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【摘要】： 促进农民工市民化的政策主要包括户籍政策、就业政策、社会保障政策、农民工子女教育政策等方面。因此，对现行的中央和地方政府出台的政策进行了梳理和总结，对其优缺点做出客观评价，并藉此提出促进农民工市民化的政策建议。
【关键词】：农民工;市民化;政策述评
1 引言
2015年4月国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》数据显示，2014年全国农民工总量继续上涨，已达27395万人，比上年增加501万人，增长1.9%。[1]随着如此大规模的农民工群体流入城镇，农民工市民化的问题也日益突出。
农民工市民化包括农民工进入城市、融入城市两大阶段。改革开放前期，如何吸引农村剩余劳动力向城镇转移是政府的工作重心。随着我国经济的发展，当下，如何解决农民工的城市融入问题成了阻礙农民工市民化的主要障碍。
虽然中央和地方都出台了有利于推进农民工市民化进程的政策，但现实生活中，农民工在融入城市过程中仍面临着身份认同低、就业受到歧视和不平等待遇、难以享受到同等的社会保障或缺乏基本社会保障、下一代的入学认可度低、接受的教育水平差等障碍。因此，本文将对现行的各相关政策做一评述，并有针对性地提出政策建议。
2 农民工市民化的政策述评
2.1 户籍政策
2014年7月，中国国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出将统一城乡户口登记制度，有序推进农业转移人口市民化。这份文件提出，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。[2]
随后，各地方政府积极配合中央工作，制定出符合地方发展实情的以取消户口性质划分、统一登记为居民户口为核心的“一元化户籍管理制度”。
广东省作为农民工流入最早、数量最多的省份，截止2015年7月，已有流动人口3495万人，省外务工人员达2433万人，居住5年以上的达552万人。作为拥有大量农民工的大省，广东省在享受着大量劳动力流入所带来的经济效益的同时，也无法避免地面临着巨大的户籍制度深化改革的压力。2015年7月，广东省公安厅向社会通报将开展新一轮的户籍改革。此次改革在管理创新上提出了统一省内城乡户口登记制度，即在全省范围内取消农业、非农业以及其他所有戶口性质划分，统一登记为广东省居民户口，实行城乡户籍一元化登记管理。[3]
现行的“户籍一元管理制度”取代了原先的“二元户籍制度”，这是中国在户籍制度改革中做出的一项理性选择。统一登记为居民户口，消除了存在半个多世纪之久的“城里人”和“乡下人”的户口身份标识，缓解了二元户籍制度带给农民工的身份歧视现象。正如北京大学政府管理学院教授燕继荣所说，此举是“重要进步”，不再以城乡标准划分户口，体现了改革的公平和正义，将促进实现公民权益的平等和一致性。
虽然“户籍一元管理制度”对各省市的农民工市民化起到了一定的推动作用，但是，纵观全貌，这还称不上一次完全的、彻底的改革，还存在以下两大问题：
（一）重视名义户籍，轻视实际户籍 加大了重视名义户籍（即户口转为居民户口），轻视实际户籍（无法平等享受到户籍背后的权利）的风险。“一元户籍制度”的工作重心本应在如何保证农民工可享受到户籍制度背后所蕴含的与市民平等的各项权利。如果政府只是在形式上做到户口统一，却无法改变社会对农民工的身份歧视，政府财政支出无法应对农民工市民化过程中所产生的成本，相应的配套政策无法保证农民工可享受到社会权益，那么户籍政策只是保护了名义户籍，却在“一元户籍制度”的大政策环境下，衍生出了新型的二元户籍问题。
（二） 农民工仍面临高的“入户”门槛 新的“入户门槛”可按普遍性和特殊性分为以下两类：第一类：以具有合法固定住所作为取得城镇户口的基本条件。这是全国范围内的大趋势，但低微的收入、高昂的房价以及不够完善的政府租赁房管理制度，使农民工难以满足这项转入城市的基本条件。2015年国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示：外出农民工中，在单位宿舍居住的占28.3%;在工地工棚和生产经营场所居住的占17.2%;租赁住房的占36.9%;乡外从业回家居住的农民工占13.3%;在务工地自购房的农民工占1%。[1]单位宿舍和租赁住房是85.7%农民工的居住选择，符合“在城镇具有合法固定住所”的农民工所占的比例甚微。第二类：“高标准”的居住证积分管理制度。一些农民工偏爱流入的“黄金务工大省”往往在“低门槛”的居住证制度上建立起“高标准”的居住证积分管理制度，如上海、广东、天津等。居住证在一定程度上保证农民工可享受基本公共服务，但真正想做到“落户”、享受其他市民待遇，则需要通过累计居住证积分以达到某种标准，才有转换户籍资格。居住证积分管理制度在本质上是大城市或超大城市在防止过量农民工流入城市而造成“城市病”和外来人才流失而减缓城市发展的双重考虑下建立的政府占主导地位的对农民工进行单向选择的一项户籍制度。
2.2 就业政策
中央2015年2月发布的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出，要实施农民工职业技能的提升计划，促进农民转移就业，同时倡导、支持有经验、有资金的农民工返乡创业。[4]
