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[内容提要]在中东欧国家的入盟进程中，欧盟以“哥本哈根入盟标准”和“定期评估报告”作为两个制度性工具，建构和形塑中东欧入盟申请国的少数民族政策，产生了深远的影响。同时，这种制度性建构中也出现了一些问题：对少数民族问题的重视程度存在等级差别；评估缺乏明确参照标准并存在自相矛盾之处；评估报告的落实存在执行困境。通过分析可以看出，主体民族与少数民族平等无疑是政治民主的重要内容和标志，但外部力量的参与并不会对少数民族问题的解决产生根本性的作用，更不会从实质上促进民主政治发展。
[关键词]中东欧国家 欧盟 少数民族 建构因素
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005－6505(2010)02－0147－04
20世纪90年代初，面对苏东剧变之后中东欧国家的政治和经济状况，欧盟提出中东欧国家要加入欧盟必须达到民主政治、市场经济和行政管理三方面条件，这就是1993年6月欧共体哥本哈根首脑会议提出的“哥本哈根入盟标准”。为了维护欧洲的安全和促进中东欧国家的民主化进程，欧盟在民主政治条件中明确提出“必须尊重并保护少数民族利益”的要求。从此，欧盟开始对中东欧入盟申请国的少数民族问题施加影响，其实质是欧盟以入盟为契机，对这些国家少数民族问题的民主化形塑和建构。
一
“哥本哈根入盟标准”中明确提出“尊重并保护少数民族利益”，这对欧盟来说具有极为重要的意义。从1991年开始，欧盟将人权与入盟条件联系起来，成为其对外关系中必不可少的组成部分。欧盟东扩将这一标准条件扩展到中东欧国家，而当时这些国家在各领域都面临着棘手的转型难题。前南斯拉夫暴力分家、苏联解体后遗留了许多难以解决的冲突、大多数中东欧国家内部存在出现少数民族冲突的可能，这些都影响了欧盟建构中东欧国家少数民族问题的路径选择。
欧盟采纳了欧洲理事会将民主问题与人权(及少数民族)问题联系起来的做法，并且借鉴了欧安组织将少数民族保护问题置于安全考量基础之上的做法，形成了明确但笼统的“哥本哈根标准”。由于欧盟自身没有保护少数民族的专项法律和制度，并且国际上对少数民族保护问题也缺乏共识和参照标准，因而为了监督和推动中东欧国家的入盟进程，欧盟设立了年度定期评估报告制度。1995年底，欧盟马德里首脑会议正式确定了“定期评估制度”，即每年由欧盟委员会根据哥本哈根标准对中东欧联系国的政治和经济转轨状况进行年度评估，并起草评估报告呈交欧盟首脑会议，欧盟首脑会议将根据评估报告决定是否启动相应国家的入盟谈判。自1997年至2002年，欧盟连续六年对中东欧国家的政治经济转轨状况进行定期评估并发表评估报告。每次年度定期评估报告都提醒各候选国签署和批准由欧洲理事会于1995年制定的《欧洲保护少数民族框架公约》，该公约成为欧盟用以落实少数民族保护方面入盟条件的首要手段。
欧盟定期评估报告的各类信息主要来源于联系国、欧洲理事会、欧安组织、各国际金融组织、非政府组织以及老成员国在政治领域的评估报告。在少数民族问题上，来自欧洲理事会和欧安组织的信息会被优先采纳。定期评估报告起草之前，欧盟委员会与欧洲理事会及欧安组织会在布鲁塞尔召开年度定期情况说明会。此外，为了避免在报告中出现重大遗漏或错误而造成严重后果，欧盟委员会也会向包括透明国际和人权观察在内的非政府组织进行咨询。
