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[摘要]党报的历时性研究除了历史主义的视角，还应该更多地引入制度主义的视角，将党报的发展作为社会变迁的过程来考察。本文依据制度的柔韧性，将党报发展分为制度刚性、制度柔性相互交织的五个阶段来考察。也正是在这样的交互过程中，党报逐渐从借鉴第三国际的办报经验和我国传统文人办报演变为一套较为独立并适应国内形势的党报制度体系。党报制度体系的形成由党性原则、话语体系、意识形态功能、党报理论体系、内容版面原则等多个子制度安排所构成，并且处在不断变迁过程中。因此，党报制度体系并不是一个固化的静态系统。党报的制度变迁造成了制度性二元困境。成为改革中破局的难题。
[关键词]党报；制度主义；话语；新闻理论
[中图分类号]G21 [文献标识码]A [文章编号]1006－6470(2011)05－0080－07
中国共产党的90年，也是党报伴随着我们党成长发展的90年。这90年的发展，我们可以从党报事业的兴衰中看到党的事业的兴衰。党报所展现的发展轨迹也正是党的事业的发展轨迹。对党报发展轨迹的梳理，可以使我们对中国近百年的社会发展史有更深刻的透视。在党报的研究中，马克思主义新闻观的研究占了很大一部分，这包括对党报理论体系的研究、党的主要领导人关于党报办报原则与观念的研究、党报的新闻风格的研究。另外一个层面是关于党报历史的研究，主要包括党报的历史同党史相结合的研究，微观的报刊史研究。关于党报历史的研究，往往根据党在不同历史时期的发展状况划分党报发展的历史阶段。这样的划分方式使得我们可以清晰地认识党报同党的事业的关系，清楚历史发展的脉络。在认识党报发展的视角上，还有一个层面往往被我们忽略，即制度性视角。关于党报发展的制度性分析，主要集中在改革开放之后党报的发展，着重分析党报如何从传统的计划经济体制下从事业单位向现代市场经济转型的制度变迁过程。这种制度性的分析完全可以延伸至党报发展的全过程，用制度性的视角来考察党报的发展与变迁。本文的目的即是运用制度主义的视角，对党报的制度架构和制度变迁作出考察，并由此对党报的改革路径中的制度性二元困境作出解析。
一、党报的制度性认知框架
党报，指政党的机关报。在我国，由于新闻业的公有属性，党报的概念也曾泛指所有的报纸和中国共产党所管辖之报纸。改革开放后，随着都市类报纸和行业类报纸的发展，报纸种类增加，党报成为众多报纸类别中的一种，已经特指中国共产党的机关报，目前党报体系是由中央到省委到市委的三级党报体系所构成。
关于党报的理论是马列主义理论体系中非常重要的一环，马克思和恩格斯在考虑无产阶级政党的组织原则时明确提出了“党需要的首先是一个政治性机关报”Ⅲ。党报自身的政治属性使得党报在功能上被赋予了“喉舌”之名。“报刊按其使命来说，是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万应的喉舌。”
按照马列主义原则建立的中国共产党，在建党之初就确立了党报在党的制度体系中不可或缺的重要位置。建党与建报一直伴随着党的事业的发展，很多党报党刊尽管曾经是中央机关报，但是由于革命形势的变化也呈现了昙花一现的局面。就是在建国后，由于左倾错误的发展，在文革时期也出现了全国只有一百多家报刊的局面。由此可见，制度的波动往往深刻影响党报的发展。
党报在创立之初的管理结构实际上是比较简单的，对其管理是用战时的军事命令管理方式。在建国后党报被逐步纳入到科层制管理体系中来，并且延续了战时的管理方法，形成了半军事化、半科层制的管理体制和制度架构。特别是通过科层制，将党报管理人员和采编人员纳入到国家权力体系的组织运行架构中来。成为社会主义制度体系的一部分。今天就是一些都市类报纸不仅在党报集团内，而且其总编辑也都由党报体系产生或者由宣传系统调任。党报在运行中也既要考虑政治原则，同时也要兼顾新闻专业主义原则。“党报姓党、党报是报”这一提法实际上就道出了党报由于自身的政治属性和经济属性、文化属性所造成的制度性二元困境。
党报作为党的制度安排的一部分，其自身既体现了强制性制度变迁到诱致性制度变迁的转换过程，也深刻体现了马克思主义对党的各项制度所引发的路径依赖。党报在确立之初，就确立了集体主义和构建主义的原则导向，在其严密的层级结构中，由领导者负责设计和实现党报的制度安排。这种自上至下的组织原则成为现今党报改革中难以逾越的“习俗约束”。
通过对党报的制度取向的考察，可以使我们从新的视角重新认识党报的发展与变迁，特别是摆脱对党报原有的线性历史主义的认知，从众多历史事件中梳理出党报的制度性架构，在新的认知层面上确立党报研究的维度：同时也可以对当代党报改革以致媒介改革的路径依赖进行重新审视。国际经济学会主席青木昌彦认为制度是由“文化基因”编程的结果。如何评价这种“文化基因”——特别是当党报已经内化为社会文化一部分的时候——对制度变迁的影响，显然是一件不容易的事情。在荣格所言的文化跨境理解上，改革的路径也不会是单一的，而是多元的。党报的制度取向与改革路径之间的关联性是不言自明的，从制度的架构上摆脱非此即彼的二元思维模式，党报改革的目标取向才能跳出既定的路径依赖，获得需求多元化的解决途径。
二、党报变迁的五个阶段
制度作为一种相对固化的政策安排与约束体系，对其所约束的范畴构成了特殊的制度环境。党报的形成与发展更是受到了所处的国际环境、国内环境和党的具体政策的影响。根据党的不同历史阶段的发展特点和制度及政策变化，特别是党报制度安排的柔韧性，党报的历史可以分为几个不同的阶段。
1、1921－1925年的文人办报阶段(制度柔性期)
这一阶段是党的发展的初期阶段，李大钊、陈独秀、毛泽东、周恩来、李立三、瞿秋白等党的领导人则是刚刚接受马列主义思想，他们对党报的办报方式一方面是学习第三国际的基本经验，另一方面是沿袭了国内文人办报的基本传统，对于如何办党报、如何办好党报等问题仍然处在探索的阶段。这一时期，党内的思想仍然是多元化的，对于办报的制度、政策并没有进行教条的约束和规制，党报制度具有很强的柔韧性。由于要发动尽可能多的群众参加到统一战线的队伍中来，这一点决定了党报的读者群体的广泛性和话语体系的多元化取向。
2、1925－1937年的革命办报阶段(制度刚性期)
这一时期党内先是形成了右倾错误倾向，随后是严重的左倾倾向，特别是在国共合作破裂之后，党报遭受了严重打击，党报的读者群体也变得极为狭窄，加之严重的左倾倾向，党报的话语体系变得火药味十足，党报同一般社会性报纸的对立性十足，党报的制度显现出了明显的刚性。
