论文部分内容阅读
摘要：我国现行的政府采购体制建立较晚，无论是从立法数量、政府机构设置的完善程度和政府采购机构从业人员素质的提高等方面来说都有不完善的地方。鉴于这种情况，本文通过提炼西方国家的先进经验，结合我国现行采购制度的实际，提出了一些意见和建议。
关键词：西方各国；政府采购制度；英国；美国；澳大利亚；我国政府采购制度；启示
中图分类号：F81文献标识码：A文章编号：1009-0118（2013）02-0229-02
一、西方各国政府的采购制度
（一）英国的政府采购制度
英国是世界上建立现代政府采购制度最早的国家之一，在17世纪，英国就在政府内部初步建立了政府采购的制度，英国的政府采购制度有其显著的特点，其基础是政府的政策指导，对于采购预算的控制、个人责任的约束以及议会的全程监控。“政府各部门的采购都在政府政策指导下进行，除了控制政府支出外，其他合法的种种专门采购方式都被视为不必要。”[1]而政府部门所受到的预算监控并不仅仅止步于国会，财政部也会根据每个部门预算的不同来制定收入和借贷，“对各部门未来三年内的供应资金提出‘供应估算’，而下议院要通过投票来批准供应估算，这笔资金就是未来三年度政府部门采购资金的来源。”[2]
由于“个人责任控制”的原则，在英国，政府的每个部门都会有一名来自议会的官员，这个官员来对公共财政的恰当使用负责。该官员保证公共资金运用的合理，而这名议会派遣的官员必须关注《政府采购指南》和《采购实施指南》。[3]而且，“在英国，政府的采购行为受议会的全程监督，而议会的内部则设有‘公共支出委员会’进行监督。”[4]
（二）美国的政府采购制度
美国是世界上最早进行政府采购立法的国家，“在1761年，美国颁布了《联邦采购法，开始以立法的形式对政府采购行为进行规范，而美国的政府采购机构制度的建立和健全则经过了200多年的发展。”[5]“美国联邦政府的政府采购分为政府集中采购和部门自行采购两种组织形式。”[6]“在美国联邦政府当中有一个专司政府采购的机构——联邦服务总署，下设有供应服务中心来负责较大的项目和工程的采购。”[7]“设在白宫办公厅的联邦政府采购政策办公室（OFTP），作为白宫办公厅的一部分，它只是政府政策的制定机构，不负责有关法律法规的执行监督的事务。”[8]
由于联邦制的架构，州政府内部也设有自己的政府采购机构，而这些州政府中的部门也通常自己雇用顾问机构，他们根据已经有的州或联邦法律和市场具体情况向州政府的采购机构进行意见指导，从而完成采购的工作。
美国的政府采购不仅有着来自政府机构设置的支撑，“而且美国国会和联邦政府等相关部门制定了接近4000个与政府采购相关的法律法规，形成了以《联邦政府采购政策办公室》和《联邦采购条例》为核心的法规法系。”[9]美国的政府采购基本属于联邦立法的范畴，“美国联邦政府采购的相关立法主要有《联邦财产与行政服务法》、《联邦采购政策与办公室法案》、《联邦财产管理法》、《联邦采办政策法》等相关法律法规。”[10]这些联邦政府层面的法规成为美国关于政府采购的基本法规，而政府采购的规章制度主要是政府内部的各个职能部门对于政府采购行为的一些特殊限制，使得政府机构能够更加详尽的执行。
（三）澳大利亚的政府采购制度
在澳大利亚政府的集中采购行为中，主要有三种形式，也就是公开招标、选择投标和单一来源这三种方式。
公开招标的方式是指，采购部门在政府招投标的网站上发布相应的招标信息，然后由有意愿参加招投标的供货商发出招投标的申请，参加投标的政府部门在截止日期前提交所有的符合条件的供应商的标书，然后进行选择。
而选择招标则是政府的采购部门对所有的潜在供应商发出招投标邀请，受到邀请的供应商则对采购部门提出标书，进行选择。
