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摘要：财政专户在财政专项预算资金与预算外资金管理中曾发挥过积极作用，但随着其多头开户、资金分散、监管难等弊端的日益凸显，如何加强监管已成为当务之急。本文从益阳市的财政专户现状出发，总结财政专户管理中存在的问题，并在人民银行自身职能优越性的基础上，提出相关的政策建议及具体措施。
关键词：财政专户 人民银行 国库监管
一、引言
财政专户是指财政部门根据有关政策和制度的规定，将政府履行公共管理和公共服务职能的资金存放在各商业银行或基层信用社，实行专项管理、专项核算、专款专用的一种财政性专项资金账户。它是在解决财政收支困难，保障国家专户资金得以合理运用的基础上产生的。随着财政专户的产生及作用的发挥，1986年国务院出台了《关于加强预算外资金管理的通知》（国发〔1986〕44号），规定对预算外资金由财政部门“专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”，由此，全国普遍对事业、行政单位的预算外资金采取“专户储存”的办法，使得财政专户格局衍生成了专项资金及预算外资金两大专户体系。实践证明，这两大专户体系的产生在一定程度上对于促进地方经济和社会事业协调、健康发展、引导资金合理流向、提高资金使用效率等方面发挥了重要意义。然而，随着经济社会的发展和改革的不断深入，在国家财政资金能够得到充分保障的形势下，专户储存的弱点和弊端日益凸显，甚至出现与经济体制改革和社会实际需要相抵触的现象。财政专户的开设和管理亟待予以改进和完善。为更好地了解专户开设、资金管理等情况，本文通过对全市财政专户进行专题调查，并从基层国库履职需要的角度出发，就加强财政专户的管理提出相关建议。
二、益阳市财政专户的基本情况
为摸清全市财政专户的开设和资金数量，我们此次调查采取联合调查的形式，主要依托市财政局，对市本级、各区、县（市）的专户进行了全面的摸底。
（一）财政专户数量及类别
调查数据显示：益阳市全辖（市本级、各区、县）共有财政专户**个，其中市本级**个、资阳区**个、赫山区**个、朝阳区**个、沅江市**个、桃江**个、安化县**个，南县**个、大通湖**个。专户类别分为社保基金专户、补贴资金专户、非税收入专户、基建资金专户等12类（见表1）。其中社保基金专户**个，占总量的31%，社保基金专户中又以养老保险基金专户、医疗保险基金专户和就业资金专户为主，分别占27%、25%、19%（见图1）。
（二）财政专户开设情况
调查显示：益阳市全辖财政专户主要开设在9家金融机构及相关网点，其中以4家国有商业银行为主，按工、农、中、建顺序，分别占22.5%、22.9%、17.3%及20%（见表2）。以市本级社保基金专户为例，开设的**个社保基金专户中以工商银行和中国银行为主，分别为**个和**个（见表3）。
（三）财政专户资金沉淀情况
调查显示：2009年12月末，益阳市全辖财政专户的资金余额为**万元，其中在四大国有商业银行开户的专户有**个，财政专户资金达**万元，占资金总额的89.3%，国有商业银行中又以农业银行为主，专户共有**个，资金**万元，占总数额的24.7%（见表4）。同期，全辖各级财政在人民银行国库的资金库存余额为**万元，为专户资金的80.4%。
三、益阳市财政专户管理中存在的问题及成因
（一）专户过多，重复设置现象严重
从市本级和各区、县（市）财政专户的数量就可以看出，全市财政专户高达**个，专户数量过多非常明显。而根据调查，重复设置现象更为严重。其主要表现为同一性质的资金多头开户以及财政部门内设机构多头开户两种方式。仅市本级在各商业银行开设财政专户就高达11类，其中存在重复设置现象的账户主要为社保基金、资金拨付、补贴资金、非税收入等几类账户，分别为**个、**个、**个和**个。由于财政部门没有严格按照财政部《关于加强与规范财政资金专户管理的通知》（财办〔2006〕12号）文件的有关规定，对同一性质或相似性质开设的专项资金专户进行归并，实行分账核算。从表面上看，财政专户上的资金专项专用、使用便利，但实际上却隐藏着财政专户开户数量增加的弊端，大大增加了财政专户管理的难度。
