论文部分内容阅读
从地方财政风险的角度看,地方财政的经济风险和社会风险正在逐步表象化,由财政支付危机转化而来的局部社会矛盾也在增加。
地方政府债务风险越来越受到重视,最直接的原因在于地方政府债务规模巨大且快速上升,金融机构开始警觉,中央财经部门也表现出更多的担忧。从“两会”上温总理的政府工作报告到四部长记者会,再到“两会”代表委员的建言,地方政府投融资平台的风险问题,已成为中国经济发展必须关注的热点问题。
从历史来看,现阶段地方政府债务问题的凸显,其背景是清晰的。伴随着经济、社会的发展与变迁,地方政府需要提供的公共产品日益增多,这构成了对地方财政的重大考验。同时,一些重大的改革事项,包括财税体制改革、农村税费改革以及国有企业归属改革等,更增加了地方政府的财政压力,也促使地方政府的债务不断攀升。所谓地方政府投融资平台,是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司,包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。其融资的目的是用于城市基础设施的投资建设。这些平台多数历史已经不短。2009年由于实现经济增长“保8”的目标,在扩张性财政政策的指导下,地方政府投资建设资金出现了巨大的缺口。在4万亿的投资计划中,两年内列入中央财政预算的只有1.18万亿元,其余则为地方财政和社会资本配套。根据发改委有关部门测算,2009年,地方政府需为中央投资项目配套资金约6000亿元,而地方政府自身仅能提供3000亿元,缺口3000亿元,这还不包括地方自己的项目资金缺口。于是地方融资平台成为主要的融资工具。通常的做法是地方政府给予划拨土地、股权等资产,包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司,以实现融资目的,把资金运用于市政建设、公共事业等项目。
对于目前地方融资平台的债务规模,尚无权威的官方统计数据,只有5万亿元、8万亿元、10万亿元几种不同的估算。中金公司日前发布的一份报告认为,2009年底,地方政府融资平台贷款余额达到约6万亿元至7万亿元,此后还将进一步上升,直到2011年达到峰值11万亿元。报告认为,从2012年开始,地方政府偿债能力下降较快,潜在风险可能逐渐显示。地方政府融资平台贷款余额将逐步回落,至2014年为4.9万亿元,接近2008年底的水平。而至少5万亿元的新增债务规模也超过了地方政府一年的财政收入的总额,即地方财政的负债率已远远超过了100%。中金报告认为,鉴于从2012年起偿付本金的余额显著上升,地方政府偿债率将从2009年的12%继续逐年上升,至2012年将突破20%的警戒线,为26.6%,之后慢慢地回落,但继续保持在20%以上,直至2014年下降为19.5%,回落到20%的警戒线以下。地方政府建融资平台的层级正逐步下移,由省级政府向市(地)级、县(市)级下移,甚至镇、乡也设立融资平台。据有关部门的统计,现在70%的投融资平台是集中在区(县)级。在此背景下,地方融资平台的数量急剧扩张至数千家,当前业内对此估算范围在4000家左右。这些公司的设立、运作不规范,包括资本金来源、资产的组成以及贷款的使用很不规范。从实际情况看,受政府财力的限制,政府融资平台的层级越低,其运作越不规范,风险也越大。目前地方政府债务已呈现,如普遍负债、形式多样、管理失控以及风险显现等突出问题。从地方财政风险的角度看,地方财政的经济风险和社会风险正在逐步表象化,由财政支付危机转化而来的局部社会矛盾也在增加。倘若财政支付危机与局部的社会矛盾结合起来,便会成为一个令人担忧的问题。一些地方政府出于各种目的,在扩大融资量的同时,尽可能延长融资偿还的期限,把还贷负担转给了后几届政府。地方政府为了让融资平台公司能从银行获得贷款,就想方设法向银行出具各种形式的担保,既有地方人大、政府出具的还贷支持性文件,也有地方财政出具还本付息的承诺函,这些做法在法律上都是有瑕疵的。中国银监会已把地方融资平台风险列为今年银行业三大风险之首,要求金融机构最迟在6月末打开地方融资平台“资产包”,进行项目还原清理评估。