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摘要公诉部门,作为检察工作的枢纽,是反映检察机关执法水平和执法形象的窗口。公诉工作的生命核心就是办案的质量和效率。从目前我院公诉案件现状来看,在办案的质量和效率上,存在着一些不容忽视的问题,如不诉案件、撤诉案件不断增多,撤回另作处理案件也大幅上升。加强公诉工作研究,探索改革创新公诉工作新机制,全面提高案件质量和效率,是当前面临的一项紧迫任务。
关键词公诉案件 不诉案件 撤诉案件
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)11-220-02
一、2010年上半年增城市院公诉案件现状
2010年上半年(2009年12月26日至2010年5月25日),我院公诉部门共受理各类刑事案件353件493人,提起公诉315件465人,其中,作出不起诉决定12人,向公安机关退回另作处理19件26人,因证据发生变化或其他原因从法院撤回起诉的案件3人;提交检察委员会讨论的案件共20件。与去年同期相比,今年1至5月,我院公诉部门受理案件数和提起公诉数分别下降了24.1%和26.6%,但不诉率、退回率、上会率却均有不同幅度的上升,公诉案件的质量不容乐观。
二、公诉案件质量存在的问题
(一)重数量轻质量
由于受传统公诉工作评价体制的影响,将案件多少作为一个检察机关、部门或者检察人员工作好坏的评价标准,所以在目前我们很多检察机关和检察人员或多或少的存在着只注重案件数量而忽视质量的思想,造成一味追求案件数量而降低了对案件质量的要求;同时案多人少的客观矛盾也促使一些证据存在瑕疵的案件出现,致使公诉案件指控准确率不够高。提起公诉的案件虽然没有出现无罪判决,但人民法院改变定性或对部分指控事实不予认定、公诉科需要撤回起诉的情况时有出现。
(二)重实体轻程序
传统的办案模式只侧重于从实体方面来分析论证是否有犯罪事实发生,是否构成犯罪,该如何处罚,而忽视了程序的重要性,为了突破案件,容易造成司法人员发生一些违反法定程序的行为,这就很有可能导致错案的出现,如曹某某交通肇事一案,公安机关以送达了要求嫌疑人及时到案接受调查告知书后,法定期限内未到达,遂以嫌疑人潜逃为由将其通缉归案。而在庭审阶段,嫌疑人的辩护律师提供的信件邮戳原件证实嫌疑人收到的告知书真正发出时间比案卷中注明的发出时间要晚了近半个月,为此,该案久判不下,可以认定自首的不能认定,可以免于羁押的被无限羁押。程序的不公正往往会导致实体的不公正,这必然影响案件整体质量下降。
(三)重打击轻保护
1997年我国对刑事诉讼法进行修订,确立无罪推定原则,这是民主法制的一个重要进步,也从很大程度上避免错案的发生和防止案件质量的下降,但由于思维所固有的滞后性的影响,检察機关中还有不少办案人员秉承着有罪推定的旧思维,先入为主,注重有罪证据,忽略无罪证据,重打击犯罪轻保障被告人合法权利的现象时有出现,这也是案件质量下降问题出现的原因之一。如犯罪嫌疑人周某某抢劫一案,对于证人有多份证言的,经办人在审查报告中只摘录了不利于周某某的证言,忽略了有利于嫌疑人的无罪证据,最终因证人证言存在矛盾,难以认定周某某构成犯罪,导致该案作撤回公安机关另作处理的结论。
(四)重定性轻量刑
我们的许多公诉人还或多或少的存在着只要案件定性准确,能够被法院判有罪,不要出现无罪判决或者无罪而作错误定罪就万事大吉了,量刑情节往往不加以认真考虑,对法院的判决尺度也没有一个整体准确的认识和把握。从目前办案实践情况来看,鉴于抗诉案件的严指标和高要求,大多数检法认识不同的案件都难以通过抗诉的方式达到检察机关所追求的法律效果,也就是说对于有争议的案件,最终基本上都取决于人民法院的认识和理解,而基于我检察系统的内部考核的原因,即使是很正常的对事实和证据认识不同的原因,只要法院作出了与起诉书指控的事实稍有不同的判决,公诉人就需承受较大的内部考核压力。因此,检察机关公诉案件承办人就形成了“跟着法院认识和理解办案”的思维惯性,这样至少自己可以少犯错,而对于法院的判断和认识是否真的符合法律或符合法律精神则无能为力,更不必说法院的认识也经常随着主要领导对某一事实或证据的判断因人事变更发生的变化了。这就影响到罪行相适应原则的执行,导致案件质量下降。