扩盟总司(Directorate General Enlargement)内有一个25人的横向协调机构(Horizontal Co- ordination Unit)，该部门负责管理和监督扩盟总司的国家事务部与其他总司相关部门之间的合作事务。每年该协调机构列出上述各国家事务部提出的问题，并在内容和行文上将其进行简化，形成报告草案，以此保证历年报告之间的连续性和可比较性。定期评估报告的准备工作有以下特点：首先，各国定期评估报告的工作团队逐渐本地化；其次，报告行文的用语渐趋温和而中立；第三，报告中的措辞和参考标准逐渐固定化。大约在每年6月底，开始报告草案的准备工作。随后，报告起草工作组会同各国际组织召开会议，听取意见。7－8月间，在协调机构的组织和管理下，国家事务部和其他总司的相关部门对草案进行修改。通常在9月，报告草案会基本完成，并交由法务部门进行法律审核。
评估报告一般会在10月或11月正式公布，在此之前，报告属秘密文件。但候选国往往会尽量寻找报告草拟阶段的薄弱环节，伺机提前知晓报告中的一些内容。通常在报告正式公布之前六周，报告总负责人和协调机构领导人以及其他参与监督执行的欧盟委员会官员会向候选国的入盟谈判代表团团长简要说明评估中发现的主要问题。在此期间，报告尚未形成最终定论，从而也为候选国提供了最后一次提交可说明本国最新发展状况的相关资料的窗口时间。在两个年度定期评估报告之间，国家事务部通常会提交一份关于各国情况最新进展的简要说明，此次情况更新的信息来源于联系国和欧盟驻各国代表团定期提供的最新情况。
二
尊重和保护少数民族问题被欧盟看作是衡量中东欧国家民主政治状况的重要指标。中东欧国家在少数民族保护方面的进展和不足都是欧盟评估其是否达到人盟民主政治标准的主要关注点。因而，少数民族问题也就成为欧盟定期评估报告中必不可少的内容。1997年7月，欧盟委员会公布了名为《2000年议程：为了更强和更大的联盟》。的第一个人盟评估报告，首次发表了对十个中东欧申请国的评审意见。毋庸置疑，定期评估报告制度对中东欧国家少数民族保护工作产生了深远的影响。为了尽早达到人盟标准，各国积极按照评估报告提出的问题修改和制定相关法律法规，建立专门工作机构，为改善国因少数民族保护问题作出努力。相应地，欧盟委员会在历次评估报告中对中东欧国家的评价也呈现出越来越积极的明显变化。
然而，对定期评估报告进行横向比较可以发现，这一制度在形塑中东欧国家少数民族保护政策的同时，也出现了一些问题：对少数民族问题的重视程度存在等级差别；评估缺乏明确参照标准并存在前后矛盾之处；评估报告的落实存在执行困境。
虽然中东欧各国都有大量少数民族，但是在定期评估报告中只有两个少数民族被反复提及并强调：爱沙尼亚和拉脱维亚两国国内讲俄语的少数民族，以及保加利亚、捷克共和国、匈牙利、罗马尼亚和斯洛伐克国内的罗姆族。这表明，欧盟在对待中东欧国家的少数民族问题上存在“等级差别”。欧盟重点关注波罗的海国家内讲俄语的少数民族是为了维护与最大邻国和能源供应者俄罗斯的良好关系。而关注迁徙成性的罗姆人地位问题则是出于对欧盟内部“软”安全问题的担忧。罗姆族是一个非地域性、内部分化明显且被边缘化的少数民族，而且它向来也不是能引起政治关注的敏感群体，但是，与中东欧国家内部具有地域 性特征和更强政治动员能力的其他少数民族(如斯洛伐克和罗马尼亚的匈牙利族、保加利亚的土耳其族)相比，罗姆族的地位却受到欧盟的重视，成为欧盟考察各中东欧国家少数民族状况时具有代表性意义的重要组成部分。