浙江每年开展的“春风送岗位”农民工就业服务专项行动就是一个很好的例证。浙江省通过政策“三步走”来提高农民工的就业率。第一步——消除就业信息壁垒。浙江省通过开展大量大型的招聘会及岗位下乡活动，消除了农民工消息闭塞的不足，让农民工掌握更多岗位招聘信息;第二步——加强职业培训。开展“千万农村劳动力素质培训工程”、“农村劳动力技能就业计划”等专项培训活动，组织农村劳动力参加农村实用技能培训和转移就业培训，提升农民工就业技能;第三步——鼓励返乡创业，改善当地就业结构。以创业拉动就业是最近几年我国促进就业的一个重要措施。而对农民工这一特殊群体，以浙江省为代表的地方政府多先对农民工进行适当培训，并给予资金、用地等方面的扶持。既可改变农民工的就业环境，也可通过返乡农民创业所再创造出来的岗位，为当地的农民工提供新的择业选择，改善农村劳动力一味外流的现状，拉动当地的城镇建设。 笔者认为就大的政策环境而言，无论是中央还是地方政府的政策，都从促进就业、加强技能培训及通过创业改善就业等三方面为农民工构造有利的就业环境，但政策的实施状况效果却不明显。
（一）政府用工信息传播多渠道，但农民工就业仍以非正规就业为主渠道 虽然政府竭力使农民工改变非正规就业的就业模式，但实践证明，非正规就业仍然是农民工就业的主要渠道。绝大部分的人的用工信息来自亲戚、熟人或老乡，大多以熟人介绍的方式进城打工，或在某些街头，自发或约定俗成性地集结组成一个小型待工“市场”以实现受雇。通过政府组织、职业介绍机构获取就业信息，最终在正规劳动力市场上实现就业的农民工只占小部分。
（二）政府推动技能培训计划，但实际成效不佳 长期以来，职业技能培训是城镇職工的专利，农民工难以享受到。现在国家、地方政府都出台了农民工培训计划，但无论在投资规模还是培训规模上，与城镇职工仍存在较大差距。再加上农民工的流动性大，一般企业不愿意组织农民工进行正规的技能培训。国家统计局《2014年全国农民工监测调查报告》显示2014年接受过职业培训的农民工占34.8%，其中农业技能培训9.5%，非农技能培训32.0%，虽有提高，但比例仍然较低。培训内容也是影响培训成效的因素之一。目前的技能培训内容集中在电焊工、车工、计算机基础操作、缝纫、挖掘、美容美发等传统性行业，而非现代市场紧缺的模具技术、数控加工、机电一体化、网络管理、生物制药等新型行业，与市场需求脱轨，没有反映出市场对人才需求的变化。而且各项培训内容一般只是介绍基础性知识，不能根本上提升农民工的技能水平。
（三）农民工返乡创业势头好，但仍有“拦路虎” 返乡创业的扶持政策鼓舞了一大批农民工走上创业路，再加上电子商务的发展实现了这种“归雁经济”的发展。“归雁经济”虽为农民工提供第二种“就业”模式，使农民从原先的离乡打工模方式转变自产自销的谋生方式。但是，返乡创业的农民选择的谋生之道大多是原先从事的农业，改变主要在于他们通过政府、网络等渠道实现了自产自销，从而提高收入。返乡创业的最大“拦路虎”仍是农民从事农业工作时的天气因素，现兴的“归雁经济”未能从根本能上改变农民靠天吃饭、抵抗自然灾害能力较弱的现状。
2.3 社会保障政策
2006年，中央在《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出“高度重视农民工社会保障工作，依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障问题，探索适合农民工特点的养老保险办法。”[5]
2007年10月，被誉为“宁波模式”的农民工社保套餐政策体系初步建立，并在2008年1月正式实施。“宁波模式”采取一揽子社保的形式，囊括了农民工急需的工伤保险、大病医疗保险、养老保险、失业保险和生育保险，为农民工打造了一份复合型“社保套餐”。具有险种全、覆盖广、费率低、可转移可衔接等特点。
政策实施以来，企业和农民工的参保热情高。截止2008年第一季度全市实现29.3万名农民工参加社保套餐。近几年在一些东部发达地区频频发生民工荒，宁波却一直维持着一个稳定的农民工就业形势，也是对“宁波模式”的社保套餐的一种肯定。
但我国的社会保障政策仍是低水平、低层次的。2014年农民工 “五险一金”的参保率分别为：工伤保险26.2%、医疗保险17.6%、养老保险16.7%、失业保险10.5%、生育保险7.8%、住房公积金5.5%，虽有提高，但仍处在一个比较低的水平。[1]新一代农民工群体以青壮年为主，本身就会对养老和医疗等社会保险考虑少，再加之流动性更强，认为即使参保，也无法得到很等价的享受。客观上，虽然目前农民工的平均工资上涨，但新一代的农民工消费观念转变，对生活消费支出也同样上涨，再加上子女的教育费、医疗费等。每月至少100-200多元的参保费，对农民工来说也是笔不小的支出。站在企业角度，社会保险费用也是一笔较大的财务成本。单是针对城镇职工，企业就需提供14%的城镇职工基本养老保险、8%左右的医疗保险、0.2%-1%（最低标准）的工伤保险、0.5%-1.2%不等的生育保险、2%的失业保险等。在不计重大疾病保费的情况下，一般企业就需为城镇职工的参保支付至少24.7%的费用，负担沉重。[6]
2.4 子女教育政策
2003年，国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城務工就业农民子女义务教育工作的意见》，提出建立农民工子女接受义务教育的经费筹措保障机制，规定“流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民子女较多的学校给予补助。城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作”，“流入地政府制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁”。[7]