三、造成案件质量问题的原因分析
(一)侦查机关办案质量不高、证据意识不强,是影响公诉案件质量和效率的直接原因
目前,公安局在侦查阶段取消预审部门审核把关,实行由基层派出所直接负责案件的全面侦查工作制度。但由于基层公安干警事务繁多,业务素质参差,致使证据意识、程序意识不强,收集、固定证据不及时、充分,证据的形式要件不完备。造成有些案件由于关键证据未能及时收集固定致使整个案件证据不足,有的案件经过一、二次退查仍不能补充到相关证据,甚至导致有的案件在提起公诉之后,因证据瑕疵最终只能撤诉作不起诉或建议公安撤案处理,严重影响了公诉案件的质量和效率。
(二)办案人员经验和人员不足,是影响公诉案件质量和效率的根本原因
1.办案经验不足,培训力度有待加强。因2009年我院中层竞争上岗,公诉部门人员进行了大幅度调整。目前,公诉科办案人员多为新人,虽然具有较高的法律专业知识和文化知识,但缺乏实践经验。同时,每年公诉科接受专业系统的培训机会和人数比较少,因此,不能完全适应新形势下公诉工作发展的需要。
2.人少案多的矛盾进一步突出。2009年,公诉科人均年办案数超过100件。而一般案件涉及二次退查、延期审理等需提交科长、主管检察长二级审批,“零口供”、拟作不诉案件等需提交科室甚至提交检委会讨论。案件程序烦琐,工作负荷量大,办案人员疲于应付。这种情况导致公诉科干警体力和精神严重透支,从而产生了一定的消极心理,为办案而办案的现象普遍存在,甚至个别办案人员还产生“诉得出判得了”就行的心态,导致工作责任感降低,办案作风不严谨,影响公诉案件质量和效率。
(三)量化考核标准和激励机制不健全,是影响公诉案件质量和效率的重要原因
1.当前制定的公诉工作考核标准不完全符合基层公诉工作实际,忽视了一些不可避免、客观存在的事实,不加区分地把无罪判决作为一项重要的考核指标。造成为了考核达标,片面追求“零无罪”判决,严重影响了办案质量。此外,过分强调无罪判决还导致办案人员工作的着重点不是放在审查案件事实和证据上,而是注重与掌握判决权的法官的协调和沟通上,使检、法之间的监督关系演变为协调关系,一定程度上弱化了检察机关的审判监督职能,影响了公诉部门的总体办案质量。
2.配套机制不健全。主诉检察官办案责任制实施以来,片面强调主诉检察官独立办案,在扩大主诉检察官的办案权限的同时,对主诉检察官等公诉人员的管理却不到位,缺乏相应的管理机制,简单的以案件数量多少作为量化考核标准,缺乏激励机制和监督制约机制等保障措施,监督、制约工作不健全,影响了案件质量和效率。
四、提高案件质量的整改措施
(一)强化认识,为案件质量提供思想保障
要围绕“五零五高”创建内容,进一步加强思想教育,促使办案人员充分认识到案件质量对于公诉工作乃至整个检察工作的重要性,案件质量不仅仅是对某一个或者几个当事人发生影响,它有着更加深刻的社会意义,案件质量关系到司法是否公正,关系到法律所保护的合法权益、社会秩序能否得到保障,关系到司法机关的威信和司法的公信力。
(二)加强培训,提高办案能力
提高公诉队伍整体业务素质和能力不可能一蹴而就,只有通过加强素质养成机制建设,加大人才引进力度和深入内部挖潜,才能逐渐提高公诉队伍的整体素质,更好地履行公诉职能。为此,我们要坚持以专业化建设为方向,大规模开展多途径、多形式、多层次的正规化培训和岗位练兵,强化高层次和实用型人才培养,不断提高公诉队伍的整体素质和法律监督能力,为公诉工作的创新发展提供人才保障和智力支持。特别是要立足于造就一支“政治素质好、业务能力强、作风过硬”的公诉队伍,建设和完善“引进、培养、交流、激励、实践”五个环节的人才培养机制。通过加强与其他基层检察院及院校团体的沟通交流,举办业务讲座、法学沙龙等,进一步提高公诉人的业务素质与专业技能,从根本上保障办案质量和效率。
