一一段时间以来，公务员要求涨工资的呼声屡屡见诸报端，“高薪养廉”的说法也被多次提起。那么，“养廉”一词从何而来？廉洁本是官员的本分，为何还要靠“高薪”来“养”？“高薪养廉”在今天的新加坡和中国香港地区成功施行，那在历史上有无先例？
　　中国历史上最早使用“养廉”的说法，明确采用“高薪养廉”理念的，是清朝的雍正皇帝。
　　官员低薪制导致陋规泛滥
　　清朝入关后，基本承袭了明朝的官僚制度。仅以官员俸禄论，在京官员的年俸，最高的一品官有180两银子，最低的从九品官只有31两银子。此外，朝廷还会按月发些禄米，相当于实物补贴。外地文官连禄米都没有，外地武官的年俸只有京官的一半。
　　1两银子的购买力，按照清代初年的大米价格，相当于今天的300块钱。这样说来，在京官员和外地文官的法定年薪，最高也就5.4万元，最低的不到1万元。别说请客吃饭、雇佣师爷、送礼打点，就连养活一家人都不够。既要活得体面，又不想贪污受贿，大多数官员只好在灰色地带谋取收入。
　　礼尚往来是清代官场的潜规则之一。地方官给京官送礼送钱，夏天送“冰敬”，作为降温费；冬天送“炭敬”，作为烤火费；离京送“别敬”，年节送“年敬”、“节敬”，送个西瓜就叫“瓜敬”。这些名目繁多的“敬”，其实都是行贿。由于名字比较雅致，送的银子也不算多，故而时人称为“陋规”。
　　这样，尽管清初的京官薪水很少，但有了各种“敬”的贴补，日子过得不算差。可是，地方官的薪水也不高啊，他们进京“孝敬”的银子都是从哪儿来的呢？
　　“耗羡”成为陋规一大源头
　　明朝后期以来，老百姓必须用白银缴纳赋税。国库收储白银时，必须把碎银子熔化后重新铸成银锭，其间会产生损耗，简称“火耗”。火耗虽少，官府肯定不愿承担，那就要摊派到老百姓头上。因此，官府在征税时会加征“火耗”，而且征收的要比实际损耗的多。这无异于对老百姓的新一轮加税。
　　收上来的火耗，除了弥补正常的熔铸耗损外，还会有些剩余，称之为“耗羡”。这些“耗羡”大多流入州县官的腰包。无论是日常办公、雇佣师爷、贴补家用，还是打点上级，这笔钱都是必不可少的财源。到了康熙后期，由于钱粮赋税屡被挪用，导致州县财政亏空严重，这笔“耗羡”银还得拿来弥补亏空。显然，“耗羡”成了清代官场陋规的一大源头。
　　滥各种改革建议很快就摆到了康熙面前。有的主张明定征收火耗的成数，限制滥收；有的提出将“耗羡”一分为二，除了留足州县用度，其余上缴省里统一支配，用于公共事务。
　　康熙晚年，没了继续“折腾”的心气。在他看来，这些建议都是承认火耗征收合法，由朝廷背负加派税负的恶名。因此，他不愿采纳，事实上就将问题留给了雍正。
　　那么，雍正会拿出怎样的办法呢？
　　耗羡归公
　　耗羡归公及其配套改革，就是雍正针对火耗积弊推出的“实政”。
　　府库亏空是当时的头等经济难题。尽管他要求各级官员限期赔补，甚至不惜查抄贪官家产，但更多无头亏空，还得靠耗羡弥补。可是，加征火耗必然会加重百姓负担，他很清楚这一点。因此，既要削减火耗，又要靠火耗补亏空，雍正陷入了两难境地。
　　雍正元年（1723年），就有大臣上折子，奏请“耗羡归公”。
　　湖广总督杨宗仁建议，从原有耗羡银里拿出两成，交到省里，“以充一切公事之费，此外丝毫不许派捐”。山西巡抚诺岷建议，将各州县全年耗羡银统统上缴省里，一部分用于抵补亏空，一部分用于养廉银发给各级官员。河南巡抚石文焯提出将全省耗羡一分为三，分别作为养廉银、各级官府办公费和弥补亏空的专款。
　　雍正采纳了他们的建议，下令让山西、河南先行试点。
　　然而，山西、河南的做法招致多数大臣的反对。他们认为，耗羡是州县所得，省里不应插手；火耗并非正税，朝廷允许征收，相当于公开加税，变相默许官员贪婪。
　　反对声浪如潮，雍正并未立即反驳，而是把朝中大臣的意见下发全国讨论。可是，全国多数地方官都不赞成耗羡归公。这项改革面临高度孤立的危险。
　　雍正的改革决心没有因此动摇。雍正二年（1724年）七月，他发布谕旨，要求各州县的耗羡必须全部送往省里，不得私自留存。
　　耗羡归公的制度设计
