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财税部门正试图推动一项变化,将地方第一大税种营业税并入中国第一大税种增值税。而这一“新两税合并”较为复杂,涉及中央和地方财政收入变动,短期内恐难以实现。为此,全国人大在寻求另一条税改道路——在现有税制基础上对增值税先行立法。
据接近全国人大财经委的权威人士透露,增值税立法条件趋于成熟,如果国务院有关部门能加快增值税立法起草等工作,有望在2010年完成这一重任。
该人士同时指出,营业税并入增值税是未来税制改革的方向,但增值税立法应限于现行征收范围,其所涉及的征收制度也应维持在现行增值税的征收范围内,而且增值税立法不必等到“营业税并入增值税”之后。
不过,财税系统的人士则认为,无论是增值税立法,还是维持现有国务院条例的层级,均利弊互现,还是等到增值税改革比较成熟时再行立法为宜。
两税分立之弊
所谓增值税,是指对销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人就其实现的增值额征收的一个税种。世界主要市场经济国家除美国外,均征收增值税。
中国自1979年开始试行增值税,现行增值税制度是以1993年12月国务院颁布的《增值税暂行条例》为基础,并于1994年税制改革后开始在全国范围内推行。
目前,国内增值税的征税范围仅包括除建筑业外的第二产业和第三产业中的商品批发和零售以及加工、修理修配业,对第三产业的大部分行业则课征营业税。
营业税对服务业的营业额全额征税,不可避免地会产生重复征税,并会导致服务生产内部化,不利于服务业的专业化分工和服务外包的发展,又由于在出口时无法进行退税,导致服务含税出口,使得中国的服务出口在国际竞争中处于劣势。因此,增值税与营业税的分立对服务业的发展造成了不利影响,进而影响到中国经济结构调整。
由此,增值税“扩围”被提上了日程。无论是全国人大还是财税部门均倾向认为,未来增值税改革的方向是将营业税并入增值税。
财政部部长谢旭人4月初撰文称,要“在做好增值税转型工作的基础上,积极推进增值税扩围改革”。
财政部财政科学研究所所长贾康5月底完成了一份题为《增值税扩围改革与中央和地方财政体制调整》的研究报告,已报送给中共中央、全国人大、国务院、全国政协及财政部等有关部门。
贾康指出,增值税征收范围的扩大,意味着营业税最终可能被取消。在增值税取代营业税后,如何保证地方财政收入不受影响,从而获得地方政府的支持,将是增值税扩围改革能否成功的关键。
并税分成难题
在现行分税制财政体制下,增值税是中央和地方共享税,由国税局征收管理。国内增值税收入按3∶1的比例在中央政府和地方政府间分成,进口增值税收入归属中央。营业税是地方税,除铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税收入划归中央外,其他均归属地方财政收入。
以税收收入计算,增值税是中国的第一大税种,长期占税收总额的60%以上,而营业税则是地方第一大税种。以2008年为例,国内增值税收入为17996.94亿元,其中中央级收入13497.76亿元,地方级收入为4499.18亿元。营业税收入为7626.39亿元,其中中央收入为232.1亿元,地方级收入为7394.29亿元。地方营业税收入占地方税收收入的比重为31.8%。
“增值税改革和立法的方向是没有问题的,但《增值税法》一旦进入起草条文的阶段,会遇到很多现实的困难。”
一位不愿意透露姓名的财税系统人士说,这其中就包括由营业税并入增值税所带来的税率设计问题,中央和地方的税收分配关系问题,国税和地税系统间的权责划分、人员安排和税收系统建设问题,以及企业生产在不同环节之间的税收分配问题。而这些问题从实践上距离拿出一个成熟可行的方案还有很大的距离。