2015年，陕西省西安市对进城务工人员随迁子女入学实施“四证审核”政策制度。“四证”即随迁子女父母或其他法定监护人本人在西安务工就业证明;在居住地实际住所居住证明;全家户口薄;户籍所在地街道办事处或乡镇人民政府出具的在当地没有监护条件的学生流出证明。符合条件的农民工子女有“四证”可就近入学。[8]
在费用方面，广东省广州市取消借读费，只收取一定标准的学杂费。加大政府的财政支出，支持公办学校接受更多的农民工子女入学。此外，广州市通过新建、扩建、改建学校来解决因外来农民工子女人数的急剧增长而带给公办学校的学位压力。
现行政策分别通过1、减免费用，减轻农民工子女教育的经济负担;2、降低门槛，如陕西省西安市2015年出台的“四证制度”，只需持有相关证件，即可就近免试入学;3、加大政府财政支出，新建、扩建、改建校园，减轻公办学校的学位压力;4、本地学生与外来学生混合编班，课程全部按教育部课程计划开齐开足，做到一视同仁。但目前农民工子女的入学教育仍存在以下三个问题： （一）入学率提高，但逐渐逼近公办学校最大容量，发展局限大 虽然2014年随迁子女在公办学校就学比例达到80%以上，但学校接受容量逐渐饱和。由于农民工的去向有一定的偏好性，大部分会往东部的发达城市或是中西部的大城市集中。因此，随着越来越多的外来生源流入，这些地区的现有资源呈现出日渐饱和的趋势。在保障本地原有居民的教育水平的情况下，地方政府再继续大规模为一批批外来生源投入资金的可能性很低，学校扩建、新建所需的土地也越来越紧缺。
（二）起点有差距，农民工子女学习有压力农民工子女学习环境需随父母工作更替改变，而不同地方的教育水平又不统一。在许多农村小学，小学三年级以上没有开设英语课、计算机课。这些地方的孩子来城里后，要学习从未接触过的课程。此外，城镇居民的子女大多在空闲时间参加补习班，农民工子女则是在为父母照管家里或是游走、嬉戏。这些都拉大了农民工子女与城镇居民子女之间的起点差距，使他们在入学后难以跟上同龄孩子的学习节奏，易产生自卑甚至厌学等不良心理。
（三） 流动性大，学校教育管理难度加大 虽然新一代的农民工对子女教育的重视度提高，但是他们对子女教育的需求仍停留在“有学上”，与“上好学”有很大的差距。因此尽管各地政府提供了很多相关的教育政策，但仍无法改降低农民工以经济收益为导向的流动性。父母的高流动性带来的随迁子女的高转学率，使得教育部门陷入了“难以统计外来人口中适龄儿童人数”，“难以进行教育规划”，“难以预测教师需求、教学用书、教学设备”的“三难”。
3 户籍政策、就业政策、社会保障政策、子女教育政策四项政策关系分析
3.1 当前社会背景下的政策关系
由于目前户籍政策的附加值过多，户籍政策、就业政策、社会保障政策、子女教育政策四者间，户籍政策处于龙头地位，在某种程度上他成了其他三个政策的敲门砖，但同时也是归宿。
（一）户籍政策是其他政策的基础与公平保证一元化户籍制度使得农民工可平等地享受就业制度带来的优势，有平等的就业机会、就业待遇、就业环境、就业收入等;使得农民工可享有和城镇职工同等的社会保障，企业不再以牺牲他们的社保来保证自身的利益;使得农民工子女可享受同等的教育，使未来的农民工一代的教育水平不再局限于义务教育阶段。
（二）户籍政策是其他制度的最終目标与归宿在城市的实际准入条件越来越严苛的情况下，农民工通过巩固农民工的经济基础，提高他们的就业收入;积极参保，延长参保年限;提高子女的文化水平，接受高等教育或是职业教育等方法来实现自己在城市的安家落户梦。
3.2理想的社会背景下的政策关系
户籍政策的附加价值过高说明虽在一元化管理的环境下，但各政策的二元化气息根深蒂固。在一个合理的，根本上取缔城乡二元化根结的社会上，占主要地位的应是以就业政策为代表的经济基础，而不是以户籍政策为代表的形式基础。
（一） 就业政策是其他三项政策的经济保障 就业政策使得农民工有较为优渥的生活。有能力承担、支付较高的社会保障的费用，脱离最低标准。同时更为重视子女的教育问题，自身重视高素质人才的培养，不局限于“有学上”。这三方面的落实与提升，使农民工在本质上拉近与市民的距离，根本性地消除了实质城乡二元化，使户籍的转换成为农民工市民化的较为轻松的一步形式转换。
（二） 其他三项政策反作用于就业政策 理想条件下的完全一元化环境并不意味着户籍制度的无效化，户籍制度可为就业制度创造一些便利，成为就业制度的制度保障，这样农民工才有市民化的动力。社会保障制度加大农民工就业动力。子女教育制度既鼓励已工作的农民工进行深造，也重视下一代培养，不断完善、更新就业制度，使政府就业制度的实施更为有效。
4 促进农民工市民化的政策建议
4.1 户籍政策
（一）秉承迁徙自由化的户籍制度改革原则 迁徙自由化是指通过人口的有序流动和合理配置，实现人尽其才和安居乐业的终极价值。【8】户籍制度产生的本意是通过对人口流动的规范管理以实现人口的有序流动与合理配置。但现行的政策的出发点则转变为吸引高素质人才，淘汰低水平劳动力，这与市场经济效益最大化要求的人口迁徙自由化是背道而驰的。
（二）剥离户籍制度的附加价值，以降低落户门槛 户籍制度作为社会特定的人口流动控制手段，其工作重心本应是户籍管理，即保证人员流动的可统计性、可协调性及规范性。然而，自我国计划经济时代起，户籍制度开始附加上越来越多除了户籍规范管理本身以外的利益功能，如就业、社会福利、教育、身份认同等。直接增加了户籍的含金量，导致了户籍二元化的实质性产生，孕育了推进市民化进程大背景下与之相悖的“高落户门槛”。因此，户籍改革的根本难点在于户籍深化改革过程中如何协调好与户籍隐含的社会经济利益、城市资源分配及社会政治利益等三者之间的关系。是否能实现真正意义上的一元户籍管理的关键不单在于“一元户籍制度”的規范和落实，更在于其他相关政策是否能够实现同步改革。
4.2 就业政策
