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摘 要：全面推进被征地农民养老保险制度为重点的社会保障制度，能够进一步统筹城乡协调，促进城乡经济经济可持续发展。适应各地农村的经济社会发展状况，坚持发展农村养老保险。农村养老保险是中国改革开放条件下解决养老保障问题的新创造。本文从平度市社会保障制度的实际操作模式出发，采取实际调研、横向地市比较、参考文献等方法对被征地社会保障的可行性模式进行进一步探讨。希望能为失地农民的老有所养、病有所医提供理论支持。
关键词：农民；社会保障制度；养老保险
一、平度市被征地农民社保制度建设总体情况
（一）2011年以前被征地农民养老保险政策
平度市政府于2005年、2008年相继出台了《平度市被征地农民社会基本养老保险办法（试行）》（平政发[2005]71号）、《平度市人民政府关于进一步做好被征地农民社会基本养老保险工作的通知》（平政发[2008] 1号）。
1、保障方式和保障对象：被征地的集体经济组织，人均农业用地低于0.3亩的村居全部纳入被征地村居，其中年满18周岁及以上人员，全部纳入被征地农民社会保障的参保对象，在校学生和已享受城镇职工养老保险待遇的人除外。
2、待遇领取标准及增长机制：2013年我市被征地农民养老金总水平月人均为145.87元，其中基础养老金为40元。我市按照养老金随物价水平和消费水平的提高，根据经济发展水平和社会统筹基金承受能力适当调整。养老金的调整，由市人力资源社会保障行政部门测算后，提出调整方案，报市政府同意，经青岛市政府批准后执行。
3、被征地农民养老保障资金来源：以全市上年度农民人均纯收入为当年缴费基数，由个人、村集体和市、镇（街道、园区）财政按缴费基数6%、6%、2%、2%的比例分别负担。
4、按照规定即征即保、先保后征，被征地农民社会基本养老保险费以村集体经济组织为单位，统一按年集中一次性缴费，每年的4月至10月为缴费期。各镇（街道、园区）经办机构对辖区村集体经济组织当年参保人员的镇（街道、园区）财政补助部分汇总后，报镇（街道、园区）政府审批，由镇（街道、园区）经办机构组织征缴，并及时上解市经办机构。市经办机构对全市当年参保人员的市财政补助部分进行汇总，报市政府批准后，由市财政一次性划拨到被征地农民社会基本养老保险统筹基金专户。
（二）2011年以后被征地农民养老保险政策
2011年1月1日起，新产生的被征地农民，按《山东省土地征收管理办法》（山东省人民政府令第226号）规定纳入保障范围，据此规定，我市已落实财政补贴资金2.33亿元，涉及被征地农民1万余名。
二、平度市被征地农民社会保障制度存在问题
1、我市目前被征地农民养老金水平与上级政策规定相比明显偏低。《青岛市人民政府关于推进各市被征地农民社会基本养老保险工作的意见》（青政字〔2005〕119号）规定：被征地农民达到退休年龄领取基础养老金的水平要高于民政局规定的低保待遇，具体的待遇标准各区市根据经济情况进一步确定。《青岛市人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会基本养老保险工作的通知》（青政办发〔2007〕30号）规定：“被征地农民社会基本养老保险待遇不得低于农村最低生活保障水平。”我市现行农村最低生活保障标准为每人每月350元，2013年我市被征地农民社会基本养老保险平均待遇标准为每人每月145.87元。2、我市被征地农民社会基本养老保险参保群众对提高养老金标准要求比较迫切。我市自2010年10月1日基础养老金调整为40元，一直未做调整，维持在较低水平，在一定程度上影响了群众参保积极性，参保群众提高待遇标准的要求迫切。3、我市目前被征地农民基础养老金水平与周边市相比明显偏低。胶南、胶州、莱西、即墨基础养老金分别为月人均300元、65.4元、79.5元，55元，四市基础养老金均比我市标准高。4、2011年之后征地社会保障总体待遇水平偏低根据山东省政府规定，2011年1月1日起，新产生的被征地农民，按《山东省土地征收管理办法》（山东省人民政府令第226号）规定纳入保障范围，征地保障的社会保障资金根据地价为1-5万元每亩纳入社会保障资金，但在执行过程中按照1万元每亩地纳入社会保障资金。其中80%归于个人账户，20%纳入政府统筹基金。按照待遇计发标准，征收个人一亩地，从征收土地中拿出1万元作为社会保障资金，个人满60周岁，需要核发待遇，按照现行的计发月数139个月进行计算，每月领取57元，每年690元。而我市农村的低保是月350元，年4200元。失地农民的社会保障待遇要低于低保水平。