至于增值税改革对税收收入的影响,该人士表示,在没有一个成熟可行的具体操作方案的前提下,进行营业税转增值税的测算没有多大意义。
财政部有关官员承认,增值税改革存在巨大难度的同时,也认为一些地方,尤其是西部省份对营业税并入增值税会侵蚀地方税收收入有些过度担心。
该官员表示,营业税并入增值税会减少地方的税收收入,但中央还会通过转移支付把钱拨给地方,地方财力并不会因此减少。
在增值税扩围后,为了弥补地方财政收入损失,一个简单思路是相应提高增值税的地方分享比例。
不过,贾康并不赞同这种处理方式。他认为这显然会进一步加剧现行增值税收入分享体制的弊病。他希望能够借着增值税扩围这一契机,重新构建增值税的收入分享体制。
这一体制不应仅仅着眼于提高地方的分享比例,而应该能够更为科学、更为合理地在中央和地方之间划分增值税收入。
贾康认为,增值税扩围改革的最终目标,应该是建立一个全面覆盖商品和服务的增值税。增值税的税权应归属中央政府,由中央政府统一立法、在全国范围内统一征收管理。
在分配上仍可实行中央和地方分成,但依据不再仅是各地征收的增值税数额,而要综合考虑各地的人口数量、消费能力、基本公共服务需要,以及地方政府的财政收入能力等诸多因素后确定。
为了增强地方政府的收入预期,这一分配的方案、比例应该依照一个或一套明确的公式确定,同时在每个财政年度之前应做好增值税收入分配的预算,使得地方政府能够根据这一预算制定地方财政收支预算。
至于增值税改革需要的时间,贾康预计是至少要覆盖两个“五年规划期”的长期进程,不应强求“一步到位”的方案。
增值税立法先行之惑
接近全国人大财经委的人士认为,目前增值税立法的条件已经成熟。增值税税制已经逐步趋于成熟和完善,纳税人、基本税率、征税范围等关键要素目前已处于相对稳定的状态。
在该人士看来,通过立法把增值税上升到法律层次,将使政府更好地发挥其杠杆作用,更好地调节企业生产经营行为,进而完善对整个宏观经济的调控。此外,增值税立法关系到中国税法整体框架的形成,也是完成“确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系”目标的一项重要工作。
据悉,本届全国人大常委会立法规划将“制定增值税等若干单行税法”列为第一类立法项目,即本届全国人大常委会任期内必须完成的立法项目。
基于增值税立法的现实困难,北京大学财税法研究中心主任刘剑文表示,就中国当前的实际情况来看,增值税立法大体上可以有三种选择:大增值税法,即把营业税和消费税划入增值税;中等增值税法,即把营业税的部分内容调整进去;小增值税法,即维持现有的征收范围。
该人士认为,增值税立法应定限在现行征收范围,即在现行《增值税暂行条例》的基础上开展增值税的立法工作,不宜扩大到建筑安装、交通运输等营业税的征税范围,也不宜等到“将营业税并入增值税”的改革完成之后,再制定《增值税法》。
该人士分析,这样做首先不会影响财政收入,其次可以规避由于将营业税并入增值税所带来的一系列目前无法解决的问题。而如果待“营业税并入增值税”后再为其立法,恐怕又要遥遥无期。
刘剑文也赞同目前全国人大所选择的小增值税法的立法方案。因为,从加强立法的角度,可以采取先简后繁的办法,先制定《增值税法》和《营业税法》,就像外资企业所得税和内资企业所得税那样,等到条件成熟的时候再将两部法律进行合并。
财税系统的相关人士则担心,这种选择将为以后的修法和改革试点带来相当大的难题。
由于增值税改革还没有完成,加之改革的复杂性和长期性,现在制定《增值税法》可能会导致全国人大在未来增值税改革的进程中多次修改《增值税法》。有关人士据此建议,可以考虑暂时先由国务院制定增值税条例,确定改革试点的方案,然后再由全国人大立法。