3、1937－1956年的策略性办报阶段(制度柔性期)
由于国内形势的变化，中日民族矛盾上升为国 内社会的主要矛盾，加之党内对左倾路线的纠正，建立最广泛的统一战线成为党的主要取向，在这种情况下，党报的话语体系再次发生转向，如何办报既要遵循党的方针政策，更要依据形势的变化。《解放日报》和《新华日报》就着重体现了党的策略性办报方针。而在解放战争时期，争取建立民主联合政府、解放全中国成为主要的战略目标，使得党报具有了更大的灵活性，其面对的是全国的读者群。新中国建立初期，党报等国营报纸同私营报纸并存，互取长短，党报的话语体系仍然具有明显的开放性。随着1956年公私合营的完成，私营报纸退出历史舞台，制度柔性则又告一段落。
4、1956－1977年的左倾办报阶段(制度刚性期)
1956年之后，随着各种左倾化运动的发展，党报的话语体系也变成了左倾思想的宣传工具。党报此时显现出了明显的制度刚性，以阶级斗争为纲是这一时期党报的主要任务，党报的信息功能与娱乐功能几乎消失殆尽。
5、1977－2011年的制度转型阶段(制度柔性期)
文革结束后，我国进入了改革开放的新时期。这一时期党报又恢复了制度柔性，党报的话语体系形成了多元面貌，党报成为社会的调节器。
党报的发展形成了制度刚性和柔性相互交合的特点，这一点实际上是党的政策在不同历史阶段的一个映照。在制度柔性阶段，整个党报体系发展得比较壮大，同社会各阶层的结合也非常紧密，话语体系形成多元的发展特点；而在制度刚性阶段，党报体系的发展则显现出极端化、保守化倾向，党报的话语体系显现出纯粹意识形态的权力化倾向。党报的发展受到很大限制。
三、党报制度体系的分散式建构
90年的党报发展尽管呈现了制度刚性和柔性交织的特点，但是仍然不能全面而完整地概括党报90年的发展历程。纵观近一个世纪的发展，党报制度体系的形成与发展实际上并不是一蹴而就的，在不同的历史时期由于制度环境的变化，党报制度时常发生变化，今天的党报同当初的党报不论在办报原则、版面安排还是在话语体系上都发生了根本性变化。对党报体系确立与发展的考察。需要超越历史事件的维度，进入到制度安排的考察，将其分解为几个不同的制度安排来考察，以便在更高的层面认识党报在整个党的制度架构中的结构功能。
1、党报党性原则的确立
在《报刊的四种理论》中，威尔伯·施拉姆将坚持把党的领导作为党报最重要的特征来看待，这实际上也是指出了党性原则在整个党报体系中的核心作用。中国共产党在成立之初是按照俄共(布)的原则组织建立的，尽管建党之初组织结构还比较松散，但是在党的第一份决议中就确立了党报的这一原则：要坚持党的领导。1921年7月，在中共一大上通过的第一份决议上明确指出：一切书籍、日报、标语和传单的出版工作，均应受中央执行委员会或临时中央执行委员会的监督。每个地方组织均有权出版地方通报、日报、周刊、传单和通告。不论中央或地方出版的一切出版物，其出版工作均应受党员的领导。任何出版物，无论是中央的或地方的，均不得刊登违背党的原则、政策和决议的文章。1922年7月中共二大通过的《中国共产党加入第三国际决议案》，进一步明确了共产国际关于无产阶级报刊党性原则的要求，要求报刊和宣传工作必须“具有真正的共产主义性质”；“党掌握的各种机关报刊，都必须由确实忠于无产阶级革命事业的可靠的共产党人来主持”，并“完全服从党中央委员会的领导”。为加强对党报党刊的统一领导，中共中央先后成立了“中央机关报编辑委员会”、“报纸编辑委员会”，把新闻宣传工作列入中共的议事日程，从而在根本上确立了党领导办刊的基本原则和框架。1925年中共四大再次强调党报是“用以教育党员的最重要机关”。在党报制度体系中，党报的党性原则被最早确定下来，尽管随后对于党性原则有很多讨论和发展。
2、党报话语体系的衍变
党报的话语体系实际上就是党的话语体系。从党在不同历史阶段工作重心来看，话语体系由中心话语和外围话语构成。中心话语主要是马列主义话语体系，这是党的宣传教育政策的重心，也是党内秩序的一种再现，它构成了90年来党报话语体系的主线。马列主义话语体系的发展包含了后来的毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观的相关论述，在此不赘述。
党报话语体系的支配性影响是通过外围话语实现的。外围话语包括广泛，主要由马列主义话语支配的革命话语、中国传统文化中心的儒(释道)话语、近现代发展起来的自由主义话语等。外围话语体系则随着不同历史阶段的特点而略有不同，其主要是同时代特点结合在一起，这也是党报能被各个阶层接受的一个最重要原因，党的路线、方针、政策也依赖此而普及到各个阶层。这也是90年来我们纵观党的话语体系后既感到一脉相承、又颇觉发生了很大变化的原因。这其中一个最重要的变化是在十一届三中全会之后废除了以阶级斗争为纲的工作重心，而转移到以经济建设为中心，使得党报的话语体系在最大程度上削减了革命话语的比重，但是仍然偶尔有一些革命话语见诸报端，这也充分说明话语的生命力以及隐藏在背后的不同意识形态和权力的支配力量。革命话语是外围话语体系中最重要的一部分，并且其在一定的历史阶段同马列主义话语体系表现出了高度的一致性。革命话语发展的极端也是左倾极端化的一种表现，文化大革命时期的党报话语体系实际上主要就是革命话语极端化的结果，并且发展为大字报话语。话语的生命力在于它可以通过语言和文字嵌入到民族的文化和习俗中去，并且延续下去，因此我们无法预知革命话语是否还会卷土重来。
1978年以后革命话语的减退使得外围话语体系的平衡被打破，自由主义思潮一度兴起，因此整个1980年代开展了多次针对资产阶级自由化的斗争，这既是革命话语同自由主义话语斗争的延续，也说明中心话语对自由主义话语的限制。革命话语同自由主义话语是有着合作的历史的，在党报创立初期特别是国共第一次合作时期，革命话语、自由主义话语是国共两党谋求合作的基础和力量。而在1937年之后为了建立抗日民族统一战线，国共第二次合作，期间对于自由主义话语仍然是存在一定的认可的。在解放战争时期，为了建立民主联合政府，打倒国民党专制政府，自由主义话语也用来对抗国民政府的专制。团结广大民主党派和无党派人士。当代全球化趋势下，自由主义实际上已经构成了国内的一种思想力量，自由主义话语不论是通过各类教材还是通过影视文本，都在社会中传播，这也体现了中心话语对自由主义话语的包容和此阶段的制度柔性特点。