（二）财政专户分布广，资金分流现象严重
益阳市财政专户比较分散，全市各银行性金融机构及农村信用社、政策性银行均有分布，就连2008年新成立尚在试点阶段的桃江建信村镇银行也开设了**个财政专户。开户金融机构中以四大国有商业银行为主，开立账户达**个，其资金**万元，占财政资金总额的89.3%。与此同时，财政专户上储存的资金数额庞大且分散。2009年12月31日，**个专户上分布的资金高达**万元，高于当日全辖财政在人民银行国库的库存余额。其中：工商银行财政专户数为**个，资金**万元，占财政资金总额19.8%；农业银行财政专户数**个，资金**万元，占财政资金总额的24.7%；中国银行财政专户数**个，资金**万元，占资金总额21.5%；建设银行财政专户数**个，资金**万元，占资金总额23.4%。财政专户分布和资金的分散必然导致地方政府资金调剂能力的弱化、资金使用效率的低下。同时由于财政资金游离于人民银行国库之外，进而影响国家宏观财政政策和货币政策的有效实施。
（三）导致“权力寻租”现象难以遏制
一方面，财政专户所沉淀的庞大的资金，使得其主管部门不可避免地成为了金融机构竞相争取的对象。特别是一些稳定性强、金额较大的财政专户，促使金融机构通过各种关系、各种渠道、各种方式去争取，成为诱发金融机构不正当竞争的重要因素之一。另一方面由于个别财政专户中资金性质不明确，其主管部门利用相关政策规定的漏洞，在利益因素的驱动下，将资金存入在金融机构所开设的专户中，以此获取利息收入，谋取小集体、甚至个人利益，容易滋生贪污等腐败现象。
（四）资金管理形成监管真空
财政专户中庞大的资金量在金融机构沉淀后，资金在专户中停留时间长，周转慢，财政部门往往是将款项拨出后，不再过问用款过程或实际用款时间，而人民银行国库往往无法获取专户开设、资金管理等方面的明确信息资料，对专户不能行使有效地监控。专户的产生造成了国库资金的体外循环，逐渐形成了人民银行国库之外的“第二国库”。财政专户资金游离于国库监管范围之外，不利于财政资金的安全管理。
财政专户管理和使用过程中存在的问题，随着时间的推移，经济和社会发展的不断变化而越来越突出。从表面上看，这些问题的存在是制度改进和完善方面的问题，而从深层次分析，实质是体制弊端所带来的负面效应。一是国库集中收付体制改革严重滞后，国库单一账户体系未能充分发挥作用；二是政出多门，部门利益、团体利益至上，随意性强；三是政策、法规不完善，缺乏约束力、强制性，执行过程不能进行强力监管；四是监管缺乏法律依据，致使相关部门在监管过程中出现“监而难管、管而不力”，形成走过场、无人负责的现象。
四、财政专户纳入人民银行国库管理的可行性
根据我们的调查了解，解决财政专户管理中存在的问题，就政府财政部门而言，也有非常强烈的要求。近几年来，全国各地纷纷就财政性资金管理进行了许多改革和试点。比如实行“收支两条线”逐渐过渡到非税收入纳入国库管理、财政国库集中收付改革等等，但这些做法依然难以撼动财政专户存在的根基。我们认为：在财政专户的管理中，应尊重历史、尊重实际，采取“先清理、后规范、再取消”的办法，同时充分发挥人民银行经理国库的职能作用，逐步将财政专户纳入到人民银行国库管理的序列中。
（一）先进的支付清算系统
人民银行作为支付清算系统的监管部门，已经在全国范围内建立起了现代化的大、小额支付清算系统，拥有顺畅的资金支付与清算渠道。人民银行国库以大、小额支付清算系统为平台，在其中实现着财政资金的集中收付，它既能满足财政资金顺利运行的需要，也能确保财政资金准确快捷的直达用款单位和个人，很大程度上提升了财政资金运行的效率，为人民银行国库核算和管理专户资金提供了高效、便捷的支付清算手段，同时这也是其他任何机构所不具备的先进条件。