“实际上,税收立法工作不可能做到尽善尽美,增值税从1979年试行征收已31年了,从1993年国务院颁布《条例》也征收17年了,还要试行多少年呢?”上述接近全国人大的相关人士认为,在现行《增值税暂行条例》的基础上开展增值税的立法工作,并不是原版照搬《条例》,在立法过程中对已有1000多个文件的清理已经是很大的成就。
据接近全国人大财经委的权威人士透露,增值税立法条件趋于成熟,如果国务院有关部门能加快增值税立法起草等工作,有望在2010年完成这一重任。
该人士同时指出,营业税并入增值税是未来税制改革的方向,但增值税立法应限于现行征收范围,其所涉及的征收制度也应维持在现行增值税的征收范围内,而且增值税立法不必等到“营业税并入增值税”之后。
不过,财税系统的人士则认为,无论是增值税立法,还是维持现有国务院条例的层级,均利弊互现,还是等到增值税改革比较成熟时再行立法为宜。
两税分立之弊
所谓增值税,是指对销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人就其实现的增值额征收的一个税种。世界主要市场经济国家除美国外,均征收增值税。
中国自1979年开始试行增值税,现行增值税制度是以1993年12月国务院颁布的《增值税暂行条例》为基础,并于1994年税制改革后开始在全国范围内推行。
目前,国内增值税的征税范围仅包括除建筑业外的第二产业和第三产业中的商品批发和零售以及加工、修理修配业,对第三产业的大部分行业则课征营业税。
营业税对服务业的营业额全额征税,不可避免地会产生重复征税,并会导致服务生产内部化,不利于服务业的专业化分工和服务外包的发展,又由于在出口时无法进行退税,导致服务含税出口,使得中国的服务出口在国际竞争中处于劣势。因此,增值税与营业税的分立对服务业的发展造成了不利影响,进而影响到中国经济结构调整。
由此,增值税“扩围”被提上了日程。无论是全国人大还是财税部门均倾向认为,未来增值税改革的方向是将营业税并入增值税。
财政部部长谢旭人4月初撰文称,要“在做好增值税转型工作的基础上,积极推进增值税扩围改革”。
财政部财政科学研究所所长贾康5月底完成了一份题为《增值税扩围改革与中央和地方财政体制调整》的研究报告,已报送给中共中央、全国人大、国务院、全国政协及财政部等有关部门。
贾康指出,增值税征收范围的扩大,意味着营业税最终可能被取消。在增值税取代营业税后,如何保证地方财政收入不受影响,从而获得地方政府的支持,将是增值税扩围改革能否成功的关键。
并税分成难题
在现行分税制财政体制下,增值税是中央和地方共享税,由国税局征收管理。国内增值税收入按3∶1的比例在中央政府和地方政府间分成,进口增值税收入归属中央。营业税是地方税,除铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税收入划归中央外,其他均归属地方财政收入。
以税收收入计算,增值税是中国的第一大税种,长期占税收总额的60%以上,而营业税则是地方第一大税种。以2008年为例,国内增值税收入为17996.94亿元,其中中央级收入13497.76亿元,地方级收入为4499.18亿元。营业税收入为7626.39亿元,其中中央收入为232.1亿元,地方级收入为7394.29亿元。地方营业税收入占地方税收收入的比重为31.8%。
“增值税改革和立法的方向是没有问题的,但《增值税法》一旦进入起草条文的阶段,会遇到很多现实的困难。”
一位不愿意透露姓名的财税系统人士说,这其中就包括由营业税并入增值税所带来的税率设计问题,中央和地方的税收分配关系问题,国税和地税系统间的权责划分、人员安排和税收系统建设问题,以及企业生产在不同环节之间的税收分配问题。而这些问题从实践上距离拿出一个成熟可行的方案还有很大的距离。
至于增值税改革对税收收入的影响,该人士表示,在没有一个成熟可行的具体操作方案的前提下,进行营业税转增值税的测算没有多大意义。