三、被征地社会保障的对策建议
被征地农民从根本上失去了土地这一生产资料，从而根本上失去了主要的生活收入来源。作为以土地为生的失地农民再也无法分享到土地的增值收益。因此国家作为被征地农民的后盾，不仅要科学的设计被征地农民的安置框架，确保被征地社会保障的合理性，还要注重被征地的补偿形式及土地的年增加的增值收益。因为现今的土地的价值被严重的低估，征地农民的利益受到严重的损害。征地补偿是社会保障的基础和前提条件，因此，政府应该提前介入，确保土地在充分的信息对称的基础上，让农民得到合理的对价。因此，首先要解决征地补偿的公平、公正、合理性，确保农民利益不受损害；其次合理的设计被征地农民的社会保障框架，强化国家的主导责任，包括经办机构、经办内容、经办形式和社会养老保险制度的科学设计，将失地农民群体全部纳入社会养老保障范围。再次实行强制储蓄与社会统筹相结合的保障体系，分阶段分步骤的实施被征地农民社会保障制度。先采取强制储蓄式养老保险制度，将所有被征地农民纳入到社会保障的框架范围内，然后引导被征地农民参加城镇职工养老保险、商业保险和被征地农民养老保险，相互并不冲突，主旨在于提高被征地农民的社会保障水平。
（一）科学合理的设计“补偿”和“保障” 实践中，开发商、被征地农民及部分政府工作人员认为对被征地农民已经通过补偿的形式进行了相应的补偿，就没必要再建立被征地农民社会保障制度。尤其是城乡结合部的征地，土地补偿的标准相当的高，部分学者也认为不应当再建立被征地农民社会保障制度。尤其是被征地农民的社会保险缴费的缴纳是从土地补偿费中进行了列支，像平度市根据综合地价，部分按照一万元一亩，部分是按照一万五一亩提取被征地农民社会保障费，因此很容易混淆“补偿”与“保障”。征地补偿在于在征地双方信息对称的情况下，尽可能的通过市场来衡量土地的价格，使农民得到合理的对价。但目前的情况是，土地属于国家所有，农民只是进行了土地使用权的流转，并未得到失去土地后真正的对价，使得失地农民所获得的实际补偿远远低于应得水平。因此发挥政府的主导作用，改变现有的土地征用补偿费、安置补助费混合发放的现状。对于社会保障可以在征地补偿前由开发商按照综合地价直接提取被征地农民社会保障费用，对于未提取社会保障金的不允许进行征地。
（二）充分发挥被征地农民的社会保障作用
被征地农民的社会保障制度宗旨在于被征地农民失去生产生活资料、年老疾病等无法由个人足以承担的生活压力下，政府或其他组织提供社会保障产品，保障被征地农民的生活水平。现在实施的被征地农民社会保障制度，并无任何风险，属于社会福利，根据现有的山东省规定，对于被征地社会保障资金全部划入个人账户，尽管规定百分之二十划入统筹账户，百分之八十划入个人账户，但同时规定在被征地农民去世或领取城镇职工养老保险待遇后，所有的社会保障资金余额全部划入继承人或被征地农民的个人账户，因此并不存在任何风险。社会福利并无不好，但同时也带来了被征地农民社会保障水平的偏低，2016年，平度市被征地农民基础养老金待遇为59元每月，而民政局低保高达420元每月。因此并未能发挥出被征地农民的社会保障作用。
（三）将商业保险引入社会保障制度。
社会保障产品属于公共产品或半公共产品，目前社会上并无其他争议，政府应充分发挥其本身的高效、稳定和保障作用，包括被征地农民制度的设计、经办人员的配备、经办能力的建设等都起到其他组织无法替代的作用。但是因为政府财政的补贴力度低，被征地农民的待遇不高，保障范围单一主要是养老保险，因此采取第三方运作的方式即采取政府购买商业保险的形式，让保险公司参与运作养老保险、医疗保险、工伤保险等，尽管保险公司属于企业，主要以营利为目的，但是通过政府购买服务，政府作为被征地农民的基础后盾，增强商业保险的可信度，商业保险可以通过政府的支持，发挥商业的营利作用，将部分社会保障产品通过市场化运作，确保社会保障产品不仅能够营利，还可以保值增值，同时可以确保被征地农民个人利益的最大化。