(三)完善机制,为案件质量提供制度保障
一是完善监督制约机制,继续深入推进人民监督员制度和检务公开、阳光公诉等制度,将公诉工作置身于监督之中,确保案件的质量。促进公诉案件质量的不断提高。二是积极制定和完善立案监督工作机制、案件质量风险评估机制、公诉案件科学考评制度、抗诉案件科学考评制度。如实行每月召开一次案件回顾分析会,小到法律文书规范、大到案件定性等方面进行一案一分析,从中总结经验,吸取教训。调动工作积极性,促进工作责任心,提高案件质量意识。三是严格执行错案追究制度,坚决处理错案责任人,尽力杜绝冤假错案发生。对办案人员的监督制约工作,建议在制度建设的基础上,与日常管理、年度考核结合进行,将事前监督与事后监督结合,外部监督与内部监督结合,平时监督与定期监督结合,严格依照《检察人员执法过错责任追究条例》追究责任。四是建立健全工作激励和奖励机制。为保障办案人员的工作积极性,依照责权利相统一的原则,可根据案件量化考核评比的结果实行奖优罚劣,在精神上给与必要的鼓励。对符合条件的主诉官优先解决职级待遇。对开展公诉工作必需的经费、物质条件和技术装备给与必要的保障。
(四)加强指导,为案件质量提供外部保障
侦查阶段是证据收集、固定的重要阶段,也是问题最多的阶段,为了从源头上提高案件质量,应把公诉工作向前延伸到侦查阶段,努力把起诉环节容易遇到的问题,解决在侦查机关移送起诉之前。一是要繼续坚持并加大提前介入的力度,规范和完善“公诉引导侦查取证”制度;二是要加强沟通,建立与公安机关定期联席会议制度、退回补充侦查协商制度等举措;三是要增强侦查人员的证据意识,提高侦查人员的取证能力,树立以庭审为中心的证据观念。四是开展侦诉换位活动,试行旁听庭审制度。使公诉案件质量得到普遍的提高。
(五)加强调研工作,为案件质量提供理论保障
加强调查研究工作力度,深入分析办案工作中存在的困难和问题,寻找解决问题的办法是提高我院公诉案件质量的重要途径。公诉科办案人员要不断研究司法实践中碰到的新问题新情况和对策研究,特别是案件质量的问题,运用法学理论解决案件质量问题,不断总结实践中好的做法和经验,促进案件质量的提高,最终达到公平与效率的完美统一。
关键词公诉案件 不诉案件 撤诉案件
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)11-220-02
一、2010年上半年增城市院公诉案件现状
2010年上半年(2009年12月26日至2010年5月25日),我院公诉部门共受理各类刑事案件353件493人,提起公诉315件465人,其中,作出不起诉决定12人,向公安机关退回另作处理19件26人,因证据发生变化或其他原因从法院撤回起诉的案件3人;提交检察委员会讨论的案件共20件。与去年同期相比,今年1至5月,我院公诉部门受理案件数和提起公诉数分别下降了24.1%和26.6%,但不诉率、退回率、上会率却均有不同幅度的上升,公诉案件的质量不容乐观。
二、公诉案件质量存在的问题
(一)重数量轻质量
由于受传统公诉工作评价体制的影响,将案件多少作为一个检察机关、部门或者检察人员工作好坏的评价标准,所以在目前我们很多检察机关和检察人员或多或少的存在着只注重案件数量而忽视质量的思想,造成一味追求案件数量而降低了对案件质量的要求;同时案多人少的客观矛盾也促使一些证据存在瑕疵的案件出现,致使公诉案件指控准确率不够高。提起公诉的案件虽然没有出现无罪判决,但人民法院改变定性或对部分指控事实不予认定、公诉科需要撤回起诉的情况时有出现。
(二)重实体轻程序
传统的办案模式只侧重于从实体方面来分析论证是否有犯罪事实发生,是否构成犯罪,该如何处罚,而忽视了程序的重要性,为了突破案件,容易造成司法人员发生一些违反法定程序的行为,这就很有可能导致错案的出现,如曹某某交通肇事一案,公安机关以送达了要求嫌疑人及时到案接受调查告知书后,法定期限内未到达,遂以嫌疑人潜逃为由将其通缉归案。而在庭审阶段,嫌疑人的辩护律师提供的信件邮戳原件证实嫌疑人收到的告知书真正发出时间比案卷中注明的发出时间要晚了近半个月,为此,该案久判不下,可以认定自首的不能认定,可以免于羁押的被无限羁押。程序的不公正往往会导致实体的不公正,这必然影响案件整体质量下降。