去年地方财政中,土地收入1.6万亿元,地方融资总量7.2万亿元,按照6%的利率计算,地方政府今年需要支付5280亿元的利息,这意味着从土地获得的近1/3资金都付了利息。而今年地方政府面临的第一个问题就是土地收入大幅减少。现在中央三令五申严格管理,不许乱收费,土地收入又成问题,地方财政的压力将加大。全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达说:“按照目前的实际情况,长远看地方债务偿还很成问题。原来曾搞过用一般预算的结余去偿还债务,现在估计地方总债务在10万亿元以上,而地方预算大概有7-8万亿元,怎么可能还得上?”全国人大财经委副主任委员尹中卿警示说,如果地方债务风险爆发,许多项目难免会半途而废,地方政府融资链条面临断裂。政府投资的企业就可能面临着破产,地方财政也会破产,并波及金融机构,引发连锁反应。同时,为了偿债,政府有可能巧立名目,提高税费,变相增加行政性收费和预算外收入,这势必会对人民的生活形成压力,造成社会不稳定。此外,为了偿债,地方政府有可能会陷入恶性循环,加大投资和建设,表面上可以增加税收,但这对地区经济发展不利,对民间资本会形成挤出效应。一旦这种模式固化,中国经济势必被拖入泥沼。所以说,地方政府债务成了中国经济发展中最大的潜在风险。
无论是与历史相比,还是与国际相比,现在的地方政府债务对中国经济发展和金融、社会安定都形成了威胁,到了必须解决的时候了。1998年为了应对金融危机,中央政府曾发行国债转贷地方,但最后的事实证明这种做法并不理想。一些财政状况紧张的西部地区,拿到国债项目以后,1/3的钱先填窟窿,比如还拖欠的工资等;1/3的钱用来改善政府的办公条件;最后的1/3才用在项目上。众所周知,目前一些地方财政较为困难,承压能力较为脆弱。在现行的制度体系下,一旦地方融资平台风险爆发,在拖累地方财政、危及金融机构的同时,很有可能会传递到中央级财政,“地方借钱、中央埋单”的现象就会发生。因此,从现实情况看,针对地方融资平台用力太猛的治理,或会出现两难局面。一方面,地方政府融资平台的现实问题摆在眼前,不正视不行,不拿出措施不行;另一方面,金融机构的收紧动作真要收的过急过猛,正如有些政府官员所担忧的,恐怕会让地方政府面临工程“断尾”的巨大压力。还有一种可能,过猛的治理,会提前“引爆”风险,促使隐性风险迅速显现。面对两难情形,一个理性的判断,是在规范地方融资平台的债务底子的基础上,区分不同的融资平台,区别风险程度,再分类进行规范才是稳妥之法。说到底,地方政府的大量借壳融资行为,绝不是孤立的现象,而是现实政治经济生态下的产物。地方融资平台之困的背后,是地方经济发展模式之困,是相关财税制度之困,是中央地方之间财权与事权不相匹配之困。在金融危机爆发,未来形势不明朗的时候,地方政府为保增长,情急之下上马的不少项目,带有浓重的那个特定时段的色彩。当相关项目因为地方融资平台问题遭遇金融机构紧缩政策而“断尾”时,其实还可能引发保未来经济增长与防范地方财政风险和金融风险的平衡问题。地方政府债务问题确实是一个现实且相当复杂、牵扯问题横纵向都十分宽广深刻的问题,处理不好极易落入“地方债务危机陷阱”。地方投融资平台的债务风险需要警惕,同时也要注意“矫枉过正”,要避免将地方投融资平台的融资风险不合理的放大。但不重视地方投融资平台的风险是很危险的,不及时拿出应对措施是不行的。
目前,针对地方债务风险防范已有许多很好的建议,如从制度建设的角度,建议建立并完善地方债务风险预警体系;从税制改革的角度,建议改革的原则是强调地方财权与事权相匹配;从改善地方财政收入结构的角度,建议告别“土地财政”,改变经济发展方式,实行结构调整;还有些建议要求地方政府过几年“紧日子”,特别在行政性开支方面力求节俭,同时激发民间创造财富的能力,从长远的视角改善财政收支。只要各级政府高度重视,认真妥当解决地方债务问题,当各地“民富”之时,政府财政的“腰杆子”自然会硬朗起来的,地方政府债务的潜在风险便会悄然消退。
*责编电邮:caimi@vip.sina.com
张嗣兴