有欧洲学者认为，欧盟委员会的定期评估报告实际上为申请入盟的中东欧国家编撰了一个积极解决问题从而取得成功的故事版本，它是为了美化候选国，显示其在人盟过程中不断取得进步而拼凑起来的一堆符号。候选国只是承诺增强保护少数民族利益，做足了表面文章，而这也被当作进步而获得了普遍赞扬。例如，报告中称，少数民族“很好地融入了匈牙利社会”，匈牙利拥有“非常完备的保护少数民族利益并促进其文化和教育自主权的制度框架”。定期评估报告中甚至会出现对在之前的报告中根本没有提出任何问题的领域的正面积极评价，说其取得了如何巨大的进步。
定期评估报告中缺少明确的参照标准，因而欧盟很难对中东欧国家少数民族保护方面的进展作出有说服力的客观评估。报告跟踪调查了中东欧联系国在公民权、入籍、语言和选举等领域的法律制定和修改，在行政和立法机构中少数民族事务管理部门的建立以及表达少数民族需求的政府规划的启动等。欧盟对这些国家的少数民族发展趋势进行了一些指标的量化考量，如取得公民权的少数民族的人数、申请入籍的人数、通过语言和入籍测验的人数、使用官方语言和少数民族语言教学的学校或班级数量、培训用官方语言和少数民族语言进行教学的教师数量以及使用少数民族语言制作的传媒节目的覆盖范围等。
定期评估报告经常大量提及“国际标准”或“欧洲标准”，还用欧洲理事会和欧安组织的建议、行动和文件作为参照衡量的标准。例如，在1999年对拉脱维亚的评估报告中提到，“目前拉脱维亚完成了欧安组织在入籍问题和公民权方面提出的所有要求”。但是在2001年对拉脱维亚的定期评估报告中，欧盟又表示出对讲俄语的少数民族使用本民族语言权利的担忧和关切，其中提到了欧盟、欧洲理事会和欧安组织为引导该国建立新的语言法而付出的“巨大努力”。从这些报告中可以看出，欧盟在大量依靠欧安组织和欧洲理事会搜集的基本信息和数据的同时，也将上述两者的标准引入了欧盟的定期评估之中。借鉴和使用各种外部“标准”导致关于少数民族问题的入盟条件的笼统表述和内在矛盾变得更加混乱而复杂。例如，在2002年对爱沙尼亚和拉脱维亚的评估报告中，一方面说欧安组织在两国少数民族保护问题上的使命已经于2001年底结束，但另一方面又提出欧盟的持续担忧——在对拉脱维亚的报告中“催促”该国批准《欧洲保护少数民族框架公约》并表示对在限制性语言法生效背景下少数民族人籍问题和有效政治参与的担忧。而该报告最后又总结说，“该国在进一步巩固和加深对少数民族利益的尊重和保护方面取得了巨大进步”。
这种参照标准的缺失同样导致欧盟在对罗姆人的评估中一直犹豫不决，难下定论。一方面，欧盟认识到罗姆族的社会经济和政治状况并没有多大改善；另一方面，它又不得不详细列举候选国为满足罗姆人诉求而采取的新行动和新规划。实际上，定期评估报告中所严厉批评的那些国内罗姆人待遇较差的候选国却被认为总体上“达到了哥本哈根政治标准”。这说明，在入盟进程中少数民族问题实际上并不是欧盟优先关注的问题。欧盟内部始终存在一种强烈的疑虑——究竟是应该公开承认候选国已经达到了民主政治标准，还是应该继续批评罗姆人糟糕的地位问题。欧盟缺少能够决定何时应该确认问题已完全“解决”的参照标准，因此，只要罗姆族的状况没有发生明显恶化，定期评估报告都会尽量将关注的重点放在联系国的政策制定方面。