单一来源的采购是指政府采购部门只邀请一个供应商参与相应的采购活动，前提是采购活动必须符合“物有所值”原则。单一来源采购只能在下列情况下使用；“没有收到投标的申请、参加投标的供应商没有符合最低要求的、发生不可预见的事情急需而又没有事件进行公开招标的，没有可替代品而只有一家供应商时、从原来的供应商处获得零配件或其他软件支持等。”[11]
澳大利亚政府采购人员的专业化和社会化的水平较高。“其表现在多个方面：首先是采购人员趋向专业化。第一类是政府派出的采购专家，负责政策的制定和管理的工作。第二类是政府采购部门的具体操作人员。第三类是政府采购物品的使用者。”[12]其次，政府采购部门进行常规培训，采购部门通常与专业的采购培训机构相互合作，对新入职和在职的人员进行培训，并根据其工作的不同性质和相关需要来设置不同的培训内容。三是行业协作的官方化。
二、西方各国政府采购制度的优势
西方各国的政府采购制度想对我国现行的政府采购制度来说有着比较明显的优势，这些优势可以从以下几个方面加以理解：
（一）西方各国政府采购法律体系健全且机构较为完备，预算控制严格
以美国为例，从1761年制定《联邦政府采购法》以来，在200多年的政府采购实践中，美国已经建立了一个关于政府采购，从联邦到州和地方政府的法律和规章体系，规定了基本的政府采购原则和精神。其中，“1979年美国律师协会编纂出版的《州和地方政府采购示范法》最为典型。”[13]这是一部非常典型的既是实体法又是程序法的法律，在这部法律中，还详细规定了地方政府在进行大规模的招标时，必须采取公开招标的形式，遵循公开、公平、公正和竞争的原则，按照招投标和合同规定的原则进行等。
美国在联邦政府机构的层面，设立了联邦政策采购办公室。联邦采购政策办公室虽然并不负责具体的采购业务，但是将其设立在白宫办公厅中已经充分突出了联邦政府对于采购工作的重视。 英国的预算控制是指“议会根据国民经济发展的需要来确定预算，而在政府预算当中，就有一个很重要的方面是关于政府的采购预算，而这些资金的使用当然需要随时接受质询。”[14]
（二）政府采购人员素质普遍较高
以澳大利亚为例，政府部门提出采购计划之后，要由联邦政府派出的采购专家来制定，并执行计划。而且采购的具体过程也由政府采购部门的专门人员来负责，促进了采购过程的专业化和人员的职业化。与此同时，“澳大利亚还非常重视政府采购人员的培训，根据采购人员的不同工作需要设置不同的类型的课程，从而进一步提高销售人员的能力和工作水平。”[15]
很多西方国家对政府采购人员都有相关资格的要求，“如美国等称为采购合同官员。采购人员的资格分为不同的层级，每个层级都有相应的条件和职责，级别的获得和晋升则必须通过考试。”
三、西方各国政府采购制度对我国的启示
（一）加强立法，形成政府采购的法律体系
虽然在2002年我国颁布了规范政府采购行为的《政府采购法》，并将其作为我国政府采购工作的重要依据。但是我国的《政府采购法》实行不久，在很多地方还很不完善。
“在我国的《政府采购法》中，有很多的概念没有明确，比如在政府招标中非常具有代表性的一项重要工作——建筑工程的招投标，《政府采购法》中指出建筑工程应该列入政府采购的范围之内，但是在我国的《建筑法》中，也指出了建筑与工程等相应的管理权限。”因此，“我国的《政府采购法》的制订并不是政府采购范畴法律制定的终结，而仅仅是个开端，应该根据西方政府采购立法中的先进经验，在《政府采购法》的基础上，对各地、不同政府部门的实际情况，更加有针对性的制定相关法律。”例如，根据中央政府机构与地方政府机构工作的不同，同样的，军队作为一个特殊的团体对于采购的范围、性质以及特殊的程序也应当予以规定，而这些规定不仅应该来自成文法律，也应当由国防部制定相关的规章来规范。
无论是来自中央政府的相关规定，地方政府与国防部制定的相关地方性法规和规章等等最终都应当与《政府采购法》一起构成我国的政府采购法律体系，将我国的政府采购制度推向更加法制化的轨道。