本刊特约专栏作家,原国网北京电力建设研究院院长,教授级高级工程师,高级经济师,华北电力大学客座教授。
地方政府债务风险越来越受到重视,最直接的原因在于地方政府债务规模巨大且快速上升,金融机构开始警觉,中央财经部门也表现出更多的担忧。从“两会”上温总理的政府工作报告到四部长记者会,再到“两会”代表委员的建言,地方政府投融资平台的风险问题,已成为中国经济发展必须关注的热点问题。
从历史来看,现阶段地方政府债务问题的凸显,其背景是清晰的。伴随着经济、社会的发展与变迁,地方政府需要提供的公共产品日益增多,这构成了对地方财政的重大考验。同时,一些重大的改革事项,包括财税体制改革、农村税费改革以及国有企业归属改革等,更增加了地方政府的财政压力,也促使地方政府的债务不断攀升。所谓地方政府投融资平台,是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司,包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。其融资的目的是用于城市基础设施的投资建设。这些平台多数历史已经不短。2009年由于实现经济增长“保8”的目标,在扩张性财政政策的指导下,地方政府投资建设资金出现了巨大的缺口。在4万亿的投资计划中,两年内列入中央财政预算的只有1.18万亿元,其余则为地方财政和社会资本配套。根据发改委有关部门测算,2009年,地方政府需为中央投资项目配套资金约6000亿元,而地方政府自身仅能提供3000亿元,缺口3000亿元,这还不包括地方自己的项目资金缺口。于是地方融资平台成为主要的融资工具。通常的做法是地方政府给予划拨土地、股权等资产,包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司,以实现融资目的,把资金运用于市政建设、公共事业等项目。
对于目前地方融资平台的债务规模,尚无权威的官方统计数据,只有5万亿元、8万亿元、10万亿元几种不同的估算。中金公司日前发布的一份报告认为,2009年底,地方政府融资平台贷款余额达到约6万亿元至7万亿元,此后还将进一步上升,直到2011年达到峰值11万亿元。报告认为,从2012年开始,地方政府偿债能力下降较快,潜在风险可能逐渐显示。地方政府融资平台贷款余额将逐步回落,至2014年为4.9万亿元,接近2008年底的水平。而至少5万亿元的新增债务规模也超过了地方政府一年的财政收入的总额,即地方财政的负债率已远远超过了100%。中金报告认为,鉴于从2012年起偿付本金的余额显著上升,地方政府偿债率将从2009年的12%继续逐年上升,至2012年将突破20%的警戒线,为26.6%,之后慢慢地回落,但继续保持在20%以上,直至2014年下降为19.5%,回落到20%的警戒线以下。地方政府建融资平台的层级正逐步下移,由省级政府向市(地)级、县(市)级下移,甚至镇、乡也设立融资平台。据有关部门的统计,现在70%的投融资平台是集中在区(县)级。在此背景下,地方融资平台的数量急剧扩张至数千家,当前业内对此估算范围在4000家左右。这些公司的设立、运作不规范,包括资本金来源、资产的组成以及贷款的使用很不规范。从实际情况看,受政府财力的限制,政府融资平台的层级越低,其运作越不规范,风险也越大。目前地方政府债务已呈现,如普遍负债、形式多样、管理失控以及风险显现等突出问题。从地方财政风险的角度看,地方财政的经济风险和社会风险正在逐步表象化,由财政支付危机转化而来的局部社会矛盾也在增加。倘若财政支付危机与局部的社会矛盾结合起来,便会成为一个令人担忧的问题。一些地方政府出于各种目的,在扩大融资量的同时,尽可能延长融资偿还的期限,把还贷负担转给了后几届政府。地方政府为了让融资平台公司能从银行获得贷款,就想方设法向银行出具各种形式的担保,既有地方人大、政府出具的还贷支持性文件,也有地方财政出具还本付息的承诺函,这些做法在法律上都是有瑕疵的。中国银监会已把地方融资平台风险列为今年银行业三大风险之首,要求金融机构最迟在6月末打开地方融资平台“资产包”,进行项目还原清理评估。