关键词：农民；社会保障制度；养老保险
一、平度市被征地农民社保制度建设总体情况
（一）2011年以前被征地农民养老保险政策
平度市政府于2005年、2008年相继出台了《平度市被征地农民社会基本养老保险办法（试行）》（平政发[2005]71号）、《平度市人民政府关于进一步做好被征地农民社会基本养老保险工作的通知》（平政发[2008] 1号）。
1、保障方式和保障对象：被征地的集体经济组织，人均农业用地低于0.3亩的村居全部纳入被征地村居，其中年满18周岁及以上人员，全部纳入被征地农民社会保障的参保对象，在校学生和已享受城镇职工养老保险待遇的人除外。
2、待遇领取标准及增长机制：2013年我市被征地农民养老金总水平月人均为145.87元，其中基础养老金为40元。我市按照养老金随物价水平和消费水平的提高，根据经济发展水平和社会统筹基金承受能力适当调整。养老金的调整，由市人力资源社会保障行政部门测算后，提出调整方案，报市政府同意，经青岛市政府批准后执行。
3、被征地农民养老保障资金来源：以全市上年度农民人均纯收入为当年缴费基数，由个人、村集体和市、镇（街道、园区）财政按缴费基数6%、6%、2%、2%的比例分别负担。
4、按照规定即征即保、先保后征，被征地农民社会基本养老保险费以村集体经济组织为单位，统一按年集中一次性缴费，每年的4月至10月为缴费期。各镇（街道、园区）经办机构对辖区村集体经济组织当年参保人员的镇（街道、园区）财政补助部分汇总后，报镇（街道、园区）政府审批，由镇（街道、园区）经办机构组织征缴，并及时上解市经办机构。市经办机构对全市当年参保人员的市财政补助部分进行汇总，报市政府批准后，由市财政一次性划拨到被征地农民社会基本养老保险统筹基金专户。
（二）2011年以后被征地农民养老保险政策
2011年1月1日起，新产生的被征地农民，按《山东省土地征收管理办法》（山东省人民政府令第226号）规定纳入保障范围，据此规定，我市已落实财政补贴资金2.33亿元，涉及被征地农民1万余名。
二、平度市被征地农民社会保障制度存在问题
1、我市目前被征地农民养老金水平与上级政策规定相比明显偏低。《青岛市人民政府关于推进各市被征地农民社会基本养老保险工作的意见》（青政字〔2005〕119号）规定：被征地农民达到退休年龄领取基础养老金的水平要高于民政局规定的低保待遇，具体的待遇标准各区市根据经济情况进一步确定。《青岛市人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会基本养老保险工作的通知》（青政办发〔2007〕30号）规定：“被征地农民社会基本养老保险待遇不得低于农村最低生活保障水平。”我市现行农村最低生活保障标准为每人每月350元，2013年我市被征地农民社会基本养老保险平均待遇标准为每人每月145.87元。2、我市被征地农民社会基本养老保险参保群众对提高养老金标准要求比较迫切。我市自2010年10月1日基础养老金调整为40元，一直未做调整，维持在较低水平，在一定程度上影响了群众参保积极性，参保群众提高待遇标准的要求迫切。3、我市目前被征地农民基础养老金水平与周边市相比明显偏低。胶南、胶州、莱西、即墨基础养老金分别为月人均300元、65.4元、79.5元，55元，四市基础养老金均比我市标准高。4、2011年之后征地社会保障总体待遇水平偏低根据山东省政府规定，2011年1月1日起，新产生的被征地农民，按《山东省土地征收管理办法》（山东省人民政府令第226号）规定纳入保障范围，征地保障的社会保障资金根据地价为1-5万元每亩纳入社会保障资金，但在执行过程中按照1万元每亩地纳入社会保障资金。其中80%归于个人账户，20%纳入政府统筹基金。按照待遇计发标准，征收个人一亩地，从征收土地中拿出1万元作为社会保障资金，个人满60周岁，需要核发待遇，按照现行的计发月数139个月进行计算，每月领取57元，每年690元。而我市农村的低保是月350元，年4200元。失地农民的社会保障待遇要低于低保水平。