（一）落实、加强就业政策的监管 落实、加强就业政策的监管，确保农民工市民化就业政策发挥作用，推动农民工市民化进程。无论是农民工的就业准入制度、就业服务制度都是比较完善的，实施效果不明显的一个重要原因就是农民工市民化就业政策在投入实施后，政府未把监管工作落实好，做到位。使农民工渐渐对政府出台的就业政策失去信心，政府工作人员也渐渐失去干劲。
（二）以市场需求为标准调整培训内容，规范化展开培训 培训的内容应根据市场需求进行更新，不再集中于一些传统性的产业，应包含现代市场相对紧缺的，有发展前景的行业，避免出现培训内容空洞、形式化。培训还应按照具体行业需求，做到有目标、有层次组织培训，注重理论与实践的结合，做到技能培训的规范化。培训结束后，政府机构需组织正规的考核工作，对通过考核的培训人员发放相应的具有较高认可度的资格证书，作为他们在应聘相关职位时的一项有效证明。 （三）政府引导、优化农民工的传统创业模式 农民工由于自身知识水平、经验阅历的局限，创业视角相对局限，返乡创业内容一般为最熟悉，也是最易发挥其自身优势的农业。当地政府可通过引进先进农业技术、组织农业技能培训及农业经验交流会等形式提高返乡农民工抵御自然灾害的能力。除去这种保守的方法，当地政府还应尝试引导农民工进行其他行业的创业，以跳出农业这个包围圈。最近几年，寻找古风、回归原始生态的氛围较重，地方政府就可以这个为契机，组织若干个符合条件的返乡农民工在当地进行旅游业的创业，整合当地的资源，以旅游业的兴起带动本地的第三行业的发展，优化当地的产业结构。
4.3 社会保障政策
（一）加快完善我国城市农民工社会保障的相关法律法规 2014年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重仅为38%，这使得超过半数的农民工无法得当前相对完善的《劳动合同法》的保护。所以，解决农民工社保问题就需要一部针对农民工的社会保障体系的法律法规，为农民工社会保障制度建立良好的法律环境。
（二） 转移制度改革重心，尝试以高对接性为突破口 关于农民工参保比率低的问题，现行政策一般以降低社保费用为工作重心，虽有成效但效果不明显。因此，我们可将社会保障政策的改革重心移至提高农民工参保意愿上。影响农民工参保意愿的主要原因是农民工考虑到自身流动性高，顾忌社保转移手续复杂，无法享受到社保优惠。所以，可通过提高社保对接性来提高参保率。建立农民工社会保障的网络信息资料库，提高社保覆盖面。实现各级管理部门、各地方政府之间的广泛对接，达到信息流动快捷、准确、高效的目的;简化线下的社保转接工作。制作专门记录农民工参保项目、缴费状况、参保年数等信息的全国社保一卡通，农民工如需社保转移，则持一卡通、身份证到转出地办转出业务。随后再到转入地的相关部门持一卡通与身份证进行确认续保即完成社保转接工作。
4.4 子女教育制度
（一）适当放宽民办学校的办学条件，缓解公办学校的压力 通过扶持民办学校，缓解公办学校的学位压力与资金压力，降低政府的财政支出。适当放宽民办学校的办学标准和审批要求，但在基本设施保障上，如校园卫生、校园安全等，以及教师需取得教师资格证等硬性要求上不可放宽。对现在已经存在的，但自身办学条件较差，教师资源匮乏的民办学校，如果社会不需要，政府可取消其办学资格;如果有社会需求，政府一来可以采取一定的政策上、物资上或财政上的支持;二来以政府为媒介让他们与较好的公办学校结对，实现师资在两校的流转，以提高民办学校的教育水平。
（二） 强化农民工子女学籍的规范管理 建立统一标准的电子学籍管理系统，在各级各类学校之间形成网络，实现全国范围的信息共享。在农民工给子女登首次入学时，学校发放按全国统一标准制定的学籍卡，内记有学生的学籍信息、体质健康、奖惩记录、成绩登记等信息，做到一人一卡。在農民工子女转学过程中以学籍卡的形式，实现学生学籍的网络化管理。这样一来，应对外来农民工子女频繁转学问题，学校就无需重新建立学籍档案，只需通过网络，在各学校之间转移电子学籍档案即可。
（三） 组织高中毕业生、大学生或退休教师的志愿活动 针对农民工子女学习基础薄弱、无力支付补习费用等问题，政府可在农民工子女比较集中的学校，组织高中毕业生、大学生或退休教师的支教活动，在假期为农民工子女进行课程补习。为将补习做到实处，农民工子女能有所获，不流于形式，授课人员、课程内容的安排需经过相关部门的审核，并随机安排有关教师听课评教。结课后，由参与的农民工子女与听课教师对志愿者的表现进行综合评分。最后，给予合格的志愿者全国认可的志愿者证书，对表现优异的志愿者颁布优秀志愿者证书，并由地方政府进行新闻宣传，公开表扬。
参考文献：
[1] 国家统计局 《2014年全国农民工监测调查报告》 2015.04
[2] 中国国务院 《关于进一步推进户籍制度改革的意见》 2014.07
[3] 广东省政府 《关于进一步推进我省户籍制度改革的实施意见》 2015.07
[4] 中国国务院 《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》 2015.02
[5] 中国国务院 《国务院关于解决农民工問题的若干意见》 2006.03
[6] 张建霞 《浙江省农民工市民化的社会保障问题研究》 2012.12
[7]教育部等六部委 《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》 2003.10
[8]西安市教育局 《西安市教育局关于2015年义务教育阶段招生入学工作意见》 2015.05
作者简介：陈夏静：（1994—），女，汉族，浙江宁波人，西安交通大学经济与金融学院2013级本科生，专业：经济学。
李璐瑶：（1995—），女，汉族，黑龙江佳木斯市人，西安交通大学经济与金融学院2013级本科生，专业：金融学。