1990年代之后，中国传统文化在社会主义核心价值体系中的作用不断被提高到新的高度，原来被打倒的儒家话语体系再次回归历史舞台，“和谐社会”的提出就是中心话语同儒家话语的高度契合，将传统儒家文化的和合思想吸收到中心话语体系中来。
3、意识形态功能的完善与拓展
作为支配话语的意识形态，其在更广阔的层面 影响人的观念，支配人的行为。韦伯论题就是认为“意识形态的功能在社会发展中作为一个独立变量而存在”。中共早期所提倡的社会主义和共产主义意识形态同中国传统社会之间存在着断裂，如何将共产主义的意识形态移植到中国还需要同社会实践不断的磨合。在这个过程中，党报为马列主义在中国的传播和演化起到了桥梁的作用。党报的喉舌和宣传功能就是意识形态功能的隐性表达。在中共成立初期，由于长期处于秘密宣传阶段，其主要任务是组织工会和工人罢工，而由于工人的整体文化水平较低，对于工人的宣传教育主要依靠宣讲鼓动，而书面教育则处于次要地位。在广大农村，更是要依靠口号作为宣传鼓动的中心环节。1925年中共四大就对党报的意识形态功能所起的作用作了评断：中国近几年的民族革命运动受影响于我们党的宣传工作实巨……我们党的机关报《向导》竟得立在舆论的指导地位，我们许多同志亦得立在行动的指导地位；但同时大会亦承认因为党的幼稚，党的教育宣传还未切实，致使党的理论基础常常动摇不定。Ⅻ意识形态功能受到削弱的另外一个因素还由于党的初期发展并不成熟，“常常表现其非左倾即右倾的机会主义的色彩”，造成党员和群众对于党的路线、方针、政策的认识模糊、摇摆不定，从而使宣传功能大打折扣。为了能够更好地发挥党报的宣传功能，1928年中共六大，提出了党的宣传工作的两个基本任务：一是提高一切党员的政治知识；二是特别应该提高党在广大工农群众中工作和宣传员理论上的认识。为此大会要求党报党刊“文字内容务求通俗，须适合我党同志的程度。党报对此问题亦应加以重大注意”。前期由于缺少相对稳定的政治环境，党报的意识形态宣传功能一方面同党的路线、方针、政策存在脱节的地方，另一方面也脱离了中国的农村实际和广大群众。
1937年之后，以毛泽东为首的党中央开始系统地思考和完善党报的宣传功能，使其更好地服从和符合党的政策，同时服务于党的群众路线。这时党的宣传工作为了能更好地符合革命斗争的需要，向更加务实方向转变，如1942年3月8日毛泽东就为《解放日报》题词“深入群众，不尚空谈”八个大字。1948年毛泽东在《对晋绥日报编辑人员的谈话》中，进一步强调了党报的功用：“报纸的作用和力量，就在它能使党的纲领路线、方针政策、工作任务和工作方法最迅速最广泛地同群众见面。”他更明确的指出了党报的使命：“在报纸上正确地宣传党的方针政策，通过报纸加强党和群众的联系，这是党的工作中的一项不可小看的、有重大原则意义的问题。”
1951年5月23日，在中国共产党第一次全国宣传工作会议上，刘少奇做的报告《党在宣传战线上的任务》中指出了党的宣传工作的根本任务是“用马列主义的思想原则在全国范围内和全体规模上教育人民”，他将宣传工作分为两大项：一项是当前中心工作，时事政策的宣传：一项是马列主义基本理论的宣传。这次会议实际奠定了党报宣传工作的基调，以后党报的宣传工作主要是围绕这两项来展开的。
十一届三中全会之后，由于工作重心的转变，原有的过于强化的意识形态功能开始淡化，新闻工作开始强调要坚持四项基本原则，为改革开放和经济建设服务，强调将社会效益放在第一位。进入1990年代，中央进一步提出要用正确的舆论引导人，保证新闻舆论的正确方向，同时舆论监督功能也广泛地被党报所实行。进入21世纪之后，党报的意识形态功能同社会发展结合得更加紧密，也变得更为隐性，党报需要在“以人为本”的原则下，坚持“三贴近”来开展宣传工作。
从整体上看，对于党的路线、方针、政策的宣传贯穿于党报意识形态功能的始终，不同的是对于发挥这一功能的方式、方法上存在着一些差别。
4、党报的理论体系的建立
党报的初期发展主要依靠的是党的政策和一些会议形成的决议文件，这一方面使得党报可以根据形势变化作出及时调整，但是在发展过程中却一直缺少理论支撑，这是党报发展过程中很显著的特征。如何办党报，党的主要领导人都有一些论述，这些基本确定了党报的发展方向。
但是，对于党报理论体系的构建却是在1949年之后逐渐发展起来的，这一方面是由于在战火环境中党报理论研究工作无法开展，另一方面根据地也缺少新闻学科的支撑，新闻学者较少。解放之后，受左倾错误的影响，党的新闻理论研究工作实际上一直没有开展起来，对于新闻学的认识也主要停留在喉舌论功能上，文章也主要是强调如何发挥党报的喉舌功能上和强化宣传功能，特别是在文革期间新闻媒介成了所谓的“无产阶级全面专政的工具”。由于视野的局限和体制的限制，很多文章并不能算作是学术性文章，也并没有在更高的层面上建构党报的理论体系。新闻教育也主要是讲授如何编写新闻稿件，而对于新闻理论则几乎无涉及。而初期使用苏联新闻学教材也出现了照抄照搬的窘境，没用建构起我国的新闻理论。
改革开放之后，随着西方新闻传播思想的引进以及国内开展的一系列针对西方新闻思想的批评讨论，对于什么是新闻、如何建构自己的新闻理论体系才引起学者们的重视。在这个过程中，受党报喉舌论的影响，一些学者关于党报性质具有双重性的认识也必然暂时不能得到业界的支持。在这种讨论过程中，逐步确立了新闻事业的性质与作用、新闻工作的党性原则与人民性、新闻真实性、新闻指导性、新闻传播与宣传的关系、新闻学与其他学科的关系、对待西方传播学的态度等基本的新闻理论，并出现了一批新闻学教材。最早的是1982年甘惜分教授的《新闻理论基础》一书出版，该书第一次较为系统、全面地建构了我国的党报理论体系。随着各高校新闻学科的恢复和发展，多所高校都出版了新闻理论教材，从而丰富了我国新闻理论研究。时至今日，对于党报理论的建构已经不仅局限于新闻理论的哲学范式研究，它同社会、经济、体制、历史的研究融合到一起，构成了多层次的研究结构和路径取向。一些研究成果还密切关注党报改革的走向。党报的理论体系已经发展为以马克思主义新闻观为主线，包含多学科方向的理论范式研究架构。
5、党报的版面内容安排
党报的内容编辑和版面设计有着自己的传统。一般来讲，中央机关刊物是各级党报党刊效仿的对象。受政治环境、经济条件和受众习惯等因素影响，党报的版面安排往往是不断变换的，特别是初期中央机关刊物生命周期往往比较短，版面安排也没有固定下来，如《向导》、《工人周刊》等主要为书本形式，采用书页的排版设计方式，同现代报刊的设计相差较远。