三、被征地社会保障的对策建议
被征地农民从根本上失去了土地这一生产资料，从而根本上失去了主要的生活收入来源。作为以土地为生的失地农民再也无法分享到土地的增值收益。因此国家作为被征地农民的后盾，不仅要科学的设计被征地农民的安置框架，确保被征地社会保障的合理性，还要注重被征地的补偿形式及土地的年增加的增值收益。因为现今的土地的价值被严重的低估，征地农民的利益受到严重的损害。征地补偿是社会保障的基础和前提条件，因此，政府应该提前介入，确保土地在充分的信息对称的基础上，让农民得到合理的对价。因此，首先要解决征地补偿的公平、公正、合理性，确保农民利益不受损害；其次合理的设计被征地农民的社会保障框架，强化国家的主导责任，包括经办机构、经办内容、经办形式和社会养老保险制度的科学设计，将失地农民群体全部纳入社会养老保障范围。再次实行强制储蓄与社会统筹相结合的保障体系，分阶段分步骤的实施被征地农民社会保障制度。先采取强制储蓄式养老保险制度，将所有被征地农民纳入到社会保障的框架范围内，然后引导被征地农民参加城镇职工养老保险、商业保险和被征地农民养老保险，相互并不冲突，主旨在于提高被征地农民的社会保障水平。
（一）科学合理的设计“补偿”和“保障” 实践中，开发商、被征地农民及部分政府工作人员认为对被征地农民已经通过补偿的形式进行了相应的补偿，就没必要再建立被征地农民社会保障制度。尤其是城乡结合部的征地，土地补偿的标准相当的高，部分学者也认为不应当再建立被征地农民社会保障制度。尤其是被征地农民的社会保险缴费的缴纳是从土地补偿费中进行了列支，像平度市根据综合地价，部分按照一万元一亩，部分是按照一万五一亩提取被征地农民社会保障费，因此很容易混淆“补偿”与“保障”。征地补偿在于在征地双方信息对称的情况下，尽可能的通过市场来衡量土地的价格，使农民得到合理的对价。但目前的情况是，土地属于国家所有，农民只是进行了土地使用权的流转，并未得到失去土地后真正的对价，使得失地农民所获得的实际补偿远远低于应得水平。因此发挥政府的主导作用，改变现有的土地征用补偿费、安置补助费混合发放的现状。对于社会保障可以在征地补偿前由开发商按照综合地价直接提取被征地农民社会保障费用，对于未提取社会保障金的不允许进行征地。
（二）充分发挥被征地农民的社会保障作用
被征地农民的社会保障制度宗旨在于被征地农民失去生产生活资料、年老疾病等无法由个人足以承担的生活压力下，政府或其他组织提供社会保障产品，保障被征地农民的生活水平。现在实施的被征地农民社会保障制度，并无任何风险，属于社会福利，根据现有的山东省规定，对于被征地社会保障资金全部划入个人账户，尽管规定百分之二十划入统筹账户，百分之八十划入个人账户，但同时规定在被征地农民去世或领取城镇职工养老保险待遇后，所有的社会保障资金余额全部划入继承人或被征地农民的个人账户，因此并不存在任何风险。社会福利并无不好，但同时也带来了被征地农民社会保障水平的偏低，2016年，平度市被征地农民基础养老金待遇为59元每月，而民政局低保高达420元每月。因此并未能发挥出被征地农民的社会保障作用。
（三）将商业保险引入社会保障制度。
社会保障产品属于公共产品或半公共产品，目前社会上并无其他争议，政府应充分发挥其本身的高效、稳定和保障作用，包括被征地农民制度的设计、经办人员的配备、经办能力的建设等都起到其他组织无法替代的作用。但是因为政府财政的补贴力度低，被征地农民的待遇不高，保障范围单一主要是养老保险，因此采取第三方运作的方式即采取政府购买商业保险的形式，让保险公司参与运作养老保险、医疗保险、工伤保险等，尽管保险公司属于企业，主要以营利为目的，但是通过政府购买服务，政府作为被征地农民的基础后盾，增强商业保险的可信度，商业保险可以通过政府的支持，发挥商业的营利作用，将部分社会保障产品通过市场化运作，确保社会保障产品不仅能够营利，还可以保值增值，同时可以确保被征地农民个人利益的最大化。