在入盟进程中，欧盟委员会对中东欧国家在民主政治方面的强调重点逐渐从考察各国是否全面采用共同体法条款，转向考察各国所具有的欧盟政策执行力问题。但是，从历次定期评估报告中不难看出，欧盟委员会并不具备这方面能力，它难以管理和跟踪各国政策的执行过程。在少数民族问题上，报告中只能概括性地罗列候选国在资金缺乏、行政能力不强、公民意识顽固等方面存在的不足。直到2000年和2001年斯洛伐克定期评估报告，才在关于罗姆人问题的部分明确提出“政策的阐述和执行之间存在鸿沟”。对政策执行力不强的最明确的暗示是在2002年的保加利亚定期评估报告中，文中闪烁其词地指出存在着“罗姆人与保加利亚民族之间紧张态势增强的信号”。同时，欧盟与联系国之间不止一次地利用文字游戏来掩盖政策难以落实的真实状况。比如，在1999年保加利亚定期评估报告中提出，“通过实施‘罗姆族人全面融入保加利亚社会’的框架规划和在中央及地方层面建立相关机构，罗姆族的进一步融合取得了重大进展”。但是，究竟该框架规划标志着的“重大进展”是如何衡量而得出上述结论的，却不得而知，并且两年之后，这一框架规划也不了了之了。
三
通过对欧盟在中东欧国家人盟过程中对其国内少数民族保护方面的建构进程的考察，可以看出，主体民族与少数民族平等无疑是政治民主的重要内容和标志，但外部力量的参与并不会对少数民族问题的解决产生根本性的作用，更不会从实质上促进民主政治发展。实际上，少数民族问题往往被利用，成为国际行为体之间利益平衡或冲突的筹码，这反而容易导致国内民族问题的复杂化和少数民族实际生存状况的恶化。2009年10月9日捷克总统克劳斯拒绝签署欧盟里斯本条约的做法就是一个很好的例证。虽然克劳斯明知其个人拒绝在有简化版欧盟宪法条约之称的“里斯本条约”上签字，根本不可能从根本上阻碍欧洲一体化的进程，但他恰在此时提出，要求欧盟承认二战后驱逐苏台德地区250万德意志族人和没收他们全部财产的贝奈斯法令的合法性。这一次，在民族问题上被欧盟提出了无数要求的中东欧国家也反过来用少数民族问题作为条件，这个有意思的事件似乎也能预示和说明一些问题。在承认欧盟的民主政治入盟标准的确对中东欧国家的少数民族问题产生了深远影响的同时，也应该注意到这种建构和形塑作用存在很多局限性。多民族国家内，民主政治的发展并不能完全依靠外部力量的输入，而是要在深入且全面地掌握国内各民族、各种文化政治认同状况的基础上，展开具有宏伟战略性和精巧策略性的民主制度设计，探索适合本国国情的多民族国家民主政治发展道路和模式。
[责任编辑：文 心]
[关键词]中东欧国家 欧盟 少数民族 建构因素
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005－6505(2010)02－0147－04
20世纪90年代初，面对苏东剧变之后中东欧国家的政治和经济状况，欧盟提出中东欧国家要加入欧盟必须达到民主政治、市场经济和行政管理三方面条件，这就是1993年6月欧共体哥本哈根首脑会议提出的“哥本哈根入盟标准”。为了维护欧洲的安全和促进中东欧国家的民主化进程，欧盟在民主政治条件中明确提出“必须尊重并保护少数民族利益”的要求。从此，欧盟开始对中东欧入盟申请国的少数民族问题施加影响，其实质是欧盟以入盟为契机，对这些国家少数民族问题的民主化形塑和建构。
一
“哥本哈根入盟标准”中明确提出“尊重并保护少数民族利益”，这对欧盟来说具有极为重要的意义。从1991年开始，欧盟将人权与入盟条件联系起来，成为其对外关系中必不可少的组成部分。欧盟东扩将这一标准条件扩展到中东欧国家，而当时这些国家在各领域都面临着棘手的转型难题。前南斯拉夫暴力分家、苏联解体后遗留了许多难以解决的冲突、大多数中东欧国家内部存在出现少数民族冲突的可能，这些都影响了欧盟建构中东欧国家少数民族问题的路径选择。