郭新宇：（1996—），女，汉族，辽宁大连人，西安交通大学经济与金融学院2014级本科生，专业：经济与贸易。
【关键词】：农民工;市民化;政策述评
1 引言
2015年4月国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》数据显示，2014年全国农民工总量继续上涨，已达27395万人，比上年增加501万人，增长1.9%。[1]随着如此大规模的农民工群体流入城镇，农民工市民化的问题也日益突出。
农民工市民化包括农民工进入城市、融入城市两大阶段。改革开放前期，如何吸引农村剩余劳动力向城镇转移是政府的工作重心。随着我国经济的发展，当下，如何解决农民工的城市融入问题成了阻礙农民工市民化的主要障碍。
虽然中央和地方都出台了有利于推进农民工市民化进程的政策，但现实生活中，农民工在融入城市过程中仍面临着身份认同低、就业受到歧视和不平等待遇、难以享受到同等的社会保障或缺乏基本社会保障、下一代的入学认可度低、接受的教育水平差等障碍。因此，本文将对现行的各相关政策做一评述，并有针对性地提出政策建议。
2 农民工市民化的政策述评
2.1 户籍政策
2014年7月，中国国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出将统一城乡户口登记制度，有序推进农业转移人口市民化。这份文件提出，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。[2]
随后，各地方政府积极配合中央工作，制定出符合地方发展实情的以取消户口性质划分、统一登记为居民户口为核心的“一元化户籍管理制度”。
广东省作为农民工流入最早、数量最多的省份，截止2015年7月，已有流动人口3495万人，省外务工人员达2433万人，居住5年以上的达552万人。作为拥有大量农民工的大省，广东省在享受着大量劳动力流入所带来的经济效益的同时，也无法避免地面临着巨大的户籍制度深化改革的压力。2015年7月，广东省公安厅向社会通报将开展新一轮的户籍改革。此次改革在管理创新上提出了统一省内城乡户口登记制度，即在全省范围内取消农业、非农业以及其他所有戶口性质划分，统一登记为广东省居民户口，实行城乡户籍一元化登记管理。[3]
现行的“户籍一元管理制度”取代了原先的“二元户籍制度”，这是中国在户籍制度改革中做出的一项理性选择。统一登记为居民户口，消除了存在半个多世纪之久的“城里人”和“乡下人”的户口身份标识，缓解了二元户籍制度带给农民工的身份歧视现象。正如北京大学政府管理学院教授燕继荣所说，此举是“重要进步”，不再以城乡标准划分户口，体现了改革的公平和正义，将促进实现公民权益的平等和一致性。
虽然“户籍一元管理制度”对各省市的农民工市民化起到了一定的推动作用，但是，纵观全貌，这还称不上一次完全的、彻底的改革，还存在以下两大问题：
（一）重视名义户籍，轻视实际户籍 加大了重视名义户籍（即户口转为居民户口），轻视实际户籍（无法平等享受到户籍背后的权利）的风险。“一元户籍制度”的工作重心本应在如何保证农民工可享受到户籍制度背后所蕴含的与市民平等的各项权利。如果政府只是在形式上做到户口统一，却无法改变社会对农民工的身份歧视，政府财政支出无法应对农民工市民化过程中所产生的成本，相应的配套政策无法保证农民工可享受到社会权益，那么户籍政策只是保护了名义户籍，却在“一元户籍制度”的大政策环境下，衍生出了新型的二元户籍问题。
（二） 农民工仍面临高的“入户”门槛 新的“入户门槛”可按普遍性和特殊性分为以下两类：第一类：以具有合法固定住所作为取得城镇户口的基本条件。这是全国范围内的大趋势，但低微的收入、高昂的房价以及不够完善的政府租赁房管理制度，使农民工难以满足这项转入城市的基本条件。2015年国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示：外出农民工中，在单位宿舍居住的占28.3%;在工地工棚和生产经营场所居住的占17.2%;租赁住房的占36.9%;乡外从业回家居住的农民工占13.3%;在务工地自购房的农民工占1%。[1]单位宿舍和租赁住房是85.7%农民工的居住选择，符合“在城镇具有合法固定住所”的农民工所占的比例甚微。第二类：“高标准”的居住证积分管理制度。一些农民工偏爱流入的“黄金务工大省”往往在“低门槛”的居住证制度上建立起“高标准”的居住证积分管理制度，如上海、广东、天津等。居住证在一定程度上保证农民工可享受基本公共服务，但真正想做到“落户”、享受其他市民待遇，则需要通过累计居住证积分以达到某种标准，才有转换户籍资格。居住证积分管理制度在本质上是大城市或超大城市在防止过量农民工流入城市而造成“城市病”和外来人才流失而减缓城市发展的双重考虑下建立的政府占主导地位的对农民工进行单向选择的一项户籍制度。
2.2 就业政策
中央2015年2月发布的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出，要实施农民工职业技能的提升计划，促进农民转移就业，同时倡导、支持有经验、有资金的农民工返乡创业。[4]