（二）严谨的账户管理法规
当前财政专户管理困难的主要原因在于开设账户的审批程序不严谨。各专户资金的主管部门、各金融机构为了其自身的利益，不能严格执行有关的政策、规定，最终导致现有财政专户多头开户，资金管理混乱的局面。人民银行作为账户管理的主要职能部门，负有监督管理和检查银行账户的开立和使用，对于违反银行账户管理规定的行为给予处罚的权力。若把财政专户设立在人民银行的国库部门或纳入到国库单一账户的体系中，则对于财政专户及其资金运行情况的监管国库部门来说，能充分发挥到集中管理、有效监控的作用。
（三）优越的预算监管地位
人民银行因本身职能的限制，不受利益驱动等因素的影响，在办理专户资金收支业务过程中，能更有效的利用它的以下优势保障预算收支的顺利进行。一是能保持预算监督的独立性。人民银行是中央的银行，并实行“垂直领导、分级管理”，其机构、财务相对独立，监督也不受地方干预，有利于监管工作的开展；二是能保障监督的公正性。人民银行与地方预算单位没有利益关系，因此，人民银行在各级各方利益中能保障自身的公正性；三是人民银行是国家预算收支业务的前台操作者，依法参与进国家预算资金收支的过程中，能真正做到监督的真实性与完整性相统一。
五、规范财政专户管理的对策建议
（一）完善财政专户开立
首先，由财政、人民银行、监察等部门联合对财政专户进行全面彻底的清理，对于违规开立的专户限期予以撤销，为财政专户的集中管理打下良好的基础。其次，按专项预算资金和预算外资金的性质合并财政专户，对特殊规定允许开设的专户先登记备案，后实行重点监控，对所有财政专户采取实时监督的方式。最后，在账户开立条件方面，对预算单位只受理开设“零余额”账户；在账户审批中，坚持财政专户管理的标准化、制度化与规范化。
（二）推进直接支付业务
在实现国库单一账户体系管理的前提下，推进国库集中支付业务的改革。将所有财政资金收支纳入到国库单一账户的管理中，再通过国库单一账户将资金直接支付给用款单位和个人。对确实需要专款专用的资金，可在国库部门开立专户，由国库部门直接办理支付业务，通过大、小额支付系统将专户中的预算资金实时直接拨付至最终收款人在任一地方、任一金融机构的账户中，减少支付环节，提高资金运行的效率。
（三）修订相关法律法规
一是尽快修订《人民银行法》、《预算法》、《国家金库条例》等相关法律法规，对人民银行直接经理财政专户资金的收支业务作出明确的规定，为人民银行国库部门有效履行经理财政专户资金的职责提供有力保障。二是根据现行的财政专户资金运行方式，及时调整《非税收入管理办法》、《财政资金支付管理办法》等方面的管理办法，为安全管理财政专户资金提供可靠依据。
（四）健全监督约束机制
在健全人民银行内部协调机制,真正实现国库、会计、货币信贷、事后监督、科技、内审等内部科室的信息资源共享, 以促进人民银行经理国库职能充分履行的同时，各级财政部门加强对本级财政资金的管理，上级财政部门对下级财政资金专户的开立、使用加强督促检查和指导，并提高与人民银行、纪检监察等相关部门的沟通协调, 发挥各自优势,合力齐抓财政专户，对专户资金进行定期或不定期检查监督，依照有关规定区别不同情况给予查处，及时排除资金管理方面的安全隐患。
参考文献：
[1]万广、吴晓岚.“财政资金专户管理中存在的问题及对策建议”，《金融与经济》，2009. 4，71-72。
[2]金贤斌.“财政专户资金管理运行分析——基于德兴、横峰两地的〝百户调查〞”，《武汉金融》，2009年，第8期，66-67。
[3]王俊才.“对财政专户资金运行情况的调查与思考”，《金融观察》，2009年2月号，110-112。
[4]耿中太、贾洪凯.“财政专户管理中出现一些值得重视的问题”，《中国监察》，2004.15，49。
[5]陈颖.“地方财政专户资金监管有待加强”，《时代经贸》，2008年，第11期，第6卷，下旬刊。
[6]雷大庆.“完善县级财政资金管理专户刍议”，《中国农业会计》，2006年，第10期，16-17。