（二）完善政府采购的机构设置和预算监控
根据《政府采购法》中的相关规定，我国政府采购制度的层级在中央政府是财政部，其职责是负责全国范围内的政府采购的管理和监督。而在各地方政府中，主管政府采购的部门则是地方上的财政局，这些地方上的财政局在政府采购业务上受到财政部的指导。
在采购机关的设置上，在中央的财政部，下设政府采购办公室，而在很多地方都设立了政府采购中心，但是我国的地方采购机构设立当中很多地方并未将二者分开，而是合并在一起，这就使得地方上的财政部门参于到了采购过程当中，成为了集“运动员”和“裁判员”于一身的部门，面对这种情况，设立相对独立的地方采购机关就显得尤为重要，而政府采购中心作为政府采购的重要组织架构，必须独立于政府的财政机构之外，这样采购人员才能够相对独立的发挥作用。“因为在采购体系中，存在权力寻租的行为，这种寻租表现在政府官员利用对手中资源进行调控的并由此为基础来谋取私利，而且作为被管理者的政府采购中心为了降低采购中的限制和标准等，取得更大的权力，从而会出现事前寻租。”
“虽然我国的《预算法》中，明确了财政部门应当对政府的财政支出进行监督，政府采购属于政府的财政支出当让也应该在接受监督之列。”而这并不能完全杜绝在政府采购中的寻租行为，尤其是政府采购中心同地方财政局之间的寻租行为。作为主管部门的财政局应当采用国外预算监督中的经验，制定多年度的，滚动的政府采购预算计划，可以涵盖三年或者五年期的范畴，制定的预算计划应当有对更大的公共利益负责的可靠性。因此，完善预算监督作为我国政府采购制度改善的重要方面应当受到重视。
（三）提高政府采购机构人员素质，强化培训机制
对于政府采购人员的要求是其不仅仅要作为一个政府公务员或者行政机构工作人员，并且要懂业务，要懂得如何进行政府采购过程中的商业化和市场化的运营。由此可知，“政府采购队伍的建设是一项集政策性、知识性、复杂性、多样性等特点于一身的系统工程，需要采购人员掌握全面的知识。”而事实上，我国政府采购机构的从业人员对于在市场上进行政府采购所需要的诸如招标、合同条款和其他的商业知识缺乏相应的了解，对于现代的政府采购制度来说是必须弥补的缺憾。介于这种情况，我们必须加强政府采购机构的工作人员的队伍建设。对于政府采购机构的人员要进行常态化的培训，在国内政府采购人员的专业培训机构较少的情况下，可以邀请相关的有资质的市场培训机构、有较高资历的市场专业人士前来参与培训。使得机构工作人员在培训中不仅仅得到了政府采购的相关知识，并且学到了很多市场行为中必不可少的相关经验与技能。同时，“要建立注册采购师制度，强调采购师执业的权威性和公正性。”从而通过专业化的资格证书考试来选报相关高素质的政府采购人员，能更好地贯彻“物有所值”的采购原则。
参考文献：
[1][3]杨占武.各国政府采购制度比较研究[J].财政研究，2004，（06）：12，37.
[2][14]郑福彩.英国、德国政府采购的实践与思考[J].上海财税，2003，（03）：33，31.
[4]白留杰.英国政府采购的法律制度[J].中国政府采购，2007，（10）：41.
[5]杨朕宝.美国政府采购的历史与现状[J].中国政府采购，2011，（03）：17.
[6][7][13]李浩文.美国政府采购制度模式及对中国的启示[D].国际关系学院，2006，（05）：33，43，131.
[8]葛敏敏，王周欢.美国政府采购之机构设置与采购流程[J].政府采购，2005，（17）：28.
[9][10]葛敏敏，王周欢.美国政府采购制度之法律体系与基本原则[J].政府采购，2006，（12）：37，42.
[11]才宏远，李大程.澳大利亚政府采购制度借鉴[J].中国政府采购，2012，（08）：27.
[12]张跃.澳大利亚政府采购及招投标管窥[J].浙江经济，1998，（05）：39.