由于中共加入了共产国际，作为共产国际的一个支部，机关报在版面安排上往往将国际报道置于更加显著的位置上，而国内报道却置于次要的版面。1941年5月《解放日报》创刊后成为中共中央机关报。但是同《红色中华》(1937年1月29日改名为《新中华报》)一样，虽然采用了报纸的版面设计，但是同现代报刊还是有很大差距，并且无法满足对于国内形势和党的路线、方针、政策的报道要求，各根 据地由于按照中央机关报的基本取向办报，同样也明显存在着新闻报道同国内形势和根据地情况脱节的问题。1942年3月16日，中共中央宣传部为改造党报发出通知，规定“报纸的主要任务就是要宣传党的政策，贯彻党的政策，反映党的工作，反映群众生活，要这样做，才是名副其实的党报。”按照这样的要求，1942年4月1日《解放日报》改版，在全党办报的改版方针指引下，该报全面调整了版面顺序，加强了党的理论、路线、方针、政策的宣传，突出处理了边区新闻、国内新闻以及反映解放区军民的斗争和生活的新闻报道。改版之后，国内新闻报道被置于头版的突出位置，而国际新闻则置于次要的版面，报纸开始主要依靠新闻价值来安排版面，如第一版过去基本是国际新闻，改为以边区军民抗日斗争和边区建设情况等国内新闻为主；二版也由过去的国际版改为边区版。《解放日报》的改版，标志着党报风格已经基本形成，并且对后来的党报创办和改版产生了深远的影响。
1949年8月1日《人民日报》开始成为中共中央机关报。在文革以前，《人民日报》作为全国性报纸，其对新闻的选择基本上是按照新闻价值来遴选稿件、安排版面的。1956年7月1日，总结以往党报的办报传统《人民日报》改版，改版社论中指出，“报纸是社会的言论机关”；“我们的报纸名字叫做《人民日报》，意思就是说它是人民的公共的武器，公共的财产。人民群众是它的主人。”1966年9月1日，《人民日报》第8次改版后，版面特别是头版开始将党和国家领导人的相关活动报道置于显著位置，并按照领导人的官位、级别安排版面。这“正是始于文革中对领袖的无限崇拜，主要领导人公开的活动成为党报的头版头条”。目前党报的版面安排基本上沿袭了《人民日报》这次改版之后的传统，依据领导职务来安排版面，并且基本上形成了今天党报的基本风格。
四、党报的改革路径
党报作为更大的制度范围内的一个子制度安排，其发展受到整个体制环境的制约。一个明显的变化是随着市场化媒体的日益发展，党报的读者群正在发生明显的变化，即变得狭窄，党报的读者群体主要集中在机关事业单位和一些国有企业当中。很多党报的内容版式也充斥着领导的活动性新闻，新闻价值取向往往被置于第二位，党报的新闻专业主义也在受到市场化媒体的挑战，如一些重要活动，很多党报的头版甚至出现了雷同化倾向，甚至连续几年都极为一致。党报的话语也较为固化，往往保留着教化的口吻。新闻报道往往是会议文件或刊发的公文，不符合新闻的基本规律。更为严重的问题是一些县市级党报不仅定位不清、人员冗杂，而且成为很多县市的财政负担。2003年8月，新闻出版总署根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》，制订了实施细则，明确规定，党委机关报只限于中央、省(市)、地(市)三级，县(市)级机关报一律停办。这也成为建国以来党报史上最深远的一次改革，300多家县级党报被停办。市级党报还进行了一些探索，有的党报希望借助市场化手段让党报同都市报一样在市场上竞争，从而焕发生命力，如《大连日报》，但是由于体制、机制和报业市场饱和度等因素影响，党报不可能办成都市类报纸，这种探索不是很成功。
根据中央关于推进文化事业产业“两分开”的发展思路，报纸要被划分为公益性的事业单位和经营性的企业单位，建立“宣传业务和经营业务相对独立的组织结构”，在管理体制上将报纸与所属的经营管理机构实行分离。这种切割对于党报来讲实际上一方面被“保护”起来，不再参与市场竞争，更加专于宣传功能和社会功能。而随着报业转企改制步伐的推进，党报的体制内特征变得越来越明显。与报纸市场化不同的是，党报的事业化是一种相对立的改革方向，在市场经济的范围内，党报如果脱离市场，其报纸的新闻专业主义如何保留，制度性的温床能否打造党报的核心竞争力，党报是否会回到保守主义的立场，这些都是值得深思的课题。如果党报完全实现事业拨款运营，那么无疑这更是一笔巨大的财政负担。而党报如何在全球化时代实现党和政府形象的全球化传播，也是需要考虑的问题。由于基层党的部门往往是上级党报都需要订阅，因此在党报的改革路径上，还存在着不同级别党报的功能性差异建构，即需要对中央、省级和市级党报的功能定位进行划分，实现传播策略的因地制宜，中央和省级党报主要用于宣传中央和省委的路线、方针、政策以及对外传播功能，市级党报实现本土化的策略建构。
党报的发展同体制有着密切联系，但是如何更好地实现党报的宣传功能，还需要评估网络等新媒体对党报的消解作用。在信息社会中，何种信息会被受众关注并不是由某个人的意志决定的。而党报的语言特征和新闻报道风格往往使得党报的新闻信息淹没在网络的浩瀚海洋中，因此，党报的另一种功能性选择则是如何对自己的新闻语言进行调整，以更符合网络时代的用户口味。在网络时代，网络究竟是扩大还是缩小了党报信息的传播范围，仍然是一个无法验证的命题，但是党报所创办的网站能否如其他门户网站平台一样为网络用户提供一个平等、互动的信息共享平台，并对一些重要议题进行对等的讨论。这是党报进一步提升自己的权威和增强对党报认同感的有效途径。这种平台并不能决定公共舆论的走向，但是却可以为舆论的生成提供及时、有效、透明的信息参考并且参与到舆论的径流当中。
结语
新制度经济学将产权作为制度研究的核心，而在党报的制度体系中，产权在发展中尽管有些许的变化，却一直是以公有制(党管)为标志的，这使得产权这一值得考察和关注的制度变量变成了常量，因此在本文中对于党报产权这一核心概念并没有纳入到党报的制度中来考察。
党报改革同整个媒介改革有着密切的关联。与都市类媒体走向不同的是，党报的改革更加具有现实指向性和风向标的作用，党报作为政治体制内的一部分，其同政治体制之间的关联使得我们在对党报的研究中容易陷入“只缘身在此山中”的困境。而党报作为媒介的一部分，却划出了一条独特的发展弧线。无论从政治的视角人手，还是从媒介自身的视角人手，党报都是一个值得考察的领域。