浙江每年开展的“春风送岗位”农民工就业服务专项行动就是一个很好的例证。浙江省通过政策“三步走”来提高农民工的就业率。第一步——消除就业信息壁垒。浙江省通过开展大量大型的招聘会及岗位下乡活动，消除了农民工消息闭塞的不足，让农民工掌握更多岗位招聘信息;第二步——加强职业培训。开展“千万农村劳动力素质培训工程”、“农村劳动力技能就业计划”等专项培训活动，组织农村劳动力参加农村实用技能培训和转移就业培训，提升农民工就业技能;第三步——鼓励返乡创业，改善当地就业结构。以创业拉动就业是最近几年我国促进就业的一个重要措施。而对农民工这一特殊群体，以浙江省为代表的地方政府多先对农民工进行适当培训，并给予资金、用地等方面的扶持。既可改变农民工的就业环境，也可通过返乡农民创业所再创造出来的岗位，为当地的农民工提供新的择业选择，改善农村劳动力一味外流的现状，拉动当地的城镇建设。 笔者认为就大的政策环境而言，无论是中央还是地方政府的政策，都从促进就业、加强技能培训及通过创业改善就业等三方面为农民工构造有利的就业环境，但政策的实施状况效果却不明显。
（一）政府用工信息传播多渠道，但农民工就业仍以非正规就业为主渠道 虽然政府竭力使农民工改变非正规就业的就业模式，但实践证明，非正规就业仍然是农民工就业的主要渠道。绝大部分的人的用工信息来自亲戚、熟人或老乡，大多以熟人介绍的方式进城打工，或在某些街头，自发或约定俗成性地集结组成一个小型待工“市场”以实现受雇。通过政府组织、职业介绍机构获取就业信息，最终在正规劳动力市场上实现就业的农民工只占小部分。
（二）政府推动技能培训计划，但实际成效不佳 长期以来，职业技能培训是城镇職工的专利，农民工难以享受到。现在国家、地方政府都出台了农民工培训计划，但无论在投资规模还是培训规模上，与城镇职工仍存在较大差距。再加上农民工的流动性大，一般企业不愿意组织农民工进行正规的技能培训。国家统计局《2014年全国农民工监测调查报告》显示2014年接受过职业培训的农民工占34.8%，其中农业技能培训9.5%，非农技能培训32.0%，虽有提高，但比例仍然较低。培训内容也是影响培训成效的因素之一。目前的技能培训内容集中在电焊工、车工、计算机基础操作、缝纫、挖掘、美容美发等传统性行业，而非现代市场紧缺的模具技术、数控加工、机电一体化、网络管理、生物制药等新型行业，与市场需求脱轨，没有反映出市场对人才需求的变化。而且各项培训内容一般只是介绍基础性知识，不能根本上提升农民工的技能水平。
（三）农民工返乡创业势头好，但仍有“拦路虎” 返乡创业的扶持政策鼓舞了一大批农民工走上创业路，再加上电子商务的发展实现了这种“归雁经济”的发展。“归雁经济”虽为农民工提供第二种“就业”模式，使农民从原先的离乡打工模方式转变自产自销的谋生方式。但是，返乡创业的农民选择的谋生之道大多是原先从事的农业，改变主要在于他们通过政府、网络等渠道实现了自产自销，从而提高收入。返乡创业的最大“拦路虎”仍是农民从事农业工作时的天气因素，现兴的“归雁经济”未能从根本能上改变农民靠天吃饭、抵抗自然灾害能力较弱的现状。
2.3 社会保障政策
2006年，中央在《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出“高度重视农民工社会保障工作，依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障问题，探索适合农民工特点的养老保险办法。”[5]
2007年10月，被誉为“宁波模式”的农民工社保套餐政策体系初步建立，并在2008年1月正式实施。“宁波模式”采取一揽子社保的形式，囊括了农民工急需的工伤保险、大病医疗保险、养老保险、失业保险和生育保险，为农民工打造了一份复合型“社保套餐”。具有险种全、覆盖广、费率低、可转移可衔接等特点。
政策实施以来，企业和农民工的参保热情高。截止2008年第一季度全市实现29.3万名农民工参加社保套餐。近几年在一些东部发达地区频频发生民工荒，宁波却一直维持着一个稳定的农民工就业形势，也是对“宁波模式”的社保套餐的一种肯定。
但我国的社会保障政策仍是低水平、低层次的。2014年农民工 “五险一金”的参保率分别为：工伤保险26.2%、医疗保险17.6%、养老保险16.7%、失业保险10.5%、生育保险7.8%、住房公积金5.5%，虽有提高，但仍处在一个比较低的水平。[1]新一代农民工群体以青壮年为主，本身就会对养老和医疗等社会保险考虑少，再加之流动性更强，认为即使参保，也无法得到很等价的享受。客观上，虽然目前农民工的平均工资上涨，但新一代的农民工消费观念转变，对生活消费支出也同样上涨，再加上子女的教育费、医疗费等。每月至少100-200多元的参保费，对农民工来说也是笔不小的支出。站在企业角度，社会保险费用也是一笔较大的财务成本。单是针对城镇职工，企业就需提供14%的城镇职工基本养老保险、8%左右的医疗保险、0.2%-1%（最低标准）的工伤保险、0.5%-1.2%不等的生育保险、2%的失业保险等。在不计重大疾病保费的情况下，一般企业就需为城镇职工的参保支付至少24.7%的费用，负担沉重。[6]
2.4 子女教育政策
2003年，国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城務工就业农民子女义务教育工作的意见》，提出建立农民工子女接受义务教育的经费筹措保障机制，规定“流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民子女较多的学校给予补助。城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作”，“流入地政府制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁”。[7]
2015年，陕西省西安市对进城务工人员随迁子女入学实施“四证审核”政策制度。“四证”即随迁子女父母或其他法定监护人本人在西安务工就业证明;在居住地实际住所居住证明;全家户口薄;户籍所在地街道办事处或乡镇人民政府出具的在当地没有监护条件的学生流出证明。符合条件的农民工子女有“四证”可就近入学。[8]