[15]中国政府采购编辑部.告诉你一个别样的公共采购世界[J].中国政府购买，2011，（10）：21.
关键词：西方各国；政府采购制度；英国；美国；澳大利亚；我国政府采购制度；启示
中图分类号：F81文献标识码：A文章编号：1009-0118（2013）02-0229-02
一、西方各国政府的采购制度
（一）英国的政府采购制度
英国是世界上建立现代政府采购制度最早的国家之一，在17世纪，英国就在政府内部初步建立了政府采购的制度，英国的政府采购制度有其显著的特点，其基础是政府的政策指导，对于采购预算的控制、个人责任的约束以及议会的全程监控。“政府各部门的采购都在政府政策指导下进行，除了控制政府支出外，其他合法的种种专门采购方式都被视为不必要。”[1]而政府部门所受到的预算监控并不仅仅止步于国会，财政部也会根据每个部门预算的不同来制定收入和借贷，“对各部门未来三年内的供应资金提出‘供应估算’，而下议院要通过投票来批准供应估算，这笔资金就是未来三年度政府部门采购资金的来源。”[2]
由于“个人责任控制”的原则，在英国，政府的每个部门都会有一名来自议会的官员，这个官员来对公共财政的恰当使用负责。该官员保证公共资金运用的合理，而这名议会派遣的官员必须关注《政府采购指南》和《采购实施指南》。[3]而且，“在英国，政府的采购行为受议会的全程监督，而议会的内部则设有‘公共支出委员会’进行监督。”[4]
（二）美国的政府采购制度
美国是世界上最早进行政府采购立法的国家，“在1761年，美国颁布了《联邦采购法，开始以立法的形式对政府采购行为进行规范，而美国的政府采购机构制度的建立和健全则经过了200多年的发展。”[5]“美国联邦政府的政府采购分为政府集中采购和部门自行采购两种组织形式。”[6]“在美国联邦政府当中有一个专司政府采购的机构——联邦服务总署，下设有供应服务中心来负责较大的项目和工程的采购。”[7]“设在白宫办公厅的联邦政府采购政策办公室（OFTP），作为白宫办公厅的一部分，它只是政府政策的制定机构，不负责有关法律法规的执行监督的事务。”[8]
由于联邦制的架构，州政府内部也设有自己的政府采购机构，而这些州政府中的部门也通常自己雇用顾问机构，他们根据已经有的州或联邦法律和市场具体情况向州政府的采购机构进行意见指导，从而完成采购的工作。
美国的政府采购不仅有着来自政府机构设置的支撑，“而且美国国会和联邦政府等相关部门制定了接近4000个与政府采购相关的法律法规，形成了以《联邦政府采购政策办公室》和《联邦采购条例》为核心的法规法系。”[9]美国的政府采购基本属于联邦立法的范畴，“美国联邦政府采购的相关立法主要有《联邦财产与行政服务法》、《联邦采购政策与办公室法案》、《联邦财产管理法》、《联邦采办政策法》等相关法律法规。”[10]这些联邦政府层面的法规成为美国关于政府采购的基本法规，而政府采购的规章制度主要是政府内部的各个职能部门对于政府采购行为的一些特殊限制，使得政府机构能够更加详尽的执行。
（三）澳大利亚的政府采购制度
在澳大利亚政府的集中采购行为中，主要有三种形式，也就是公开招标、选择投标和单一来源这三种方式。
公开招标的方式是指，采购部门在政府招投标的网站上发布相应的招标信息，然后由有意愿参加招投标的供货商发出招投标的申请，参加投标的政府部门在截止日期前提交所有的符合条件的供应商的标书，然后进行选择。
而选择招标则是政府的采购部门对所有的潜在供应商发出招投标邀请，受到邀请的供应商则对采购部门提出标书，进行选择。
单一来源的采购是指政府采购部门只邀请一个供应商参与相应的采购活动，前提是采购活动必须符合“物有所值”原则。单一来源采购只能在下列情况下使用；“没有收到投标的申请、参加投标的供应商没有符合最低要求的、发生不可预见的事情急需而又没有事件进行公开招标的，没有可替代品而只有一家供应商时、从原来的供应商处获得零配件或其他软件支持等。”[11]