党报是我国媒介体系中非常重要的一部分，它的发展不仅带动了整个报业体系的繁荣，也给社会的政治、经济和文化提供了动力。对于党报的制度性考察目前仍然缺少一种较为有效的制度性框架，其理论框架并没有实现本土化，从而造成对党报研究缺少有效的历时性考察。党报被作为现有体制的一部分予以研究，往往使我们过于关注党报同体制之间的密切联系，而忽视了党报作为相对独立的媒介系统运作的可能性和党报对文化、话语和习俗产生的建构性功能。因此，对于党报的考察以后应该更加关注其同社会子系统之间的双向互动研究，以推动党报研究更加客观、公正。
责任编辑：耿超锋
[关键词]党报；制度主义；话语；新闻理论
[中图分类号]G21 [文献标识码]A [文章编号]1006－6470(2011)05－0080－07
中国共产党的90年，也是党报伴随着我们党成长发展的90年。这90年的发展，我们可以从党报事业的兴衰中看到党的事业的兴衰。党报所展现的发展轨迹也正是党的事业的发展轨迹。对党报发展轨迹的梳理，可以使我们对中国近百年的社会发展史有更深刻的透视。在党报的研究中，马克思主义新闻观的研究占了很大一部分，这包括对党报理论体系的研究、党的主要领导人关于党报办报原则与观念的研究、党报的新闻风格的研究。另外一个层面是关于党报历史的研究，主要包括党报的历史同党史相结合的研究，微观的报刊史研究。关于党报历史的研究，往往根据党在不同历史时期的发展状况划分党报发展的历史阶段。这样的划分方式使得我们可以清晰地认识党报同党的事业的关系，清楚历史发展的脉络。在认识党报发展的视角上，还有一个层面往往被我们忽略，即制度性视角。关于党报发展的制度性分析，主要集中在改革开放之后党报的发展，着重分析党报如何从传统的计划经济体制下从事业单位向现代市场经济转型的制度变迁过程。这种制度性的分析完全可以延伸至党报发展的全过程，用制度性的视角来考察党报的发展与变迁。本文的目的即是运用制度主义的视角，对党报的制度架构和制度变迁作出考察，并由此对党报的改革路径中的制度性二元困境作出解析。
一、党报的制度性认知框架
党报，指政党的机关报。在我国，由于新闻业的公有属性，党报的概念也曾泛指所有的报纸和中国共产党所管辖之报纸。改革开放后，随着都市类报纸和行业类报纸的发展，报纸种类增加，党报成为众多报纸类别中的一种，已经特指中国共产党的机关报，目前党报体系是由中央到省委到市委的三级党报体系所构成。
关于党报的理论是马列主义理论体系中非常重要的一环，马克思和恩格斯在考虑无产阶级政党的组织原则时明确提出了“党需要的首先是一个政治性机关报”Ⅲ。党报自身的政治属性使得党报在功能上被赋予了“喉舌”之名。“报刊按其使命来说，是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万应的喉舌。”
按照马列主义原则建立的中国共产党，在建党之初就确立了党报在党的制度体系中不可或缺的重要位置。建党与建报一直伴随着党的事业的发展，很多党报党刊尽管曾经是中央机关报，但是由于革命形势的变化也呈现了昙花一现的局面。就是在建国后，由于左倾错误的发展，在文革时期也出现了全国只有一百多家报刊的局面。由此可见，制度的波动往往深刻影响党报的发展。
党报在创立之初的管理结构实际上是比较简单的，对其管理是用战时的军事命令管理方式。在建国后党报被逐步纳入到科层制管理体系中来，并且延续了战时的管理方法，形成了半军事化、半科层制的管理体制和制度架构。特别是通过科层制，将党报管理人员和采编人员纳入到国家权力体系的组织运行架构中来。成为社会主义制度体系的一部分。今天就是一些都市类报纸不仅在党报集团内，而且其总编辑也都由党报体系产生或者由宣传系统调任。党报在运行中也既要考虑政治原则，同时也要兼顾新闻专业主义原则。“党报姓党、党报是报”这一提法实际上就道出了党报由于自身的政治属性和经济属性、文化属性所造成的制度性二元困境。
党报作为党的制度安排的一部分，其自身既体现了强制性制度变迁到诱致性制度变迁的转换过程，也深刻体现了马克思主义对党的各项制度所引发的路径依赖。党报在确立之初，就确立了集体主义和构建主义的原则导向，在其严密的层级结构中，由领导者负责设计和实现党报的制度安排。这种自上至下的组织原则成为现今党报改革中难以逾越的“习俗约束”。
通过对党报的制度取向的考察，可以使我们从新的视角重新认识党报的发展与变迁，特别是摆脱对党报原有的线性历史主义的认知，从众多历史事件中梳理出党报的制度性架构，在新的认知层面上确立党报研究的维度：同时也可以对当代党报改革以致媒介改革的路径依赖进行重新审视。国际经济学会主席青木昌彦认为制度是由“文化基因”编程的结果。如何评价这种“文化基因”——特别是当党报已经内化为社会文化一部分的时候——对制度变迁的影响，显然是一件不容易的事情。在荣格所言的文化跨境理解上，改革的路径也不会是单一的，而是多元的。党报的制度取向与改革路径之间的关联性是不言自明的，从制度的架构上摆脱非此即彼的二元思维模式，党报改革的目标取向才能跳出既定的路径依赖，获得需求多元化的解决途径。
二、党报变迁的五个阶段
制度作为一种相对固化的政策安排与约束体系，对其所约束的范畴构成了特殊的制度环境。党报的形成与发展更是受到了所处的国际环境、国内环境和党的具体政策的影响。根据党的不同历史阶段的发展特点和制度及政策变化，特别是党报制度安排的柔韧性，党报的历史可以分为几个不同的阶段。
1、1921－1925年的文人办报阶段(制度柔性期)
这一阶段是党的发展的初期阶段，李大钊、陈独秀、毛泽东、周恩来、李立三、瞿秋白等党的领导人则是刚刚接受马列主义思想，他们对党报的办报方式一方面是学习第三国际的基本经验，另一方面是沿袭了国内文人办报的基本传统，对于如何办党报、如何办好党报等问题仍然处在探索的阶段。这一时期，党内的思想仍然是多元化的，对于办报的制度、政策并没有进行教条的约束和规制，党报制度具有很强的柔韧性。由于要发动尽可能多的群众参加到统一战线的队伍中来，这一点决定了党报的读者群体的广泛性和话语体系的多元化取向。
2、1925－1937年的革命办报阶段(制度刚性期)
这一时期党内先是形成了右倾错误倾向，随后是严重的左倾倾向，特别是在国共合作破裂之后，党报遭受了严重打击，党报的读者群体也变得极为狭窄，加之严重的左倾倾向，党报的话语体系变得火药味十足，党报同一般社会性报纸的对立性十足，党报的制度显现出了明显的刚性。
3、1937－1956年的策略性办报阶段(制度柔性期)