　　雍正在两省试点的基础上，对耗羡归公形成了较为完整的制度设计。
　　火耗征收只减不增。“倘地方官员于应取之外稍有加重者，朕必访闻，重治其罪”。各省火耗征收的平均成数由两三成减少到一成，百姓的实际负担明显减轻。
　　耗羡银两收支两条线。耗羡收归省里后，统一分为三部分拨付：一是给官员的养廉银，二是弥补州县财政亏空，三是留作地方公用。这与石文焯的提议如出一辙。雍正初年，各省征收的耗羡里，近半用于弥补亏空，只有四分之一用于发放养廉银。
　　朝廷规定，如果财政亏空尽数弥补，相应的开销就可转为养廉银。这种将公私利益捆绑一起的做法，推动了各地财政亏空的迅速解决。
　　耗羡归公斩断了地方官的灰色收入源。朝廷为避免其“无以养廉，以致苛索于百姓，故于耗羡中酌定数目，以为日用之资”。养廉银的发放原则，主要依照职务高低，兼顾事务繁简和地方财力。因此，即便是同级地方官，养廉银也有差别。
　　一般来说，总督巡抚每年的养廉银多达1-3万两，布政使、按察使等三品官为6000?8000两，学政、道员、知府等四五品官为1500?4000两，知州、知县等六七品官为500?2000两。如果按照购买力换算，督抚年薪可达300?900万元，州县官年薪也能达到15?60万元。虽然差别很大，但比各自年俸多出了几十倍，而且都是合法的。
　　地方官大幅加薪，京官看着眼红。随着地方亏空问题的解决和朝廷财力的增长，从雍正六年（1728年），朝廷给在京文官发放双俸。此外，还给八旗大臣发养廉银，给在京各衙门发放“饭银”。虽然名目繁多，但由于京官没有“耗羡”提解，加薪幅度远不如地方官。 　　养廉银的即时疗效和后遗症
　　清代中国本质上仍是农业社会，地丁银（土地税）是国家赋税的主体。康熙五十年（1711年），清廷决定“滋生人丁永不加赋”，使地丁银总额基本固定。按照地丁银一定比例征收的火耗银，数额也就因此固定下来，从而将官员养廉银和地方办公费的额度固定下来。这就确保了地方财政预算化、经费用途明确化，做到收支基本平衡。有利于维护地方行政的可持续性，有利于改善官员薪酬待遇、从制度上减少吏治腐败，有利于减轻民众的实际税负。雍正后期到乾隆统治的前二十年，清代官场的贪腐之风得到了一定程度的遏制。
　　雍正用“陋规”合法化的思路，建立了一套全新的官员薪酬体系。民众的税负固定了，可弊端也就由这“固定”而生。清前期的财政收支结构，植根于超稳定的自然经济。如果经济环境变了，就会显得僵化，难以适应。
　　整个18世纪，随着中国经济的持续增长，全社会的物价总水平增长了3倍。耗羡归公的边际效用随之递减。到了乾隆末年，养廉银和公务费标准一如雍正年间，显然有些过时。
　　可是，由于“耗羡”数额基本稳定，地方财政缺乏自主性，朝廷难以提高养廉银数额。当时，雇佣师爷、仆人都要地方官自掏腰包，而师爷的薪水节节看涨；乾隆帝本人很贪财，动辄对地方官定罪罚银，索要贵重礼品；向京官送的各种“敬”照旧，价码年年抬高；加上生活成本日益增长，地方官的养廉银越发不够用了。许多人只好另谋灰色收入，甚至贪污受贿。这也是导致乾隆后期贪官迭出、贪腐盛行的现实原因之一。
　　其实，要想解决这个矛盾也不难。要么裁撤冗员、削减开支，要么另辟财源，增加收入。乾隆把难题留给了继任者。遗憾的是，嘉庆和道光两位皇帝缺乏改革的勇气和担当，既不敢减员增效，从制度上治理贪腐，又不愿突破“不加赋”的祖训，更不想终结“闭关政策”，错失了通过鼓励发展工商业和海外贸易，以大幅增加财政收入的历史性机遇。君臣继续懵懵懂懂，放任这一矛盾日趋恶化。如果无法维系官员生计，养廉银也就失去了“养廉”的效用。
　　历史经验再次证明：高薪未必养廉，低薪也无法养廉。建立一套与经济社会发展和财政收入增长相协调，实现正常增长和动态平衡的官员薪酬体系，对于维护政治清明、督促官员廉洁、维系队伍稳定、推动国家事业发展，确实很有必要。而这一切的前提，既要在不增加人民群众负担的同时，实现税基稳固、税源广泛、税收充裕，更要解放思想、从实际出发，以改革发展来去除体制的顽疾。
　　（作者为中国人民大学清史研究所博士，现供职于国务院台湾事务办公室）