去年地方财政中,土地收入1.6万亿元,地方融资总量7.2万亿元,按照6%的利率计算,地方政府今年需要支付5280亿元的利息,这意味着从土地获得的近1/3资金都付了利息。而今年地方政府面临的第一个问题就是土地收入大幅减少。现在中央三令五申严格管理,不许乱收费,土地收入又成问题,地方财政的压力将加大。全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达说:“按照目前的实际情况,长远看地方债务偿还很成问题。原来曾搞过用一般预算的结余去偿还债务,现在估计地方总债务在10万亿元以上,而地方预算大概有7-8万亿元,怎么可能还得上?”全国人大财经委副主任委员尹中卿警示说,如果地方债务风险爆发,许多项目难免会半途而废,地方政府融资链条面临断裂。政府投资的企业就可能面临着破产,地方财政也会破产,并波及金融机构,引发连锁反应。同时,为了偿债,政府有可能巧立名目,提高税费,变相增加行政性收费和预算外收入,这势必会对人民的生活形成压力,造成社会不稳定。此外,为了偿债,地方政府有可能会陷入恶性循环,加大投资和建设,表面上可以增加税收,但这对地区经济发展不利,对民间资本会形成挤出效应。一旦这种模式固化,中国经济势必被拖入泥沼。所以说,地方政府债务成了中国经济发展中最大的潜在风险。
无论是与历史相比,还是与国际相比,现在的地方政府债务对中国经济发展和金融、社会安定都形成了威胁,到了必须解决的时候了。1998年为了应对金融危机,中央政府曾发行国债转贷地方,但最后的事实证明这种做法并不理想。一些财政状况紧张的西部地区,拿到国债项目以后,1/3的钱先填窟窿,比如还拖欠的工资等;1/3的钱用来改善政府的办公条件;最后的1/3才用在项目上。众所周知,目前一些地方财政较为困难,承压能力较为脆弱。在现行的制度体系下,一旦地方融资平台风险爆发,在拖累地方财政、危及金融机构的同时,很有可能会传递到中央级财政,“地方借钱、中央埋单”的现象就会发生。因此,从现实情况看,针对地方融资平台用力太猛的治理,或会出现两难局面。一方面,地方政府融资平台的现实问题摆在眼前,不正视不行,不拿出措施不行;另一方面,金融机构的收紧动作真要收的过急过猛,正如有些政府官员所担忧的,恐怕会让地方政府面临工程“断尾”的巨大压力。还有一种可能,过猛的治理,会提前“引爆”风险,促使隐性风险迅速显现。面对两难情形,一个理性的判断,是在规范地方融资平台的债务底子的基础上,区分不同的融资平台,区别风险程度,再分类进行规范才是稳妥之法。说到底,地方政府的大量借壳融资行为,绝不是孤立的现象,而是现实政治经济生态下的产物。地方融资平台之困的背后,是地方经济发展模式之困,是相关财税制度之困,是中央地方之间财权与事权不相匹配之困。在金融危机爆发,未来形势不明朗的时候,地方政府为保增长,情急之下上马的不少项目,带有浓重的那个特定时段的色彩。当相关项目因为地方融资平台问题遭遇金融机构紧缩政策而“断尾”时,其实还可能引发保未来经济增长与防范地方财政风险和金融风险的平衡问题。地方政府债务问题确实是一个现实且相当复杂、牵扯问题横纵向都十分宽广深刻的问题,处理不好极易落入“地方债务危机陷阱”。地方投融资平台的债务风险需要警惕,同时也要注意“矫枉过正”,要避免将地方投融资平台的融资风险不合理的放大。但不重视地方投融资平台的风险是很危险的,不及时拿出应对措施是不行的。
目前,针对地方债务风险防范已有许多很好的建议,如从制度建设的角度,建议建立并完善地方债务风险预警体系;从税制改革的角度,建议改革的原则是强调地方财权与事权相匹配;从改善地方财政收入结构的角度,建议告别“土地财政”,改变经济发展方式,实行结构调整;还有些建议要求地方政府过几年“紧日子”,特别在行政性开支方面力求节俭,同时激发民间创造财富的能力,从长远的视角改善财政收支。只要各级政府高度重视,认真妥当解决地方债务问题,当各地“民富”之时,政府财政的“腰杆子”自然会硬朗起来的,地方政府债务的潜在风险便会悄然消退。
*责编电邮:caimi@vip.sina.com
张嗣兴
本刊特约专栏作家,原国网北京电力建设研究院院长,教授级高级工程师,高级经济师,华北电力大学客座教授。