由于国内形势的变化，中日民族矛盾上升为国 内社会的主要矛盾，加之党内对左倾路线的纠正，建立最广泛的统一战线成为党的主要取向，在这种情况下，党报的话语体系再次发生转向，如何办报既要遵循党的方针政策，更要依据形势的变化。《解放日报》和《新华日报》就着重体现了党的策略性办报方针。而在解放战争时期，争取建立民主联合政府、解放全中国成为主要的战略目标，使得党报具有了更大的灵活性，其面对的是全国的读者群。新中国建立初期，党报等国营报纸同私营报纸并存，互取长短，党报的话语体系仍然具有明显的开放性。随着1956年公私合营的完成，私营报纸退出历史舞台，制度柔性则又告一段落。
4、1956－1977年的左倾办报阶段(制度刚性期)
1956年之后，随着各种左倾化运动的发展，党报的话语体系也变成了左倾思想的宣传工具。党报此时显现出了明显的制度刚性，以阶级斗争为纲是这一时期党报的主要任务，党报的信息功能与娱乐功能几乎消失殆尽。
5、1977－2011年的制度转型阶段(制度柔性期)
文革结束后，我国进入了改革开放的新时期。这一时期党报又恢复了制度柔性，党报的话语体系形成了多元面貌，党报成为社会的调节器。
党报的发展形成了制度刚性和柔性相互交合的特点，这一点实际上是党的政策在不同历史阶段的一个映照。在制度柔性阶段，整个党报体系发展得比较壮大，同社会各阶层的结合也非常紧密，话语体系形成多元的发展特点；而在制度刚性阶段，党报体系的发展则显现出极端化、保守化倾向，党报的话语体系显现出纯粹意识形态的权力化倾向。党报的发展受到很大限制。
三、党报制度体系的分散式建构
90年的党报发展尽管呈现了制度刚性和柔性交织的特点，但是仍然不能全面而完整地概括党报90年的发展历程。纵观近一个世纪的发展，党报制度体系的形成与发展实际上并不是一蹴而就的，在不同的历史时期由于制度环境的变化，党报制度时常发生变化，今天的党报同当初的党报不论在办报原则、版面安排还是在话语体系上都发生了根本性变化。对党报体系确立与发展的考察。需要超越历史事件的维度，进入到制度安排的考察，将其分解为几个不同的制度安排来考察，以便在更高的层面认识党报在整个党的制度架构中的结构功能。
1、党报党性原则的确立
在《报刊的四种理论》中，威尔伯·施拉姆将坚持把党的领导作为党报最重要的特征来看待，这实际上也是指出了党性原则在整个党报体系中的核心作用。中国共产党在成立之初是按照俄共(布)的原则组织建立的，尽管建党之初组织结构还比较松散，但是在党的第一份决议中就确立了党报的这一原则：要坚持党的领导。1921年7月，在中共一大上通过的第一份决议上明确指出：一切书籍、日报、标语和传单的出版工作，均应受中央执行委员会或临时中央执行委员会的监督。每个地方组织均有权出版地方通报、日报、周刊、传单和通告。不论中央或地方出版的一切出版物，其出版工作均应受党员的领导。任何出版物，无论是中央的或地方的，均不得刊登违背党的原则、政策和决议的文章。1922年7月中共二大通过的《中国共产党加入第三国际决议案》，进一步明确了共产国际关于无产阶级报刊党性原则的要求，要求报刊和宣传工作必须“具有真正的共产主义性质”；“党掌握的各种机关报刊，都必须由确实忠于无产阶级革命事业的可靠的共产党人来主持”，并“完全服从党中央委员会的领导”。为加强对党报党刊的统一领导，中共中央先后成立了“中央机关报编辑委员会”、“报纸编辑委员会”，把新闻宣传工作列入中共的议事日程，从而在根本上确立了党领导办刊的基本原则和框架。1925年中共四大再次强调党报是“用以教育党员的最重要机关”。在党报制度体系中，党报的党性原则被最早确定下来，尽管随后对于党性原则有很多讨论和发展。
2、党报话语体系的衍变
党报的话语体系实际上就是党的话语体系。从党在不同历史阶段工作重心来看，话语体系由中心话语和外围话语构成。中心话语主要是马列主义话语体系，这是党的宣传教育政策的重心，也是党内秩序的一种再现，它构成了90年来党报话语体系的主线。马列主义话语体系的发展包含了后来的毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观的相关论述，在此不赘述。
党报话语体系的支配性影响是通过外围话语实现的。外围话语包括广泛，主要由马列主义话语支配的革命话语、中国传统文化中心的儒(释道)话语、近现代发展起来的自由主义话语等。外围话语体系则随着不同历史阶段的特点而略有不同，其主要是同时代特点结合在一起，这也是党报能被各个阶层接受的一个最重要原因，党的路线、方针、政策也依赖此而普及到各个阶层。这也是90年来我们纵观党的话语体系后既感到一脉相承、又颇觉发生了很大变化的原因。这其中一个最重要的变化是在十一届三中全会之后废除了以阶级斗争为纲的工作重心，而转移到以经济建设为中心，使得党报的话语体系在最大程度上削减了革命话语的比重，但是仍然偶尔有一些革命话语见诸报端，这也充分说明话语的生命力以及隐藏在背后的不同意识形态和权力的支配力量。革命话语是外围话语体系中最重要的一部分，并且其在一定的历史阶段同马列主义话语体系表现出了高度的一致性。革命话语发展的极端也是左倾极端化的一种表现，文化大革命时期的党报话语体系实际上主要就是革命话语极端化的结果，并且发展为大字报话语。话语的生命力在于它可以通过语言和文字嵌入到民族的文化和习俗中去，并且延续下去，因此我们无法预知革命话语是否还会卷土重来。
1978年以后革命话语的减退使得外围话语体系的平衡被打破，自由主义思潮一度兴起，因此整个1980年代开展了多次针对资产阶级自由化的斗争，这既是革命话语同自由主义话语斗争的延续，也说明中心话语对自由主义话语的限制。革命话语同自由主义话语是有着合作的历史的，在党报创立初期特别是国共第一次合作时期，革命话语、自由主义话语是国共两党谋求合作的基础和力量。而在1937年之后为了建立抗日民族统一战线，国共第二次合作，期间对于自由主义话语仍然是存在一定的认可的。在解放战争时期，为了建立民主联合政府，打倒国民党专制政府，自由主义话语也用来对抗国民政府的专制。团结广大民主党派和无党派人士。当代全球化趋势下，自由主义实际上已经构成了国内的一种思想力量，自由主义话语不论是通过各类教材还是通过影视文本，都在社会中传播，这也体现了中心话语对自由主义话语的包容和此阶段的制度柔性特点。
1990年代之后，中国传统文化在社会主义核心价值体系中的作用不断被提高到新的高度，原来被打倒的儒家话语体系再次回归历史舞台，“和谐社会”的提出就是中心话语同儒家话语的高度契合，将传统儒家文化的和合思想吸收到中心话语体系中来。
3、意识形态功能的完善与拓展