在费用方面，广东省广州市取消借读费，只收取一定标准的学杂费。加大政府的财政支出，支持公办学校接受更多的农民工子女入学。此外，广州市通过新建、扩建、改建学校来解决因外来农民工子女人数的急剧增长而带给公办学校的学位压力。
现行政策分别通过1、减免费用，减轻农民工子女教育的经济负担;2、降低门槛，如陕西省西安市2015年出台的“四证制度”，只需持有相关证件，即可就近免试入学;3、加大政府财政支出，新建、扩建、改建校园，减轻公办学校的学位压力;4、本地学生与外来学生混合编班，课程全部按教育部课程计划开齐开足，做到一视同仁。但目前农民工子女的入学教育仍存在以下三个问题： （一）入学率提高，但逐渐逼近公办学校最大容量，发展局限大 虽然2014年随迁子女在公办学校就学比例达到80%以上，但学校接受容量逐渐饱和。由于农民工的去向有一定的偏好性，大部分会往东部的发达城市或是中西部的大城市集中。因此，随着越来越多的外来生源流入，这些地区的现有资源呈现出日渐饱和的趋势。在保障本地原有居民的教育水平的情况下，地方政府再继续大规模为一批批外来生源投入资金的可能性很低，学校扩建、新建所需的土地也越来越紧缺。
（二）起点有差距，农民工子女学习有压力农民工子女学习环境需随父母工作更替改变，而不同地方的教育水平又不统一。在许多农村小学，小学三年级以上没有开设英语课、计算机课。这些地方的孩子来城里后，要学习从未接触过的课程。此外，城镇居民的子女大多在空闲时间参加补习班，农民工子女则是在为父母照管家里或是游走、嬉戏。这些都拉大了农民工子女与城镇居民子女之间的起点差距，使他们在入学后难以跟上同龄孩子的学习节奏，易产生自卑甚至厌学等不良心理。
（三） 流动性大，学校教育管理难度加大 虽然新一代的农民工对子女教育的重视度提高，但是他们对子女教育的需求仍停留在“有学上”，与“上好学”有很大的差距。因此尽管各地政府提供了很多相关的教育政策，但仍无法改降低农民工以经济收益为导向的流动性。父母的高流动性带来的随迁子女的高转学率，使得教育部门陷入了“难以统计外来人口中适龄儿童人数”，“难以进行教育规划”，“难以预测教师需求、教学用书、教学设备”的“三难”。
3 户籍政策、就业政策、社会保障政策、子女教育政策四项政策关系分析
3.1 当前社会背景下的政策关系
由于目前户籍政策的附加值过多，户籍政策、就业政策、社会保障政策、子女教育政策四者间，户籍政策处于龙头地位，在某种程度上他成了其他三个政策的敲门砖，但同时也是归宿。
（一）户籍政策是其他政策的基础与公平保证一元化户籍制度使得农民工可平等地享受就业制度带来的优势，有平等的就业机会、就业待遇、就业环境、就业收入等;使得农民工可享有和城镇职工同等的社会保障，企业不再以牺牲他们的社保来保证自身的利益;使得农民工子女可享受同等的教育，使未来的农民工一代的教育水平不再局限于义务教育阶段。
（二）户籍政策是其他制度的最終目标与归宿在城市的实际准入条件越来越严苛的情况下，农民工通过巩固农民工的经济基础，提高他们的就业收入;积极参保，延长参保年限;提高子女的文化水平，接受高等教育或是职业教育等方法来实现自己在城市的安家落户梦。
3.2理想的社会背景下的政策关系
户籍政策的附加价值过高说明虽在一元化管理的环境下，但各政策的二元化气息根深蒂固。在一个合理的，根本上取缔城乡二元化根结的社会上，占主要地位的应是以就业政策为代表的经济基础，而不是以户籍政策为代表的形式基础。
（一） 就业政策是其他三项政策的经济保障 就业政策使得农民工有较为优渥的生活。有能力承担、支付较高的社会保障的费用，脱离最低标准。同时更为重视子女的教育问题，自身重视高素质人才的培养，不局限于“有学上”。这三方面的落实与提升，使农民工在本质上拉近与市民的距离，根本性地消除了实质城乡二元化，使户籍的转换成为农民工市民化的较为轻松的一步形式转换。
（二） 其他三项政策反作用于就业政策 理想条件下的完全一元化环境并不意味着户籍制度的无效化，户籍制度可为就业制度创造一些便利，成为就业制度的制度保障，这样农民工才有市民化的动力。社会保障制度加大农民工就业动力。子女教育制度既鼓励已工作的农民工进行深造，也重视下一代培养，不断完善、更新就业制度，使政府就业制度的实施更为有效。
4 促进农民工市民化的政策建议
4.1 户籍政策
（一）秉承迁徙自由化的户籍制度改革原则 迁徙自由化是指通过人口的有序流动和合理配置，实现人尽其才和安居乐业的终极价值。【8】户籍制度产生的本意是通过对人口流动的规范管理以实现人口的有序流动与合理配置。但现行的政策的出发点则转变为吸引高素质人才，淘汰低水平劳动力，这与市场经济效益最大化要求的人口迁徙自由化是背道而驰的。
（二）剥离户籍制度的附加价值，以降低落户门槛 户籍制度作为社会特定的人口流动控制手段，其工作重心本应是户籍管理，即保证人员流动的可统计性、可协调性及规范性。然而，自我国计划经济时代起，户籍制度开始附加上越来越多除了户籍规范管理本身以外的利益功能，如就业、社会福利、教育、身份认同等。直接增加了户籍的含金量，导致了户籍二元化的实质性产生，孕育了推进市民化进程大背景下与之相悖的“高落户门槛”。因此，户籍改革的根本难点在于户籍深化改革过程中如何协调好与户籍隐含的社会经济利益、城市资源分配及社会政治利益等三者之间的关系。是否能实现真正意义上的一元户籍管理的关键不单在于“一元户籍制度”的規范和落实，更在于其他相关政策是否能够实现同步改革。
4.2 就业政策
（一）落实、加强就业政策的监管 落实、加强就业政策的监管，确保农民工市民化就业政策发挥作用，推动农民工市民化进程。无论是农民工的就业准入制度、就业服务制度都是比较完善的，实施效果不明显的一个重要原因就是农民工市民化就业政策在投入实施后，政府未把监管工作落实好，做到位。使农民工渐渐对政府出台的就业政策失去信心，政府工作人员也渐渐失去干劲。
