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“民告官”案件交由异地交叉审理，能否保证行政审判的独立与公正？
日前，一份题为《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉管辖规定若干问题的解释》（建议稿）的文件，由浙江省高级人民法院呈送最高人民法院。建议稿短短七条，核心内容是：为保障行政诉讼免受地方行政权力干预，确保行政审判独立与公正，行政案件的审理采取“异地交叉管辖”模式。
所谓“异地交叉管辖”，来源于浙江省台州市中级人民法院的一项司法改革尝试，即当被告为县级以上人民政府，或原告和第三人为十人以上（集团诉讼、共同诉讼）的行政案件，由中级法院直接受理，并且根据实际情况移送到被告所在地以外的基层法院进行审判。
这项改革发端于2002年7月，经过近四年的实践，基本趋于成熟。目前浙江高院一方面在省内推广，另一方面希望通过最高法院以制度化的方式在全国推行。
台州试验田
“诉讼难，行政诉讼更难！”一位多年代理行政案件，即老百姓俗称“民告官”案件的律师告诉《财经》。
现行法律规定，行政案件由被告所在地法院管辖。但在中国司法体制下，法院的人、财、物均受制于地方政府，独立性自然受到地方行政权力的制约，行政案件能否公正审理也就打上了问号。
《财经》获得的相关统计数据显示，从1989年《行政诉讼法》实施，到2004年间，全国行政案件原告平均胜诉率仅为17.75%，撤诉率达41.25%。
在深层次司法体制改革没有开展，法院人权、财权不能独立于地方政府的背景下，法官们只能尝试自我改革。浙江省台州中院行政庭庭长陈崇冠认为，地方政府的行政权力干涉一时难以消除，解决问题的最有效方法，是通过向外移送案件，来减轻基层法院的压力，从而追求法院、法官“独立、自主的审判地位”。
2001年3月，一个行政案件的成功处理，为“异地交叉管辖”提供了开创性经验。当时，台州市某基层法院在一起企业起诉政府违法任命企业负责人的行政案件中，久拖不予受理。原告方群情激愤，集体上访到中院，中院也数次指示基层法院受理。但基层法院出于地方利益的考虑，始终予以拒绝。无奈之下，台州中院自己受理了案件，然后移交到另一个基层法院，该法院最终判决政府败诉。
2002年7月，“异地交叉管辖”作为一项试点，在台州市推广，并且在实践中不断摸索、改进。比如，刚开始，交叉的法院比较固定，像天台的案件都移交给临海法院；临海的案件移交给天台法院。结果不久，问题就暴露出来——两地的政府和法院开始拉上关系，交叉的意义也就丧失了。于是，便改进为轮换制，即采用方便当事人的就近原则和随机指定的方式，一般半年轮换一遍。这样，台州市一共有九个市县，地方政府要结交关系，成本非常高昂，“一时间县级政府都不知道该往哪里去找关系。”陈崇冠告诉记者。
今年4月3日，台州中院下发了《关于进一步完善行政诉讼异地管辖制度的通知》，这意味着该做法已经正式成为台州的一项制度。
陈崇冠告诉《财经》，台州的实践表明，在减轻了法官所承担的来自行政权力的压力后，出现了政府败诉率上升近四倍的效果。台州市中院提供的资料亦显示，实行行政案件异地交叉审理一年，该市审结生效行政诉讼案件45起，其中行政机关败诉29件，败诉率64．4％。而在未实行这一审理方式的上一年度，审结的同类案件中，政府败诉率仅为13％。两者相比，原告胜诉率猛升51.4个百分点。
台州的实验，引起了浙江省高院乃至全国的关注。2003年，浙江高院曾组织人员到台州调查，发现法官、当事人、政府对这个制度都很支持。2005年7月，浙江高院受最高法院委托，就“行政案件管辖问题”进行调研。今年3月，浙江高院完成了调研报告，非常肯定“异地交叉管辖”的做法，并通过草拟司法解释建议稿对该项制度进行进一步完善。