澳大利亚政府采购人员的专业化和社会化的水平较高。“其表现在多个方面：首先是采购人员趋向专业化。第一类是政府派出的采购专家，负责政策的制定和管理的工作。第二类是政府采购部门的具体操作人员。第三类是政府采购物品的使用者。”[12]其次，政府采购部门进行常规培训，采购部门通常与专业的采购培训机构相互合作，对新入职和在职的人员进行培训，并根据其工作的不同性质和相关需要来设置不同的培训内容。三是行业协作的官方化。
二、西方各国政府采购制度的优势
西方各国的政府采购制度想对我国现行的政府采购制度来说有着比较明显的优势，这些优势可以从以下几个方面加以理解：
（一）西方各国政府采购法律体系健全且机构较为完备，预算控制严格
以美国为例，从1761年制定《联邦政府采购法》以来，在200多年的政府采购实践中，美国已经建立了一个关于政府采购，从联邦到州和地方政府的法律和规章体系，规定了基本的政府采购原则和精神。其中，“1979年美国律师协会编纂出版的《州和地方政府采购示范法》最为典型。”[13]这是一部非常典型的既是实体法又是程序法的法律，在这部法律中，还详细规定了地方政府在进行大规模的招标时，必须采取公开招标的形式，遵循公开、公平、公正和竞争的原则，按照招投标和合同规定的原则进行等。
美国在联邦政府机构的层面，设立了联邦政策采购办公室。联邦采购政策办公室虽然并不负责具体的采购业务，但是将其设立在白宫办公厅中已经充分突出了联邦政府对于采购工作的重视。 英国的预算控制是指“议会根据国民经济发展的需要来确定预算，而在政府预算当中，就有一个很重要的方面是关于政府的采购预算，而这些资金的使用当然需要随时接受质询。”[14]
（二）政府采购人员素质普遍较高
以澳大利亚为例，政府部门提出采购计划之后，要由联邦政府派出的采购专家来制定，并执行计划。而且采购的具体过程也由政府采购部门的专门人员来负责，促进了采购过程的专业化和人员的职业化。与此同时，“澳大利亚还非常重视政府采购人员的培训，根据采购人员的不同工作需要设置不同的类型的课程，从而进一步提高销售人员的能力和工作水平。”[15]
很多西方国家对政府采购人员都有相关资格的要求，“如美国等称为采购合同官员。采购人员的资格分为不同的层级，每个层级都有相应的条件和职责，级别的获得和晋升则必须通过考试。”
三、西方各国政府采购制度对我国的启示
（一）加强立法，形成政府采购的法律体系
虽然在2002年我国颁布了规范政府采购行为的《政府采购法》，并将其作为我国政府采购工作的重要依据。但是我国的《政府采购法》实行不久，在很多地方还很不完善。
“在我国的《政府采购法》中，有很多的概念没有明确，比如在政府招标中非常具有代表性的一项重要工作——建筑工程的招投标，《政府采购法》中指出建筑工程应该列入政府采购的范围之内，但是在我国的《建筑法》中，也指出了建筑与工程等相应的管理权限。”因此，“我国的《政府采购法》的制订并不是政府采购范畴法律制定的终结，而仅仅是个开端，应该根据西方政府采购立法中的先进经验，在《政府采购法》的基础上，对各地、不同政府部门的实际情况，更加有针对性的制定相关法律。”例如，根据中央政府机构与地方政府机构工作的不同，同样的，军队作为一个特殊的团体对于采购的范围、性质以及特殊的程序也应当予以规定，而这些规定不仅应该来自成文法律，也应当由国防部制定相关的规章来规范。
无论是来自中央政府的相关规定，地方政府与国防部制定的相关地方性法规和规章等等最终都应当与《政府采购法》一起构成我国的政府采购法律体系，将我国的政府采购制度推向更加法制化的轨道。
（二）完善政府采购的机构设置和预算监控