作为支配话语的意识形态，其在更广阔的层面 影响人的观念，支配人的行为。韦伯论题就是认为“意识形态的功能在社会发展中作为一个独立变量而存在”。中共早期所提倡的社会主义和共产主义意识形态同中国传统社会之间存在着断裂，如何将共产主义的意识形态移植到中国还需要同社会实践不断的磨合。在这个过程中，党报为马列主义在中国的传播和演化起到了桥梁的作用。党报的喉舌和宣传功能就是意识形态功能的隐性表达。在中共成立初期，由于长期处于秘密宣传阶段，其主要任务是组织工会和工人罢工，而由于工人的整体文化水平较低，对于工人的宣传教育主要依靠宣讲鼓动，而书面教育则处于次要地位。在广大农村，更是要依靠口号作为宣传鼓动的中心环节。1925年中共四大就对党报的意识形态功能所起的作用作了评断：中国近几年的民族革命运动受影响于我们党的宣传工作实巨……我们党的机关报《向导》竟得立在舆论的指导地位，我们许多同志亦得立在行动的指导地位；但同时大会亦承认因为党的幼稚，党的教育宣传还未切实，致使党的理论基础常常动摇不定。Ⅻ意识形态功能受到削弱的另外一个因素还由于党的初期发展并不成熟，“常常表现其非左倾即右倾的机会主义的色彩”，造成党员和群众对于党的路线、方针、政策的认识模糊、摇摆不定，从而使宣传功能大打折扣。为了能够更好地发挥党报的宣传功能，1928年中共六大，提出了党的宣传工作的两个基本任务：一是提高一切党员的政治知识；二是特别应该提高党在广大工农群众中工作和宣传员理论上的认识。为此大会要求党报党刊“文字内容务求通俗，须适合我党同志的程度。党报对此问题亦应加以重大注意”。前期由于缺少相对稳定的政治环境，党报的意识形态宣传功能一方面同党的路线、方针、政策存在脱节的地方，另一方面也脱离了中国的农村实际和广大群众。
1937年之后，以毛泽东为首的党中央开始系统地思考和完善党报的宣传功能，使其更好地服从和符合党的政策，同时服务于党的群众路线。这时党的宣传工作为了能更好地符合革命斗争的需要，向更加务实方向转变，如1942年3月8日毛泽东就为《解放日报》题词“深入群众，不尚空谈”八个大字。1948年毛泽东在《对晋绥日报编辑人员的谈话》中，进一步强调了党报的功用：“报纸的作用和力量，就在它能使党的纲领路线、方针政策、工作任务和工作方法最迅速最广泛地同群众见面。”他更明确的指出了党报的使命：“在报纸上正确地宣传党的方针政策，通过报纸加强党和群众的联系，这是党的工作中的一项不可小看的、有重大原则意义的问题。”
1951年5月23日，在中国共产党第一次全国宣传工作会议上，刘少奇做的报告《党在宣传战线上的任务》中指出了党的宣传工作的根本任务是“用马列主义的思想原则在全国范围内和全体规模上教育人民”，他将宣传工作分为两大项：一项是当前中心工作，时事政策的宣传：一项是马列主义基本理论的宣传。这次会议实际奠定了党报宣传工作的基调，以后党报的宣传工作主要是围绕这两项来展开的。
十一届三中全会之后，由于工作重心的转变，原有的过于强化的意识形态功能开始淡化，新闻工作开始强调要坚持四项基本原则，为改革开放和经济建设服务，强调将社会效益放在第一位。进入1990年代，中央进一步提出要用正确的舆论引导人，保证新闻舆论的正确方向，同时舆论监督功能也广泛地被党报所实行。进入21世纪之后，党报的意识形态功能同社会发展结合得更加紧密，也变得更为隐性，党报需要在“以人为本”的原则下，坚持“三贴近”来开展宣传工作。
从整体上看，对于党的路线、方针、政策的宣传贯穿于党报意识形态功能的始终，不同的是对于发挥这一功能的方式、方法上存在着一些差别。
4、党报的理论体系的建立
党报的初期发展主要依靠的是党的政策和一些会议形成的决议文件，这一方面使得党报可以根据形势变化作出及时调整，但是在发展过程中却一直缺少理论支撑，这是党报发展过程中很显著的特征。如何办党报，党的主要领导人都有一些论述，这些基本确定了党报的发展方向。
但是，对于党报理论体系的构建却是在1949年之后逐渐发展起来的，这一方面是由于在战火环境中党报理论研究工作无法开展，另一方面根据地也缺少新闻学科的支撑，新闻学者较少。解放之后，受左倾错误的影响，党的新闻理论研究工作实际上一直没有开展起来，对于新闻学的认识也主要停留在喉舌论功能上，文章也主要是强调如何发挥党报的喉舌功能上和强化宣传功能，特别是在文革期间新闻媒介成了所谓的“无产阶级全面专政的工具”。由于视野的局限和体制的限制，很多文章并不能算作是学术性文章，也并没有在更高的层面上建构党报的理论体系。新闻教育也主要是讲授如何编写新闻稿件，而对于新闻理论则几乎无涉及。而初期使用苏联新闻学教材也出现了照抄照搬的窘境，没用建构起我国的新闻理论。
改革开放之后，随着西方新闻传播思想的引进以及国内开展的一系列针对西方新闻思想的批评讨论，对于什么是新闻、如何建构自己的新闻理论体系才引起学者们的重视。在这个过程中，受党报喉舌论的影响，一些学者关于党报性质具有双重性的认识也必然暂时不能得到业界的支持。在这种讨论过程中，逐步确立了新闻事业的性质与作用、新闻工作的党性原则与人民性、新闻真实性、新闻指导性、新闻传播与宣传的关系、新闻学与其他学科的关系、对待西方传播学的态度等基本的新闻理论，并出现了一批新闻学教材。最早的是1982年甘惜分教授的《新闻理论基础》一书出版，该书第一次较为系统、全面地建构了我国的党报理论体系。随着各高校新闻学科的恢复和发展，多所高校都出版了新闻理论教材，从而丰富了我国新闻理论研究。时至今日，对于党报理论的建构已经不仅局限于新闻理论的哲学范式研究，它同社会、经济、体制、历史的研究融合到一起，构成了多层次的研究结构和路径取向。一些研究成果还密切关注党报改革的走向。党报的理论体系已经发展为以马克思主义新闻观为主线，包含多学科方向的理论范式研究架构。
5、党报的版面内容安排
党报的内容编辑和版面设计有着自己的传统。一般来讲，中央机关刊物是各级党报党刊效仿的对象。受政治环境、经济条件和受众习惯等因素影响，党报的版面安排往往是不断变换的，特别是初期中央机关刊物生命周期往往比较短，版面安排也没有固定下来，如《向导》、《工人周刊》等主要为书本形式，采用书页的排版设计方式，同现代报刊的设计相差较远。