建议稿首先扩大了“异地交叉管辖”案件范围。其第一条列举出七种情况，可以由中级人民法院自行审理，也可以移交到其他基层法院审理。对比台州的规定，新增加的如“被告所在地基层人民法院就涉讼事项参与联合执法活动的案件”、“被告所在地基层人民法院依法应当立案受理而拒绝受理的案件”等等，极具现实意义。
其次，建议稿增加了当事人的选择权。如果上述七种案件，当事人向被告所在地基层法院起诉的，并且表示同意其管辖的，可以由基层法院管辖。当事人可以直接向中级法院起诉，也可以向基层法院递交诉状，基层法院应该告知其向中级法院起诉。
最后，建议稿将地市一级政府为被告的案件，也纳入“异地交叉管辖”。以设区的市政府为被告的案件，当事人可以向高级法院起诉，高级法院可以自行审理，也可以指定辖区内其他中级法院审理。
阻力与异议
最高人民法院行政庭庭长赵大光法官在接受《财经》采访时表示，目前司法环境虽然有所改善，但是干预、阻碍法院受理和审理行政案件的形象仍然时有发生。台州做法主要是为了摆脱来自地方的干预和制约，保证和实现公正司法。他认为是否应当普遍推广，还要根据不同情况而定。有些地方经过多年努力，形成了自己一套改善司法环境的经验；还有一些地方偏远地方，交通不便，可能会给当事人带来不便。所以，台州做法反映了我国现阶段经济、社会和法治的发展水平，司法环境不理想是多种因素所致，很难说这是一剂医治百病的良药。
据《财经》了解，“异地交叉管辖”作为一项制度，目前全国只在浙江台州实行。即便在浙江省内，尽管有浙江高院的支持与推广，也仅在衢州和湖州两地进行试点。
衢州在2004年开始实施“异地交叉管辖”，法官们对实施效果大多表示认可。一位法官说，原来判案子是否要向党政机关汇报，都要反复考虑，“如履薄冰”。
但浙江很多地市的中院对此持有异议。温州中院的法官认为，有的案件涉及本地情况，如果异地审理，法官毕竟不熟悉情况。宁波中院的法官提出，法院现在很多方面受制于当地政府，如果都交叉审理，法院在当地的生存空间更会被压缩。
最大的反对意见来自对诉讼成本的考虑。丽水中院的法官明确提出，丽水是个山区，异地审理会给当事人带来很大的不便。另外，一个最关键性的问题是：“异地交叉管辖”不能解决市一级“民告官”案件的公正独立审理。
“异地交叉管辖”也引起全国其他省份的关注。据《财经》了解，江苏省从2002年开始试行县政府为被告的行政案件，由中院直接受理，其中，常州市从2006年开始尝试“异地交叉管辖”，效果比较好。但也有法官提出，法院完全离开政府的支持，未必是好的策略。从江苏的情况看，政府对法院的干预不是很明显，大家可以共同站在法律的立场上解决问题。因此，建议“异地交叉管辖”不要从制度层面推行，而是作为一种权宜之计。广东省还有法官指出，提级或者交叉都有必要，不过由地方法院强行提级、交叉有些为难，建议统一通过最高法院的司法解释来解决。但同时希望实施该制度，要考虑到交叉所增加的诉讼成本问题。
期待更深层次改革
无论如何，“异地交叉管辖”毕竟是中国现实司法体制下一种不得已而为之的手段。一位地方中院的行政庭庭长坦言，异地审判的目的，是局部切断或者阻隔行政对司法的影响，让法官在较轻压力的环境中裁判，而不是在真空或所谓无压力的情况下进行裁判，那是司法的“乌托邦”。
北京大学法学院教授姜明安则指出，在现行法律下，台州中院的做法在程序上是合法的，但与《行政诉讼法》原先的立法本义相违背。当时立法的原义是在本地审理。而且异地审理会产生其他问题，如路途遥远、诉讼成本增加等，有的当事人会不会放弃诉讼？还有“执行难”问题普遍存在，异地审理是否会加重这个难度？
日本神户大学教授季卫东则认为，异地审理势必增大诉讼成本，给当事人和法院带来诸多不便。但台州的改革表明，异地审理是受欢迎的，这足以说明审判不公所造成的损害，明显大于诉讼不便所造成的损害，人们宁愿承担较高的成本以获得较公正的判决。