[7]赵以邗.“人民银行直接经理财政专户资金的可行性研究”，《武汉金融》，2008年，第10期，9-11。
（作者单位：国家金库益阳市中心支库）
关键词：财政专户 人民银行 国库监管
一、引言
财政专户是指财政部门根据有关政策和制度的规定，将政府履行公共管理和公共服务职能的资金存放在各商业银行或基层信用社，实行专项管理、专项核算、专款专用的一种财政性专项资金账户。它是在解决财政收支困难，保障国家专户资金得以合理运用的基础上产生的。随着财政专户的产生及作用的发挥，1986年国务院出台了《关于加强预算外资金管理的通知》（国发〔1986〕44号），规定对预算外资金由财政部门“专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”，由此，全国普遍对事业、行政单位的预算外资金采取“专户储存”的办法，使得财政专户格局衍生成了专项资金及预算外资金两大专户体系。实践证明，这两大专户体系的产生在一定程度上对于促进地方经济和社会事业协调、健康发展、引导资金合理流向、提高资金使用效率等方面发挥了重要意义。然而，随着经济社会的发展和改革的不断深入，在国家财政资金能够得到充分保障的形势下，专户储存的弱点和弊端日益凸显，甚至出现与经济体制改革和社会实际需要相抵触的现象。财政专户的开设和管理亟待予以改进和完善。为更好地了解专户开设、资金管理等情况，本文通过对全市财政专户进行专题调查，并从基层国库履职需要的角度出发，就加强财政专户的管理提出相关建议。
二、益阳市财政专户的基本情况
为摸清全市财政专户的开设和资金数量，我们此次调查采取联合调查的形式，主要依托市财政局，对市本级、各区、县（市）的专户进行了全面的摸底。
（一）财政专户数量及类别
调查数据显示：益阳市全辖（市本级、各区、县）共有财政专户**个，其中市本级**个、资阳区**个、赫山区**个、朝阳区**个、沅江市**个、桃江**个、安化县**个，南县**个、大通湖**个。专户类别分为社保基金专户、补贴资金专户、非税收入专户、基建资金专户等12类（见表1）。其中社保基金专户**个，占总量的31%，社保基金专户中又以养老保险基金专户、医疗保险基金专户和就业资金专户为主，分别占27%、25%、19%（见图1）。
（二）财政专户开设情况
调查显示：益阳市全辖财政专户主要开设在9家金融机构及相关网点，其中以4家国有商业银行为主，按工、农、中、建顺序，分别占22.5%、22.9%、17.3%及20%（见表2）。以市本级社保基金专户为例，开设的**个社保基金专户中以工商银行和中国银行为主，分别为**个和**个（见表3）。
（三）财政专户资金沉淀情况
调查显示：2009年12月末，益阳市全辖财政专户的资金余额为**万元，其中在四大国有商业银行开户的专户有**个，财政专户资金达**万元，占资金总额的89.3%，国有商业银行中又以农业银行为主，专户共有**个，资金**万元，占总数额的24.7%（见表4）。同期，全辖各级财政在人民银行国库的资金库存余额为**万元，为专户资金的80.4%。
三、益阳市财政专户管理中存在的问题及成因
（一）专户过多，重复设置现象严重
从市本级和各区、县（市）财政专户的数量就可以看出，全市财政专户高达**个，专户数量过多非常明显。而根据调查，重复设置现象更为严重。其主要表现为同一性质的资金多头开户以及财政部门内设机构多头开户两种方式。仅市本级在各商业银行开设财政专户就高达11类，其中存在重复设置现象的账户主要为社保基金、资金拨付、补贴资金、非税收入等几类账户，分别为**个、**个、**个和**个。由于财政部门没有严格按照财政部《关于加强与规范财政资金专户管理的通知》（财办〔2006〕12号）文件的有关规定，对同一性质或相似性质开设的专项资金专户进行归并，实行分账核算。从表面上看，财政专户上的资金专项专用、使用便利，但实际上却隐藏着财政专户开户数量增加的弊端，大大增加了财政专户管理的难度。