根据《政府采购法》中的相关规定，我国政府采购制度的层级在中央政府是财政部，其职责是负责全国范围内的政府采购的管理和监督。而在各地方政府中，主管政府采购的部门则是地方上的财政局，这些地方上的财政局在政府采购业务上受到财政部的指导。
在采购机关的设置上，在中央的财政部，下设政府采购办公室，而在很多地方都设立了政府采购中心，但是我国的地方采购机构设立当中很多地方并未将二者分开，而是合并在一起，这就使得地方上的财政部门参于到了采购过程当中，成为了集“运动员”和“裁判员”于一身的部门，面对这种情况，设立相对独立的地方采购机关就显得尤为重要，而政府采购中心作为政府采购的重要组织架构，必须独立于政府的财政机构之外，这样采购人员才能够相对独立的发挥作用。“因为在采购体系中，存在权力寻租的行为，这种寻租表现在政府官员利用对手中资源进行调控的并由此为基础来谋取私利，而且作为被管理者的政府采购中心为了降低采购中的限制和标准等，取得更大的权力，从而会出现事前寻租。”
“虽然我国的《预算法》中，明确了财政部门应当对政府的财政支出进行监督，政府采购属于政府的财政支出当让也应该在接受监督之列。”而这并不能完全杜绝在政府采购中的寻租行为，尤其是政府采购中心同地方财政局之间的寻租行为。作为主管部门的财政局应当采用国外预算监督中的经验，制定多年度的，滚动的政府采购预算计划，可以涵盖三年或者五年期的范畴，制定的预算计划应当有对更大的公共利益负责的可靠性。因此，完善预算监督作为我国政府采购制度改善的重要方面应当受到重视。
（三）提高政府采购机构人员素质，强化培训机制
对于政府采购人员的要求是其不仅仅要作为一个政府公务员或者行政机构工作人员，并且要懂业务，要懂得如何进行政府采购过程中的商业化和市场化的运营。由此可知，“政府采购队伍的建设是一项集政策性、知识性、复杂性、多样性等特点于一身的系统工程，需要采购人员掌握全面的知识。”而事实上，我国政府采购机构的从业人员对于在市场上进行政府采购所需要的诸如招标、合同条款和其他的商业知识缺乏相应的了解，对于现代的政府采购制度来说是必须弥补的缺憾。介于这种情况，我们必须加强政府采购机构的工作人员的队伍建设。对于政府采购机构的人员要进行常态化的培训，在国内政府采购人员的专业培训机构较少的情况下，可以邀请相关的有资质的市场培训机构、有较高资历的市场专业人士前来参与培训。使得机构工作人员在培训中不仅仅得到了政府采购的相关知识，并且学到了很多市场行为中必不可少的相关经验与技能。同时，“要建立注册采购师制度，强调采购师执业的权威性和公正性。”从而通过专业化的资格证书考试来选报相关高素质的政府采购人员，能更好地贯彻“物有所值”的采购原则。
参考文献：
[1][3]杨占武.各国政府采购制度比较研究[J].财政研究，2004，（06）：12，37.
[2][14]郑福彩.英国、德国政府采购的实践与思考[J].上海财税，2003，（03）：33，31.
[4]白留杰.英国政府采购的法律制度[J].中国政府采购，2007，（10）：41.
[5]杨朕宝.美国政府采购的历史与现状[J].中国政府采购，2011，（03）：17.
[6][7][13]李浩文.美国政府采购制度模式及对中国的启示[D].国际关系学院，2006，（05）：33，43，131.
[8]葛敏敏，王周欢.美国政府采购之机构设置与采购流程[J].政府采购，2005，（17）：28.
[9][10]葛敏敏，王周欢.美国政府采购制度之法律体系与基本原则[J].政府采购，2006，（12）：37，42.
[11]才宏远，李大程.澳大利亚政府采购制度借鉴[J].中国政府采购，2012，（08）：27.
[12]张跃.澳大利亚政府采购及招投标管窥[J].浙江经济，1998，（05）：39.
[15]中国政府采购编辑部.告诉你一个别样的公共采购世界[J].中国政府购买，2011，（10）：21.