审批程序、快速拨付资金，以减轻基层政府的困难和工作压力，消除不安全隐患，确保县级各基层政权工作的正常有序运行。
5、建议上级政府加强对对口支援单位协调、监督工作，督促落实对口支援承诺，努力提高对口支援活动真正的社会效应。各级民政部门应主动落实社会捐赠归口管理职责，切实管好社会捐赠、对口支援资金和项目，做好数据统计，合理调配，日常监管等工作。
6、加强审计计划与资金使用计划的同步性。救灾资金拨付计划应与国家救助政策相衔接，不应因资金拨付滞后，导致政策不能及时落实，影响灾民救助工作，相应的审计计划也应与资金拨付计划同步。
7、建议建立救灾物资计划、发放、使用、调配和管理终端网络体系，使救灾物资管理更加科学规范，提高救灾物资使用效益，减少损失浪费。
8、基层审计机关抗震救灾审计经费需进一步明确落实。如这次救灾审计，市、县审计机关投入大量人力、物力、财力，但所需经费没有明确规定，为了确保审计工作顺利开展，应从政策上予以明确。
(作者单位：汉中市审计局)