因此，季卫东认为，排除行政部门对司法的干扰需要某种隔离层。这个隔离层可以是规范上的，例如真正的独立司法和透明化的公正程序；也可以是事实上的，例如法官异地任职或者案件异地审理。只有在其他制度安排都无法充分保证案件审判的结果符合正义，且制度改革又远水不解近渴时，能在很大程度上过滤掉当地政府直接影响的异地审理的功能才会凸显。
不过，对于“异地交叉管辖”制度能否真正解决问题，季卫东持怀疑态度。因为交叉关系中的法院之间需要互相协调，异地审理只能成为当地法院逃避或减轻外部压力的一种手段，却不能完全堵塞异地结托的可能性。
另外，行政诉讼案件有时涉及行政举措的政策性判断，异地审理未必能作出适当的司法决定。治本措施还是切实让法院享有充分的权威，形成任何违法行为都必须受到追究而不被纵容的社会风气。这样的制度重构以及环境变化需要时间，在现状没有根本性改观之前，行政诉讼案件的异地审理不失为一种行之有效的权宜之计，可以在一定时期内采用和推广。
据记者了解，列在十届全国人大的立法计划中的《行政诉讼法》（修改）越来越受关注，人大的相关部门已经开展全面立法调研。作为对立法的一个支持，全国行政法学界合力制定了一部《中华人民共和国行政诉讼法（修改建议稿）》。该建议稿由国家行政学院法学部主任、全国人大内务司法委员应松年教授牵头，众多行政法学家参与完成，目前已经提交人大法工委作为立法参考。
该建议稿第18条规定：“行政案件由被告或者原告所在地人民法院管辖。如果原、被告在同一个法院辖区的，原告可以申请其所在地人民法院的上级人民法院指定最邻近区域的法院管辖。”显然，这一规定同“异地交叉管辖”有异曲同工之妙。
赵大光庭长认为，一方面应当积极推进法治进程，另一方面，也不能过于理想化。台州的做法在我国现阶段法治建设重具有一定的积极意义，是可以作为法律修改的参考和借鉴的，但作为普遍的强制性规定可能性不大。
应松年教授指出在不改变现有司法体制的情况下，交叉审判值得借鉴，但不可能完全避免行政干预。要从根本上解决问题，必须从制度上着手。“我们期待进行一场更大范围、更深层次的司法体制改革。”应松年说。
日前，一份题为《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉管辖规定若干问题的解释》（建议稿）的文件，由浙江省高级人民法院呈送最高人民法院。建议稿短短七条，核心内容是：为保障行政诉讼免受地方行政权力干预，确保行政审判独立与公正，行政案件的审理采取“异地交叉管辖”模式。
所谓“异地交叉管辖”，来源于浙江省台州市中级人民法院的一项司法改革尝试，即当被告为县级以上人民政府，或原告和第三人为十人以上（集团诉讼、共同诉讼）的行政案件，由中级法院直接受理，并且根据实际情况移送到被告所在地以外的基层法院进行审判。
这项改革发端于2002年7月，经过近四年的实践，基本趋于成熟。目前浙江高院一方面在省内推广，另一方面希望通过最高法院以制度化的方式在全国推行。
台州试验田
“诉讼难，行政诉讼更难！”一位多年代理行政案件，即老百姓俗称“民告官”案件的律师告诉《财经》。
现行法律规定，行政案件由被告所在地法院管辖。但在中国司法体制下，法院的人、财、物均受制于地方政府，独立性自然受到地方行政权力的制约，行政案件能否公正审理也就打上了问号。
《财经》获得的相关统计数据显示，从1989年《行政诉讼法》实施，到2004年间，全国行政案件原告平均胜诉率仅为17.75%，撤诉率达41.25%。
在深层次司法体制改革没有开展，法院人权、财权不能独立于地方政府的背景下，法官们只能尝试自我改革。浙江省台州中院行政庭庭长陈崇冠认为，地方政府的行政权力干涉一时难以消除，解决问题的最有效方法，是通过向外移送案件，来减轻基层法院的压力，从而追求法院、法官“独立、自主的审判地位”。