（二）财政专户分布广，资金分流现象严重
益阳市财政专户比较分散，全市各银行性金融机构及农村信用社、政策性银行均有分布，就连2008年新成立尚在试点阶段的桃江建信村镇银行也开设了**个财政专户。开户金融机构中以四大国有商业银行为主，开立账户达**个，其资金**万元，占财政资金总额的89.3%。与此同时，财政专户上储存的资金数额庞大且分散。2009年12月31日，**个专户上分布的资金高达**万元，高于当日全辖财政在人民银行国库的库存余额。其中：工商银行财政专户数为**个，资金**万元，占财政资金总额19.8%；农业银行财政专户数**个，资金**万元，占财政资金总额的24.7%；中国银行财政专户数**个，资金**万元，占资金总额21.5%；建设银行财政专户数**个，资金**万元，占资金总额23.4%。财政专户分布和资金的分散必然导致地方政府资金调剂能力的弱化、资金使用效率的低下。同时由于财政资金游离于人民银行国库之外，进而影响国家宏观财政政策和货币政策的有效实施。
（三）导致“权力寻租”现象难以遏制
一方面，财政专户所沉淀的庞大的资金，使得其主管部门不可避免地成为了金融机构竞相争取的对象。特别是一些稳定性强、金额较大的财政专户，促使金融机构通过各种关系、各种渠道、各种方式去争取，成为诱发金融机构不正当竞争的重要因素之一。另一方面由于个别财政专户中资金性质不明确，其主管部门利用相关政策规定的漏洞，在利益因素的驱动下，将资金存入在金融机构所开设的专户中，以此获取利息收入，谋取小集体、甚至个人利益，容易滋生贪污等腐败现象。
（四）资金管理形成监管真空
财政专户中庞大的资金量在金融机构沉淀后，资金在专户中停留时间长，周转慢，财政部门往往是将款项拨出后，不再过问用款过程或实际用款时间，而人民银行国库往往无法获取专户开设、资金管理等方面的明确信息资料，对专户不能行使有效地监控。专户的产生造成了国库资金的体外循环，逐渐形成了人民银行国库之外的“第二国库”。财政专户资金游离于国库监管范围之外，不利于财政资金的安全管理。
财政专户管理和使用过程中存在的问题，随着时间的推移，经济和社会发展的不断变化而越来越突出。从表面上看，这些问题的存在是制度改进和完善方面的问题，而从深层次分析，实质是体制弊端所带来的负面效应。一是国库集中收付体制改革严重滞后，国库单一账户体系未能充分发挥作用；二是政出多门，部门利益、团体利益至上，随意性强；三是政策、法规不完善，缺乏约束力、强制性，执行过程不能进行强力监管；四是监管缺乏法律依据，致使相关部门在监管过程中出现“监而难管、管而不力”，形成走过场、无人负责的现象。
四、财政专户纳入人民银行国库管理的可行性
根据我们的调查了解，解决财政专户管理中存在的问题，就政府财政部门而言，也有非常强烈的要求。近几年来，全国各地纷纷就财政性资金管理进行了许多改革和试点。比如实行“收支两条线”逐渐过渡到非税收入纳入国库管理、财政国库集中收付改革等等，但这些做法依然难以撼动财政专户存在的根基。我们认为：在财政专户的管理中，应尊重历史、尊重实际，采取“先清理、后规范、再取消”的办法，同时充分发挥人民银行经理国库的职能作用，逐步将财政专户纳入到人民银行国库管理的序列中。
（一）先进的支付清算系统
人民银行作为支付清算系统的监管部门，已经在全国范围内建立起了现代化的大、小额支付清算系统，拥有顺畅的资金支付与清算渠道。人民银行国库以大、小额支付清算系统为平台，在其中实现着财政资金的集中收付，它既能满足财政资金顺利运行的需要，也能确保财政资金准确快捷的直达用款单位和个人，很大程度上提升了财政资金运行的效率，为人民银行国库核算和管理专户资金提供了高效、便捷的支付清算手段，同时这也是其他任何机构所不具备的先进条件。
（二）严谨的账户管理法规