（二）以市场需求为标准调整培训内容，规范化展开培训 培训的内容应根据市场需求进行更新，不再集中于一些传统性的产业，应包含现代市场相对紧缺的，有发展前景的行业，避免出现培训内容空洞、形式化。培训还应按照具体行业需求，做到有目标、有层次组织培训，注重理论与实践的结合，做到技能培训的规范化。培训结束后，政府机构需组织正规的考核工作，对通过考核的培训人员发放相应的具有较高认可度的资格证书，作为他们在应聘相关职位时的一项有效证明。 （三）政府引导、优化农民工的传统创业模式 农民工由于自身知识水平、经验阅历的局限，创业视角相对局限，返乡创业内容一般为最熟悉，也是最易发挥其自身优势的农业。当地政府可通过引进先进农业技术、组织农业技能培训及农业经验交流会等形式提高返乡农民工抵御自然灾害的能力。除去这种保守的方法，当地政府还应尝试引导农民工进行其他行业的创业，以跳出农业这个包围圈。最近几年，寻找古风、回归原始生态的氛围较重，地方政府就可以这个为契机，组织若干个符合条件的返乡农民工在当地进行旅游业的创业，整合当地的资源，以旅游业的兴起带动本地的第三行业的发展，优化当地的产业结构。
4.3 社会保障政策
（一）加快完善我国城市农民工社会保障的相关法律法规 2014年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重仅为38%，这使得超过半数的农民工无法得当前相对完善的《劳动合同法》的保护。所以，解决农民工社保问题就需要一部针对农民工的社会保障体系的法律法规，为农民工社会保障制度建立良好的法律环境。
（二） 转移制度改革重心，尝试以高对接性为突破口 关于农民工参保比率低的问题，现行政策一般以降低社保费用为工作重心，虽有成效但效果不明显。因此，我们可将社会保障政策的改革重心移至提高农民工参保意愿上。影响农民工参保意愿的主要原因是农民工考虑到自身流动性高，顾忌社保转移手续复杂，无法享受到社保优惠。所以，可通过提高社保对接性来提高参保率。建立农民工社会保障的网络信息资料库，提高社保覆盖面。实现各级管理部门、各地方政府之间的广泛对接，达到信息流动快捷、准确、高效的目的;简化线下的社保转接工作。制作专门记录农民工参保项目、缴费状况、参保年数等信息的全国社保一卡通，农民工如需社保转移，则持一卡通、身份证到转出地办转出业务。随后再到转入地的相关部门持一卡通与身份证进行确认续保即完成社保转接工作。
4.4 子女教育制度
（一）适当放宽民办学校的办学条件，缓解公办学校的压力 通过扶持民办学校，缓解公办学校的学位压力与资金压力，降低政府的财政支出。适当放宽民办学校的办学标准和审批要求，但在基本设施保障上，如校园卫生、校园安全等，以及教师需取得教师资格证等硬性要求上不可放宽。对现在已经存在的，但自身办学条件较差，教师资源匮乏的民办学校，如果社会不需要，政府可取消其办学资格;如果有社会需求，政府一来可以采取一定的政策上、物资上或财政上的支持;二来以政府为媒介让他们与较好的公办学校结对，实现师资在两校的流转，以提高民办学校的教育水平。
（二） 强化农民工子女学籍的规范管理 建立统一标准的电子学籍管理系统，在各级各类学校之间形成网络，实现全国范围的信息共享。在农民工给子女登首次入学时，学校发放按全国统一标准制定的学籍卡，内记有学生的学籍信息、体质健康、奖惩记录、成绩登记等信息，做到一人一卡。在農民工子女转学过程中以学籍卡的形式，实现学生学籍的网络化管理。这样一来，应对外来农民工子女频繁转学问题，学校就无需重新建立学籍档案，只需通过网络，在各学校之间转移电子学籍档案即可。
（三） 组织高中毕业生、大学生或退休教师的志愿活动 针对农民工子女学习基础薄弱、无力支付补习费用等问题，政府可在农民工子女比较集中的学校，组织高中毕业生、大学生或退休教师的支教活动，在假期为农民工子女进行课程补习。为将补习做到实处，农民工子女能有所获，不流于形式，授课人员、课程内容的安排需经过相关部门的审核，并随机安排有关教师听课评教。结课后，由参与的农民工子女与听课教师对志愿者的表现进行综合评分。最后，给予合格的志愿者全国认可的志愿者证书，对表现优异的志愿者颁布优秀志愿者证书，并由地方政府进行新闻宣传，公开表扬。
参考文献：
[1] 国家统计局 《2014年全国农民工监测调查报告》 2015.04
[2] 中国国务院 《关于进一步推进户籍制度改革的意见》 2014.07
[3] 广东省政府 《关于进一步推进我省户籍制度改革的实施意见》 2015.07
[4] 中国国务院 《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》 2015.02
[5] 中国国务院 《国务院关于解决农民工問题的若干意见》 2006.03
[6] 张建霞 《浙江省农民工市民化的社会保障问题研究》 2012.12
[7]教育部等六部委 《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》 2003.10
[8]西安市教育局 《西安市教育局关于2015年义务教育阶段招生入学工作意见》 2015.05
作者简介：陈夏静：（1994—），女，汉族，浙江宁波人，西安交通大学经济与金融学院2013级本科生，专业：经济学。
李璐瑶：（1995—），女，汉族，黑龙江佳木斯市人，西安交通大学经济与金融学院2013级本科生，专业：金融学。
郭新宇：（1996—），女，汉族，辽宁大连人，西安交通大学经济与金融学院2014级本科生，专业：经济与贸易。