2001年3月，一个行政案件的成功处理，为“异地交叉管辖”提供了开创性经验。当时，台州市某基层法院在一起企业起诉政府违法任命企业负责人的行政案件中，久拖不予受理。原告方群情激愤，集体上访到中院，中院也数次指示基层法院受理。但基层法院出于地方利益的考虑，始终予以拒绝。无奈之下，台州中院自己受理了案件，然后移交到另一个基层法院，该法院最终判决政府败诉。
2002年7月，“异地交叉管辖”作为一项试点，在台州市推广，并且在实践中不断摸索、改进。比如，刚开始，交叉的法院比较固定，像天台的案件都移交给临海法院；临海的案件移交给天台法院。结果不久，问题就暴露出来——两地的政府和法院开始拉上关系，交叉的意义也就丧失了。于是，便改进为轮换制，即采用方便当事人的就近原则和随机指定的方式，一般半年轮换一遍。这样，台州市一共有九个市县，地方政府要结交关系，成本非常高昂，“一时间县级政府都不知道该往哪里去找关系。”陈崇冠告诉记者。
今年4月3日，台州中院下发了《关于进一步完善行政诉讼异地管辖制度的通知》，这意味着该做法已经正式成为台州的一项制度。
陈崇冠告诉《财经》，台州的实践表明，在减轻了法官所承担的来自行政权力的压力后，出现了政府败诉率上升近四倍的效果。台州市中院提供的资料亦显示，实行行政案件异地交叉审理一年，该市审结生效行政诉讼案件45起，其中行政机关败诉29件，败诉率64．4％。而在未实行这一审理方式的上一年度，审结的同类案件中，政府败诉率仅为13％。两者相比，原告胜诉率猛升51.4个百分点。
台州的实验，引起了浙江省高院乃至全国的关注。2003年，浙江高院曾组织人员到台州调查，发现法官、当事人、政府对这个制度都很支持。2005年7月，浙江高院受最高法院委托，就“行政案件管辖问题”进行调研。今年3月，浙江高院完成了调研报告，非常肯定“异地交叉管辖”的做法，并通过草拟司法解释建议稿对该项制度进行进一步完善。
建议稿首先扩大了“异地交叉管辖”案件范围。其第一条列举出七种情况，可以由中级人民法院自行审理，也可以移交到其他基层法院审理。对比台州的规定，新增加的如“被告所在地基层人民法院就涉讼事项参与联合执法活动的案件”、“被告所在地基层人民法院依法应当立案受理而拒绝受理的案件”等等，极具现实意义。
其次，建议稿增加了当事人的选择权。如果上述七种案件，当事人向被告所在地基层法院起诉的，并且表示同意其管辖的，可以由基层法院管辖。当事人可以直接向中级法院起诉，也可以向基层法院递交诉状，基层法院应该告知其向中级法院起诉。
最后，建议稿将地市一级政府为被告的案件，也纳入“异地交叉管辖”。以设区的市政府为被告的案件，当事人可以向高级法院起诉，高级法院可以自行审理，也可以指定辖区内其他中级法院审理。
阻力与异议
最高人民法院行政庭庭长赵大光法官在接受《财经》采访时表示，目前司法环境虽然有所改善，但是干预、阻碍法院受理和审理行政案件的形象仍然时有发生。台州做法主要是为了摆脱来自地方的干预和制约，保证和实现公正司法。他认为是否应当普遍推广，还要根据不同情况而定。有些地方经过多年努力，形成了自己一套改善司法环境的经验；还有一些地方偏远地方，交通不便，可能会给当事人带来不便。所以，台州做法反映了我国现阶段经济、社会和法治的发展水平，司法环境不理想是多种因素所致，很难说这是一剂医治百病的良药。
据《财经》了解，“异地交叉管辖”作为一项制度，目前全国只在浙江台州实行。即便在浙江省内，尽管有浙江高院的支持与推广，也仅在衢州和湖州两地进行试点。
衢州在2004年开始实施“异地交叉管辖”，法官们对实施效果大多表示认可。一位法官说，原来判案子是否要向党政机关汇报，都要反复考虑，“如履薄冰”。
但浙江很多地市的中院对此持有异议。温州中院的法官认为，有的案件涉及本地情况，如果异地审理，法官毕竟不熟悉情况。宁波中院的法官提出，法院现在很多方面受制于当地政府，如果都交叉审理，法院在当地的生存空间更会被压缩。