(三)重打击轻保护
1997年我国对刑事诉讼法进行修订,确立无罪推定原则,这是民主法制的一个重要进步,也从很大程度上避免错案的发生和防止案件质量的下降,但由于思维所固有的滞后性的影响,检察機关中还有不少办案人员秉承着有罪推定的旧思维,先入为主,注重有罪证据,忽略无罪证据,重打击犯罪轻保障被告人合法权利的现象时有出现,这也是案件质量下降问题出现的原因之一。如犯罪嫌疑人周某某抢劫一案,对于证人有多份证言的,经办人在审查报告中只摘录了不利于周某某的证言,忽略了有利于嫌疑人的无罪证据,最终因证人证言存在矛盾,难以认定周某某构成犯罪,导致该案作撤回公安机关另作处理的结论。
(四)重定性轻量刑
我们的许多公诉人还或多或少的存在着只要案件定性准确,能够被法院判有罪,不要出现无罪判决或者无罪而作错误定罪就万事大吉了,量刑情节往往不加以认真考虑,对法院的判决尺度也没有一个整体准确的认识和把握。从目前办案实践情况来看,鉴于抗诉案件的严指标和高要求,大多数检法认识不同的案件都难以通过抗诉的方式达到检察机关所追求的法律效果,也就是说对于有争议的案件,最终基本上都取决于人民法院的认识和理解,而基于我检察系统的内部考核的原因,即使是很正常的对事实和证据认识不同的原因,只要法院作出了与起诉书指控的事实稍有不同的判决,公诉人就需承受较大的内部考核压力。因此,检察机关公诉案件承办人就形成了“跟着法院认识和理解办案”的思维惯性,这样至少自己可以少犯错,而对于法院的判断和认识是否真的符合法律或符合法律精神则无能为力,更不必说法院的认识也经常随着主要领导对某一事实或证据的判断因人事变更发生的变化了。这就影响到罪行相适应原则的执行,导致案件质量下降。
三、造成案件质量问题的原因分析
(一)侦查机关办案质量不高、证据意识不强,是影响公诉案件质量和效率的直接原因
目前,公安局在侦查阶段取消预审部门审核把关,实行由基层派出所直接负责案件的全面侦查工作制度。但由于基层公安干警事务繁多,业务素质参差,致使证据意识、程序意识不强,收集、固定证据不及时、充分,证据的形式要件不完备。造成有些案件由于关键证据未能及时收集固定致使整个案件证据不足,有的案件经过一、二次退查仍不能补充到相关证据,甚至导致有的案件在提起公诉之后,因证据瑕疵最终只能撤诉作不起诉或建议公安撤案处理,严重影响了公诉案件的质量和效率。
(二)办案人员经验和人员不足,是影响公诉案件质量和效率的根本原因
1.办案经验不足,培训力度有待加强。因2009年我院中层竞争上岗,公诉部门人员进行了大幅度调整。目前,公诉科办案人员多为新人,虽然具有较高的法律专业知识和文化知识,但缺乏实践经验。同时,每年公诉科接受专业系统的培训机会和人数比较少,因此,不能完全适应新形势下公诉工作发展的需要。
2.人少案多的矛盾进一步突出。2009年,公诉科人均年办案数超过100件。而一般案件涉及二次退查、延期审理等需提交科长、主管检察长二级审批,“零口供”、拟作不诉案件等需提交科室甚至提交检委会讨论。案件程序烦琐,工作负荷量大,办案人员疲于应付。这种情况导致公诉科干警体力和精神严重透支,从而产生了一定的消极心理,为办案而办案的现象普遍存在,甚至个别办案人员还产生“诉得出判得了”就行的心态,导致工作责任感降低,办案作风不严谨,影响公诉案件质量和效率。
(三)量化考核标准和激励机制不健全,是影响公诉案件质量和效率的重要原因
1.当前制定的公诉工作考核标准不完全符合基层公诉工作实际,忽视了一些不可避免、客观存在的事实,不加区分地把无罪判决作为一项重要的考核指标。造成为了考核达标,片面追求“零无罪”判决,严重影响了办案质量。此外,过分强调无罪判决还导致办案人员工作的着重点不是放在审查案件事实和证据上,而是注重与掌握判决权的法官的协调和沟通上,使检、法之间的监督关系演变为协调关系,一定程度上弱化了检察机关的审判监督职能,影响了公诉部门的总体办案质量。