当前财政专户管理困难的主要原因在于开设账户的审批程序不严谨。各专户资金的主管部门、各金融机构为了其自身的利益，不能严格执行有关的政策、规定，最终导致现有财政专户多头开户，资金管理混乱的局面。人民银行作为账户管理的主要职能部门，负有监督管理和检查银行账户的开立和使用，对于违反银行账户管理规定的行为给予处罚的权力。若把财政专户设立在人民银行的国库部门或纳入到国库单一账户的体系中，则对于财政专户及其资金运行情况的监管国库部门来说，能充分发挥到集中管理、有效监控的作用。
（三）优越的预算监管地位
人民银行因本身职能的限制，不受利益驱动等因素的影响，在办理专户资金收支业务过程中，能更有效的利用它的以下优势保障预算收支的顺利进行。一是能保持预算监督的独立性。人民银行是中央的银行，并实行“垂直领导、分级管理”，其机构、财务相对独立，监督也不受地方干预，有利于监管工作的开展；二是能保障监督的公正性。人民银行与地方预算单位没有利益关系，因此，人民银行在各级各方利益中能保障自身的公正性；三是人民银行是国家预算收支业务的前台操作者，依法参与进国家预算资金收支的过程中，能真正做到监督的真实性与完整性相统一。
五、规范财政专户管理的对策建议
（一）完善财政专户开立
首先，由财政、人民银行、监察等部门联合对财政专户进行全面彻底的清理，对于违规开立的专户限期予以撤销，为财政专户的集中管理打下良好的基础。其次，按专项预算资金和预算外资金的性质合并财政专户，对特殊规定允许开设的专户先登记备案，后实行重点监控，对所有财政专户采取实时监督的方式。最后，在账户开立条件方面，对预算单位只受理开设“零余额”账户；在账户审批中，坚持财政专户管理的标准化、制度化与规范化。
（二）推进直接支付业务
在实现国库单一账户体系管理的前提下，推进国库集中支付业务的改革。将所有财政资金收支纳入到国库单一账户的管理中，再通过国库单一账户将资金直接支付给用款单位和个人。对确实需要专款专用的资金，可在国库部门开立专户，由国库部门直接办理支付业务，通过大、小额支付系统将专户中的预算资金实时直接拨付至最终收款人在任一地方、任一金融机构的账户中，减少支付环节，提高资金运行的效率。
（三）修订相关法律法规
一是尽快修订《人民银行法》、《预算法》、《国家金库条例》等相关法律法规，对人民银行直接经理财政专户资金的收支业务作出明确的规定，为人民银行国库部门有效履行经理财政专户资金的职责提供有力保障。二是根据现行的财政专户资金运行方式，及时调整《非税收入管理办法》、《财政资金支付管理办法》等方面的管理办法，为安全管理财政专户资金提供可靠依据。
（四）健全监督约束机制
在健全人民银行内部协调机制,真正实现国库、会计、货币信贷、事后监督、科技、内审等内部科室的信息资源共享, 以促进人民银行经理国库职能充分履行的同时，各级财政部门加强对本级财政资金的管理，上级财政部门对下级财政资金专户的开立、使用加强督促检查和指导，并提高与人民银行、纪检监察等相关部门的沟通协调, 发挥各自优势,合力齐抓财政专户，对专户资金进行定期或不定期检查监督，依照有关规定区别不同情况给予查处，及时排除资金管理方面的安全隐患。
参考文献：
[1]万广、吴晓岚.“财政资金专户管理中存在的问题及对策建议”，《金融与经济》，2009. 4，71-72。
[2]金贤斌.“财政专户资金管理运行分析——基于德兴、横峰两地的〝百户调查〞”，《武汉金融》，2009年，第8期，66-67。
[3]王俊才.“对财政专户资金运行情况的调查与思考”，《金融观察》，2009年2月号，110-112。
[4]耿中太、贾洪凯.“财政专户管理中出现一些值得重视的问题”，《中国监察》，2004.15，49。
[5]陈颖.“地方财政专户资金监管有待加强”，《时代经贸》，2008年，第11期，第6卷，下旬刊。
[6]雷大庆.“完善县级财政资金管理专户刍议”，《中国农业会计》，2006年，第10期，16-17。
[7]赵以邗.“人民银行直接经理财政专户资金的可行性研究”，《武汉金融》，2008年，第10期，9-11。
（作者单位：国家金库益阳市中心支库）