欧盟采纳了欧洲理事会将民主问题与人权(及少数民族)问题联系起来的做法，并且借鉴了欧安组织将少数民族保护问题置于安全考量基础之上的做法，形成了明确但笼统的“哥本哈根标准”。由于欧盟自身没有保护少数民族的专项法律和制度，并且国际上对少数民族保护问题也缺乏共识和参照标准，因而为了监督和推动中东欧国家的入盟进程，欧盟设立了年度定期评估报告制度。1995年底，欧盟马德里首脑会议正式确定了“定期评估制度”，即每年由欧盟委员会根据哥本哈根标准对中东欧联系国的政治和经济转轨状况进行年度评估，并起草评估报告呈交欧盟首脑会议，欧盟首脑会议将根据评估报告决定是否启动相应国家的入盟谈判。自1997年至2002年，欧盟连续六年对中东欧国家的政治经济转轨状况进行定期评估并发表评估报告。每次年度定期评估报告都提醒各候选国签署和批准由欧洲理事会于1995年制定的《欧洲保护少数民族框架公约》，该公约成为欧盟用以落实少数民族保护方面入盟条件的首要手段。
欧盟定期评估报告的各类信息主要来源于联系国、欧洲理事会、欧安组织、各国际金融组织、非政府组织以及老成员国在政治领域的评估报告。在少数民族问题上，来自欧洲理事会和欧安组织的信息会被优先采纳。定期评估报告起草之前，欧盟委员会与欧洲理事会及欧安组织会在布鲁塞尔召开年度定期情况说明会。此外，为了避免在报告中出现重大遗漏或错误而造成严重后果，欧盟委员会也会向包括透明国际和人权观察在内的非政府组织进行咨询。
扩盟总司(Directorate General Enlargement)内有一个25人的横向协调机构(Horizontal Co- ordination Unit)，该部门负责管理和监督扩盟总司的国家事务部与其他总司相关部门之间的合作事务。每年该协调机构列出上述各国家事务部提出的问题，并在内容和行文上将其进行简化，形成报告草案，以此保证历年报告之间的连续性和可比较性。定期评估报告的准备工作有以下特点：首先，各国定期评估报告的工作团队逐渐本地化；其次，报告行文的用语渐趋温和而中立；第三，报告中的措辞和参考标准逐渐固定化。大约在每年6月底，开始报告草案的准备工作。随后，报告起草工作组会同各国际组织召开会议，听取意见。7－8月间，在协调机构的组织和管理下，国家事务部和其他总司的相关部门对草案进行修改。通常在9月，报告草案会基本完成，并交由法务部门进行法律审核。
评估报告一般会在10月或11月正式公布，在此之前，报告属秘密文件。但候选国往往会尽量寻找报告草拟阶段的薄弱环节，伺机提前知晓报告中的一些内容。通常在报告正式公布之前六周，报告总负责人和协调机构领导人以及其他参与监督执行的欧盟委员会官员会向候选国的入盟谈判代表团团长简要说明评估中发现的主要问题。在此期间，报告尚未形成最终定论，从而也为候选国提供了最后一次提交可说明本国最新发展状况的相关资料的窗口时间。在两个年度定期评估报告之间，国家事务部通常会提交一份关于各国情况最新进展的简要说明，此次情况更新的信息来源于联系国和欧盟驻各国代表团定期提供的最新情况。
二
尊重和保护少数民族问题被欧盟看作是衡量中东欧国家民主政治状况的重要指标。中东欧国家在少数民族保护方面的进展和不足都是欧盟评估其是否达到人盟民主政治标准的主要关注点。因而，少数民族问题也就成为欧盟定期评估报告中必不可少的内容。1997年7月，欧盟委员会公布了名为《2000年议程：为了更强和更大的联盟》。的第一个人盟评估报告，首次发表了对十个中东欧申请国的评审意见。毋庸置疑，定期评估报告制度对中东欧国家少数民族保护工作产生了深远的影响。为了尽早达到人盟标准，各国积极按照评估报告提出的问题修改和制定相关法律法规，建立专门工作机构，为改善国因少数民族保护问题作出努力。相应地，欧盟委员会在历次评估报告中对中东欧国家的评价也呈现出越来越积极的明显变化。