最大的反对意见来自对诉讼成本的考虑。丽水中院的法官明确提出，丽水是个山区，异地审理会给当事人带来很大的不便。另外，一个最关键性的问题是：“异地交叉管辖”不能解决市一级“民告官”案件的公正独立审理。
“异地交叉管辖”也引起全国其他省份的关注。据《财经》了解，江苏省从2002年开始试行县政府为被告的行政案件，由中院直接受理，其中，常州市从2006年开始尝试“异地交叉管辖”，效果比较好。但也有法官提出，法院完全离开政府的支持，未必是好的策略。从江苏的情况看，政府对法院的干预不是很明显，大家可以共同站在法律的立场上解决问题。因此，建议“异地交叉管辖”不要从制度层面推行，而是作为一种权宜之计。广东省还有法官指出，提级或者交叉都有必要，不过由地方法院强行提级、交叉有些为难，建议统一通过最高法院的司法解释来解决。但同时希望实施该制度，要考虑到交叉所增加的诉讼成本问题。
期待更深层次改革
无论如何，“异地交叉管辖”毕竟是中国现实司法体制下一种不得已而为之的手段。一位地方中院的行政庭庭长坦言，异地审判的目的，是局部切断或者阻隔行政对司法的影响，让法官在较轻压力的环境中裁判，而不是在真空或所谓无压力的情况下进行裁判，那是司法的“乌托邦”。
北京大学法学院教授姜明安则指出，在现行法律下，台州中院的做法在程序上是合法的，但与《行政诉讼法》原先的立法本义相违背。当时立法的原义是在本地审理。而且异地审理会产生其他问题，如路途遥远、诉讼成本增加等，有的当事人会不会放弃诉讼？还有“执行难”问题普遍存在，异地审理是否会加重这个难度？
日本神户大学教授季卫东则认为，异地审理势必增大诉讼成本，给当事人和法院带来诸多不便。但台州的改革表明，异地审理是受欢迎的，这足以说明审判不公所造成的损害，明显大于诉讼不便所造成的损害，人们宁愿承担较高的成本以获得较公正的判决。
因此，季卫东认为，排除行政部门对司法的干扰需要某种隔离层。这个隔离层可以是规范上的，例如真正的独立司法和透明化的公正程序；也可以是事实上的，例如法官异地任职或者案件异地审理。只有在其他制度安排都无法充分保证案件审判的结果符合正义，且制度改革又远水不解近渴时，能在很大程度上过滤掉当地政府直接影响的异地审理的功能才会凸显。
不过，对于“异地交叉管辖”制度能否真正解决问题，季卫东持怀疑态度。因为交叉关系中的法院之间需要互相协调，异地审理只能成为当地法院逃避或减轻外部压力的一种手段，却不能完全堵塞异地结托的可能性。
另外，行政诉讼案件有时涉及行政举措的政策性判断，异地审理未必能作出适当的司法决定。治本措施还是切实让法院享有充分的权威，形成任何违法行为都必须受到追究而不被纵容的社会风气。这样的制度重构以及环境变化需要时间，在现状没有根本性改观之前，行政诉讼案件的异地审理不失为一种行之有效的权宜之计，可以在一定时期内采用和推广。
据记者了解，列在十届全国人大的立法计划中的《行政诉讼法》（修改）越来越受关注，人大的相关部门已经开展全面立法调研。作为对立法的一个支持，全国行政法学界合力制定了一部《中华人民共和国行政诉讼法（修改建议稿）》。该建议稿由国家行政学院法学部主任、全国人大内务司法委员应松年教授牵头，众多行政法学家参与完成，目前已经提交人大法工委作为立法参考。
该建议稿第18条规定：“行政案件由被告或者原告所在地人民法院管辖。如果原、被告在同一个法院辖区的，原告可以申请其所在地人民法院的上级人民法院指定最邻近区域的法院管辖。”显然，这一规定同“异地交叉管辖”有异曲同工之妙。
赵大光庭长认为，一方面应当积极推进法治进程，另一方面，也不能过于理想化。台州的做法在我国现阶段法治建设重具有一定的积极意义，是可以作为法律修改的参考和借鉴的，但作为普遍的强制性规定可能性不大。
应松年教授指出在不改变现有司法体制的情况下，交叉审判值得借鉴，但不可能完全避免行政干预。要从根本上解决问题，必须从制度上着手。“我们期待进行一场更大范围、更深层次的司法体制改革。”应松年说。