财政部有关官员承认,增值税改革存在巨大难度的同时,也认为一些地方,尤其是西部省份对营业税并入增值税会侵蚀地方税收收入有些过度担心。
该官员表示,营业税并入增值税会减少地方的税收收入,但中央还会通过转移支付把钱拨给地方,地方财力并不会因此减少。
在增值税扩围后,为了弥补地方财政收入损失,一个简单思路是相应提高增值税的地方分享比例。
不过,贾康并不赞同这种处理方式。他认为这显然会进一步加剧现行增值税收入分享体制的弊病。他希望能够借着增值税扩围这一契机,重新构建增值税的收入分享体制。
这一体制不应仅仅着眼于提高地方的分享比例,而应该能够更为科学、更为合理地在中央和地方之间划分增值税收入。
贾康认为,增值税扩围改革的最终目标,应该是建立一个全面覆盖商品和服务的增值税。增值税的税权应归属中央政府,由中央政府统一立法、在全国范围内统一征收管理。
在分配上仍可实行中央和地方分成,但依据不再仅是各地征收的增值税数额,而要综合考虑各地的人口数量、消费能力、基本公共服务需要,以及地方政府的财政收入能力等诸多因素后确定。
为了增强地方政府的收入预期,这一分配的方案、比例应该依照一个或一套明确的公式确定,同时在每个财政年度之前应做好增值税收入分配的预算,使得地方政府能够根据这一预算制定地方财政收支预算。
至于增值税改革需要的时间,贾康预计是至少要覆盖两个“五年规划期”的长期进程,不应强求“一步到位”的方案。
增值税立法先行之惑
接近全国人大财经委的人士认为,目前增值税立法的条件已经成熟。增值税税制已经逐步趋于成熟和完善,纳税人、基本税率、征税范围等关键要素目前已处于相对稳定的状态。
在该人士看来,通过立法把增值税上升到法律层次,将使政府更好地发挥其杠杆作用,更好地调节企业生产经营行为,进而完善对整个宏观经济的调控。此外,增值税立法关系到中国税法整体框架的形成,也是完成“确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系”目标的一项重要工作。
据悉,本届全国人大常委会立法规划将“制定增值税等若干单行税法”列为第一类立法项目,即本届全国人大常委会任期内必须完成的立法项目。
基于增值税立法的现实困难,北京大学财税法研究中心主任刘剑文表示,就中国当前的实际情况来看,增值税立法大体上可以有三种选择:大增值税法,即把营业税和消费税划入增值税;中等增值税法,即把营业税的部分内容调整进去;小增值税法,即维持现有的征收范围。
该人士认为,增值税立法应定限在现行征收范围,即在现行《增值税暂行条例》的基础上开展增值税的立法工作,不宜扩大到建筑安装、交通运输等营业税的征税范围,也不宜等到“将营业税并入增值税”的改革完成之后,再制定《增值税法》。
该人士分析,这样做首先不会影响财政收入,其次可以规避由于将营业税并入增值税所带来的一系列目前无法解决的问题。而如果待“营业税并入增值税”后再为其立法,恐怕又要遥遥无期。
刘剑文也赞同目前全国人大所选择的小增值税法的立法方案。因为,从加强立法的角度,可以采取先简后繁的办法,先制定《增值税法》和《营业税法》,就像外资企业所得税和内资企业所得税那样,等到条件成熟的时候再将两部法律进行合并。
财税系统的相关人士则担心,这种选择将为以后的修法和改革试点带来相当大的难题。
由于增值税改革还没有完成,加之改革的复杂性和长期性,现在制定《增值税法》可能会导致全国人大在未来增值税改革的进程中多次修改《增值税法》。有关人士据此建议,可以考虑暂时先由国务院制定增值税条例,确定改革试点的方案,然后再由全国人大立法。
“实际上,税收立法工作不可能做到尽善尽美,增值税从1979年试行征收已31年了,从1993年国务院颁布《条例》也征收17年了,还要试行多少年呢?”上述接近全国人大的相关人士认为,在现行《增值税暂行条例》的基础上开展增值税的立法工作,并不是原版照搬《条例》,在立法过程中对已有1000多个文件的清理已经是很大的成就。