2.配套机制不健全。主诉检察官办案责任制实施以来,片面强调主诉检察官独立办案,在扩大主诉检察官的办案权限的同时,对主诉检察官等公诉人员的管理却不到位,缺乏相应的管理机制,简单的以案件数量多少作为量化考核标准,缺乏激励机制和监督制约机制等保障措施,监督、制约工作不健全,影响了案件质量和效率。
四、提高案件质量的整改措施
(一)强化认识,为案件质量提供思想保障
要围绕“五零五高”创建内容,进一步加强思想教育,促使办案人员充分认识到案件质量对于公诉工作乃至整个检察工作的重要性,案件质量不仅仅是对某一个或者几个当事人发生影响,它有着更加深刻的社会意义,案件质量关系到司法是否公正,关系到法律所保护的合法权益、社会秩序能否得到保障,关系到司法机关的威信和司法的公信力。
(二)加强培训,提高办案能力
提高公诉队伍整体业务素质和能力不可能一蹴而就,只有通过加强素质养成机制建设,加大人才引进力度和深入内部挖潜,才能逐渐提高公诉队伍的整体素质,更好地履行公诉职能。为此,我们要坚持以专业化建设为方向,大规模开展多途径、多形式、多层次的正规化培训和岗位练兵,强化高层次和实用型人才培养,不断提高公诉队伍的整体素质和法律监督能力,为公诉工作的创新发展提供人才保障和智力支持。特别是要立足于造就一支“政治素质好、业务能力强、作风过硬”的公诉队伍,建设和完善“引进、培养、交流、激励、实践”五个环节的人才培养机制。通过加强与其他基层检察院及院校团体的沟通交流,举办业务讲座、法学沙龙等,进一步提高公诉人的业务素质与专业技能,从根本上保障办案质量和效率。
(三)完善机制,为案件质量提供制度保障
一是完善监督制约机制,继续深入推进人民监督员制度和检务公开、阳光公诉等制度,将公诉工作置身于监督之中,确保案件的质量。促进公诉案件质量的不断提高。二是积极制定和完善立案监督工作机制、案件质量风险评估机制、公诉案件科学考评制度、抗诉案件科学考评制度。如实行每月召开一次案件回顾分析会,小到法律文书规范、大到案件定性等方面进行一案一分析,从中总结经验,吸取教训。调动工作积极性,促进工作责任心,提高案件质量意识。三是严格执行错案追究制度,坚决处理错案责任人,尽力杜绝冤假错案发生。对办案人员的监督制约工作,建议在制度建设的基础上,与日常管理、年度考核结合进行,将事前监督与事后监督结合,外部监督与内部监督结合,平时监督与定期监督结合,严格依照《检察人员执法过错责任追究条例》追究责任。四是建立健全工作激励和奖励机制。为保障办案人员的工作积极性,依照责权利相统一的原则,可根据案件量化考核评比的结果实行奖优罚劣,在精神上给与必要的鼓励。对符合条件的主诉官优先解决职级待遇。对开展公诉工作必需的经费、物质条件和技术装备给与必要的保障。
(四)加强指导,为案件质量提供外部保障
侦查阶段是证据收集、固定的重要阶段,也是问题最多的阶段,为了从源头上提高案件质量,应把公诉工作向前延伸到侦查阶段,努力把起诉环节容易遇到的问题,解决在侦查机关移送起诉之前。一是要繼续坚持并加大提前介入的力度,规范和完善“公诉引导侦查取证”制度;二是要加强沟通,建立与公安机关定期联席会议制度、退回补充侦查协商制度等举措;三是要增强侦查人员的证据意识,提高侦查人员的取证能力,树立以庭审为中心的证据观念。四是开展侦诉换位活动,试行旁听庭审制度。使公诉案件质量得到普遍的提高。
(五)加强调研工作,为案件质量提供理论保障
加强调查研究工作力度,深入分析办案工作中存在的困难和问题,寻找解决问题的办法是提高我院公诉案件质量的重要途径。公诉科办案人员要不断研究司法实践中碰到的新问题新情况和对策研究,特别是案件质量的问题,运用法学理论解决案件质量问题,不断总结实践中好的做法和经验,促进案件质量的提高,最终达到公平与效率的完美统一。