然而，对定期评估报告进行横向比较可以发现，这一制度在形塑中东欧国家少数民族保护政策的同时，也出现了一些问题：对少数民族问题的重视程度存在等级差别；评估缺乏明确参照标准并存在前后矛盾之处；评估报告的落实存在执行困境。
虽然中东欧各国都有大量少数民族，但是在定期评估报告中只有两个少数民族被反复提及并强调：爱沙尼亚和拉脱维亚两国国内讲俄语的少数民族，以及保加利亚、捷克共和国、匈牙利、罗马尼亚和斯洛伐克国内的罗姆族。这表明，欧盟在对待中东欧国家的少数民族问题上存在“等级差别”。欧盟重点关注波罗的海国家内讲俄语的少数民族是为了维护与最大邻国和能源供应者俄罗斯的良好关系。而关注迁徙成性的罗姆人地位问题则是出于对欧盟内部“软”安全问题的担忧。罗姆族是一个非地域性、内部分化明显且被边缘化的少数民族，而且它向来也不是能引起政治关注的敏感群体，但是，与中东欧国家内部具有地域 性特征和更强政治动员能力的其他少数民族(如斯洛伐克和罗马尼亚的匈牙利族、保加利亚的土耳其族)相比，罗姆族的地位却受到欧盟的重视，成为欧盟考察各中东欧国家少数民族状况时具有代表性意义的重要组成部分。
有欧洲学者认为，欧盟委员会的定期评估报告实际上为申请入盟的中东欧国家编撰了一个积极解决问题从而取得成功的故事版本，它是为了美化候选国，显示其在人盟过程中不断取得进步而拼凑起来的一堆符号。候选国只是承诺增强保护少数民族利益，做足了表面文章，而这也被当作进步而获得了普遍赞扬。例如，报告中称，少数民族“很好地融入了匈牙利社会”，匈牙利拥有“非常完备的保护少数民族利益并促进其文化和教育自主权的制度框架”。定期评估报告中甚至会出现对在之前的报告中根本没有提出任何问题的领域的正面积极评价，说其取得了如何巨大的进步。
定期评估报告中缺少明确的参照标准，因而欧盟很难对中东欧国家少数民族保护方面的进展作出有说服力的客观评估。报告跟踪调查了中东欧联系国在公民权、入籍、语言和选举等领域的法律制定和修改，在行政和立法机构中少数民族事务管理部门的建立以及表达少数民族需求的政府规划的启动等。欧盟对这些国家的少数民族发展趋势进行了一些指标的量化考量，如取得公民权的少数民族的人数、申请入籍的人数、通过语言和入籍测验的人数、使用官方语言和少数民族语言教学的学校或班级数量、培训用官方语言和少数民族语言进行教学的教师数量以及使用少数民族语言制作的传媒节目的覆盖范围等。
定期评估报告经常大量提及“国际标准”或“欧洲标准”，还用欧洲理事会和欧安组织的建议、行动和文件作为参照衡量的标准。例如，在1999年对拉脱维亚的评估报告中提到，“目前拉脱维亚完成了欧安组织在入籍问题和公民权方面提出的所有要求”。但是在2001年对拉脱维亚的定期评估报告中，欧盟又表示出对讲俄语的少数民族使用本民族语言权利的担忧和关切，其中提到了欧盟、欧洲理事会和欧安组织为引导该国建立新的语言法而付出的“巨大努力”。从这些报告中可以看出，欧盟在大量依靠欧安组织和欧洲理事会搜集的基本信息和数据的同时，也将上述两者的标准引入了欧盟的定期评估之中。借鉴和使用各种外部“标准”导致关于少数民族问题的入盟条件的笼统表述和内在矛盾变得更加混乱而复杂。例如，在2002年对爱沙尼亚和拉脱维亚的评估报告中，一方面说欧安组织在两国少数民族保护问题上的使命已经于2001年底结束，但另一方面又提出欧盟的持续担忧——在对拉脱维亚的报告中“催促”该国批准《欧洲保护少数民族框架公约》并表示对在限制性语言法生效背景下少数民族人籍问题和有效政治参与的担忧。而该报告最后又总结说，“该国在进一步巩固和加深对少数民族利益的尊重和保护方面取得了巨大进步”。