由于中共加入了共产国际，作为共产国际的一个支部，机关报在版面安排上往往将国际报道置于更加显著的位置上，而国内报道却置于次要的版面。1941年5月《解放日报》创刊后成为中共中央机关报。但是同《红色中华》(1937年1月29日改名为《新中华报》)一样，虽然采用了报纸的版面设计，但是同现代报刊还是有很大差距，并且无法满足对于国内形势和党的路线、方针、政策的报道要求，各根 据地由于按照中央机关报的基本取向办报，同样也明显存在着新闻报道同国内形势和根据地情况脱节的问题。1942年3月16日，中共中央宣传部为改造党报发出通知，规定“报纸的主要任务就是要宣传党的政策，贯彻党的政策，反映党的工作，反映群众生活，要这样做，才是名副其实的党报。”按照这样的要求，1942年4月1日《解放日报》改版，在全党办报的改版方针指引下，该报全面调整了版面顺序，加强了党的理论、路线、方针、政策的宣传，突出处理了边区新闻、国内新闻以及反映解放区军民的斗争和生活的新闻报道。改版之后，国内新闻报道被置于头版的突出位置，而国际新闻则置于次要的版面，报纸开始主要依靠新闻价值来安排版面，如第一版过去基本是国际新闻，改为以边区军民抗日斗争和边区建设情况等国内新闻为主；二版也由过去的国际版改为边区版。《解放日报》的改版，标志着党报风格已经基本形成，并且对后来的党报创办和改版产生了深远的影响。
1949年8月1日《人民日报》开始成为中共中央机关报。在文革以前，《人民日报》作为全国性报纸，其对新闻的选择基本上是按照新闻价值来遴选稿件、安排版面的。1956年7月1日，总结以往党报的办报传统《人民日报》改版，改版社论中指出，“报纸是社会的言论机关”；“我们的报纸名字叫做《人民日报》，意思就是说它是人民的公共的武器，公共的财产。人民群众是它的主人。”1966年9月1日，《人民日报》第8次改版后，版面特别是头版开始将党和国家领导人的相关活动报道置于显著位置，并按照领导人的官位、级别安排版面。这“正是始于文革中对领袖的无限崇拜，主要领导人公开的活动成为党报的头版头条”。目前党报的版面安排基本上沿袭了《人民日报》这次改版之后的传统，依据领导职务来安排版面，并且基本上形成了今天党报的基本风格。
四、党报的改革路径
党报作为更大的制度范围内的一个子制度安排，其发展受到整个体制环境的制约。一个明显的变化是随着市场化媒体的日益发展，党报的读者群正在发生明显的变化，即变得狭窄，党报的读者群体主要集中在机关事业单位和一些国有企业当中。很多党报的内容版式也充斥着领导的活动性新闻，新闻价值取向往往被置于第二位，党报的新闻专业主义也在受到市场化媒体的挑战，如一些重要活动，很多党报的头版甚至出现了雷同化倾向，甚至连续几年都极为一致。党报的话语也较为固化，往往保留着教化的口吻。新闻报道往往是会议文件或刊发的公文，不符合新闻的基本规律。更为严重的问题是一些县市级党报不仅定位不清、人员冗杂，而且成为很多县市的财政负担。2003年8月，新闻出版总署根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》，制订了实施细则，明确规定，党委机关报只限于中央、省(市)、地(市)三级，县(市)级机关报一律停办。这也成为建国以来党报史上最深远的一次改革，300多家县级党报被停办。市级党报还进行了一些探索，有的党报希望借助市场化手段让党报同都市报一样在市场上竞争，从而焕发生命力，如《大连日报》，但是由于体制、机制和报业市场饱和度等因素影响，党报不可能办成都市类报纸，这种探索不是很成功。
根据中央关于推进文化事业产业“两分开”的发展思路，报纸要被划分为公益性的事业单位和经营性的企业单位，建立“宣传业务和经营业务相对独立的组织结构”，在管理体制上将报纸与所属的经营管理机构实行分离。这种切割对于党报来讲实际上一方面被“保护”起来，不再参与市场竞争，更加专于宣传功能和社会功能。而随着报业转企改制步伐的推进，党报的体制内特征变得越来越明显。与报纸市场化不同的是，党报的事业化是一种相对立的改革方向，在市场经济的范围内，党报如果脱离市场，其报纸的新闻专业主义如何保留，制度性的温床能否打造党报的核心竞争力，党报是否会回到保守主义的立场，这些都是值得深思的课题。如果党报完全实现事业拨款运营，那么无疑这更是一笔巨大的财政负担。而党报如何在全球化时代实现党和政府形象的全球化传播，也是需要考虑的问题。由于基层党的部门往往是上级党报都需要订阅，因此在党报的改革路径上，还存在着不同级别党报的功能性差异建构，即需要对中央、省级和市级党报的功能定位进行划分，实现传播策略的因地制宜，中央和省级党报主要用于宣传中央和省委的路线、方针、政策以及对外传播功能，市级党报实现本土化的策略建构。
党报的发展同体制有着密切联系，但是如何更好地实现党报的宣传功能，还需要评估网络等新媒体对党报的消解作用。在信息社会中，何种信息会被受众关注并不是由某个人的意志决定的。而党报的语言特征和新闻报道风格往往使得党报的新闻信息淹没在网络的浩瀚海洋中，因此，党报的另一种功能性选择则是如何对自己的新闻语言进行调整，以更符合网络时代的用户口味。在网络时代，网络究竟是扩大还是缩小了党报信息的传播范围，仍然是一个无法验证的命题，但是党报所创办的网站能否如其他门户网站平台一样为网络用户提供一个平等、互动的信息共享平台，并对一些重要议题进行对等的讨论。这是党报进一步提升自己的权威和增强对党报认同感的有效途径。这种平台并不能决定公共舆论的走向，但是却可以为舆论的生成提供及时、有效、透明的信息参考并且参与到舆论的径流当中。
结语
新制度经济学将产权作为制度研究的核心，而在党报的制度体系中，产权在发展中尽管有些许的变化，却一直是以公有制(党管)为标志的，这使得产权这一值得考察和关注的制度变量变成了常量，因此在本文中对于党报产权这一核心概念并没有纳入到党报的制度中来考察。
党报改革同整个媒介改革有着密切的关联。与都市类媒体走向不同的是，党报的改革更加具有现实指向性和风向标的作用，党报作为政治体制内的一部分，其同政治体制之间的关联使得我们在对党报的研究中容易陷入“只缘身在此山中”的困境。而党报作为媒介的一部分，却划出了一条独特的发展弧线。无论从政治的视角人手，还是从媒介自身的视角人手，党报都是一个值得考察的领域。
党报是我国媒介体系中非常重要的一部分，它的发展不仅带动了整个报业体系的繁荣，也给社会的政治、经济和文化提供了动力。对于党报的制度性考察目前仍然缺少一种较为有效的制度性框架，其理论框架并没有实现本土化，从而造成对党报研究缺少有效的历时性考察。党报被作为现有体制的一部分予以研究，往往使我们过于关注党报同体制之间的密切联系，而忽视了党报作为相对独立的媒介系统运作的可能性和党报对文化、话语和习俗产生的建构性功能。因此，对于党报的考察以后应该更加关注其同社会子系统之间的双向互动研究，以推动党报研究更加客观、公正。
责任编辑：耿超锋