这种参照标准的缺失同样导致欧盟在对罗姆人的评估中一直犹豫不决，难下定论。一方面，欧盟认识到罗姆族的社会经济和政治状况并没有多大改善；另一方面，它又不得不详细列举候选国为满足罗姆人诉求而采取的新行动和新规划。实际上，定期评估报告中所严厉批评的那些国内罗姆人待遇较差的候选国却被认为总体上“达到了哥本哈根政治标准”。这说明，在入盟进程中少数民族问题实际上并不是欧盟优先关注的问题。欧盟内部始终存在一种强烈的疑虑——究竟是应该公开承认候选国已经达到了民主政治标准，还是应该继续批评罗姆人糟糕的地位问题。欧盟缺少能够决定何时应该确认问题已完全“解决”的参照标准，因此，只要罗姆族的状况没有发生明显恶化，定期评估报告都会尽量将关注的重点放在联系国的政策制定方面。
在入盟进程中，欧盟委员会对中东欧国家在民主政治方面的强调重点逐渐从考察各国是否全面采用共同体法条款，转向考察各国所具有的欧盟政策执行力问题。但是，从历次定期评估报告中不难看出，欧盟委员会并不具备这方面能力，它难以管理和跟踪各国政策的执行过程。在少数民族问题上，报告中只能概括性地罗列候选国在资金缺乏、行政能力不强、公民意识顽固等方面存在的不足。直到2000年和2001年斯洛伐克定期评估报告，才在关于罗姆人问题的部分明确提出“政策的阐述和执行之间存在鸿沟”。对政策执行力不强的最明确的暗示是在2002年的保加利亚定期评估报告中，文中闪烁其词地指出存在着“罗姆人与保加利亚民族之间紧张态势增强的信号”。同时，欧盟与联系国之间不止一次地利用文字游戏来掩盖政策难以落实的真实状况。比如，在1999年保加利亚定期评估报告中提出，“通过实施‘罗姆族人全面融入保加利亚社会’的框架规划和在中央及地方层面建立相关机构，罗姆族的进一步融合取得了重大进展”。但是，究竟该框架规划标志着的“重大进展”是如何衡量而得出上述结论的，却不得而知，并且两年之后，这一框架规划也不了了之了。
三
通过对欧盟在中东欧国家人盟过程中对其国内少数民族保护方面的建构进程的考察，可以看出，主体民族与少数民族平等无疑是政治民主的重要内容和标志，但外部力量的参与并不会对少数民族问题的解决产生根本性的作用，更不会从实质上促进民主政治发展。实际上，少数民族问题往往被利用，成为国际行为体之间利益平衡或冲突的筹码，这反而容易导致国内民族问题的复杂化和少数民族实际生存状况的恶化。2009年10月9日捷克总统克劳斯拒绝签署欧盟里斯本条约的做法就是一个很好的例证。虽然克劳斯明知其个人拒绝在有简化版欧盟宪法条约之称的“里斯本条约”上签字，根本不可能从根本上阻碍欧洲一体化的进程，但他恰在此时提出，要求欧盟承认二战后驱逐苏台德地区250万德意志族人和没收他们全部财产的贝奈斯法令的合法性。这一次，在民族问题上被欧盟提出了无数要求的中东欧国家也反过来用少数民族问题作为条件，这个有意思的事件似乎也能预示和说明一些问题。在承认欧盟的民主政治入盟标准的确对中东欧国家的少数民族问题产生了深远影响的同时，也应该注意到这种建构和形塑作用存在很多局限性。多民族国家内，民主政治的发展并不能完全依靠外部力量的输入，而是要在深入且全面地掌握国内各民族、各种文化政治认同状况的基础上，展开具有宏伟战略性和精巧策略性的民主制度设计，探索适合本国国情的多民族国家民主政治发展道路和模式。
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