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摘 要 院校治理结构是困扰我国高职院校优质发展的重要制约因素。欧洲高职院校在发展演变过程中，自主理念始终贯穿其中，英国多科技术学院主要在外部制度环境变革下确立了自主地位，芬兰政府在“契约制”导向下“有限介入”学院管理，德国职业学院和应用科学大学则在服务于市场的理念下建立起了协调式的院校治理结构。欧洲高职院校治理结构是在宏观法治框架下，为实现高职院校共同目标而以协调和平衡利益相关者间关系为重点的开放动态的协作系统。治理环境、决策方式、利益主体组成、权力分配、协调方式等是欧洲高职院校治理的关键要素。欧洲高职院校治理的共同特征包括：普遍依托社会的法律架构和制度治理环境;普遍确立市场、社会在权力分配中的作用;普遍采用“分”权和“合”治相结合的协调式治理方式。
关键词 高职院校;治理结构;治理环境;决策方式;利益主体
中图分类号 G719.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）34-0073-07
近年来，在国家顶层设计和院校发展规划的驱动下，我国高职院校发展迅速，在办学经费、人才培养方式等方面均发生了很大变化，但很多问题依然推进缓慢或未发生实质性转变，院校治理是其中一个重要问题。高职院校的管理体制，尤其是院校治理结构问题，既是现代院校制度的设计和实践基础，更是困扰我国高职院校高水平发展的重要制约因素。《高等教育法》《职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018年）》对此问题已有所涉及，虽然高职院校的章程建设也已在形式上得到了较大程度完善，但随着高职院校改革的深入和社会对高职教育办学质量需求的提高，高职院校的治理改革既成为了一个理论热点问题，更成了迫切需要解决的实践问题。目前，我国高等教育管理领域对国外高职院校治理结构的理论研究寥寥无几，既有文献多是研究普通高校的治理问题或高职院校治理实践的总结与探索，关注国外高职院校治理结构的研究尚较匮乏。基于此，本文以英国、芬兰和德国高职院校的内外部治理结构为对象，从其发展演变历程的角度来分析在什么样的背景条件下，英、芬、德三国形成了如今的治理结构和效果？各自的軌迹与特点是什么？其变迁的动因与机制是什么？在此过程中探析院校治理结构的要素、内涵和特征，试图为我国高职院校治理结构改革提供借鉴。
一、欧洲高职院校治理结构的演变路径
工业革命后，欧洲由过去在生产过程中以师傅带徒弟的方式被集中开展全日制职业技能教育和培训的技术院校所取代，加之高等教育学科化发展与技术环境变革诉求间的冲突，欧洲各国开始陆续探索成立高等职业教育机构的“增量变革”，并逐渐发展衍生出了同类型、不同层次的多元化办学形式，如英国、芬兰的多科技术学院，德国的高等专业学校或高等技术学校以及在高等技术学校基础上升格而成的德国应用科学大学，法国的短期技术大学，瑞士的高等专业学院或应用技术大学等。这些院校在发展演变过程中，自主理念始终贯穿其中，但由于院校与政府、市场关系的微妙变化而呈现出互相依赖却而又相对独立的发展特性。
（一）英国多科技术学院（1965-1992）：外部制度环境变革下院校自主地位的确立
20世纪50年代，英国政府在英格兰和威尔士建立了10所高等技术学院（Colleges of Advanced Technology）。二战后，由于英国普通大学的精英式教育越来越不能满足社会经济发展对应用技术人才的现实需求，政府开始通过调整高等教育规模与结构来缓解人才培养与社会需求间的矛盾，多科技术学院（Polytechnics）应运而生。
英国多科技术学院主要经历了两个发展阶段：一是多科技术学院建立，“二元制”高等教育结构形成。20世纪60年代初，技术学院教师协会（Association of Teachers in Technical Institutions）向政府提出“二元制”的建议并被采纳;1965年，《普伦蒂斯报告》（Prentice Report）提出，合并已有的技术学院、新建多科技术学院，调整现有的技术学院体系以满足社会需求;1966年，《关于多科技术学院与其他学院的计划》白皮书发布，政府将原有的90所艺术、教育和技术等学院相继合并、组合为34所多科技术学院，形成了包括普通大学和多科技术学院在内的“二元制”高等教育体系。这个阶段的多科技术学院在管理上由地方政府直接管辖，地方政府享有院校的人事权、财务权、院校发展规划决定权等;课程审批及学位颁发则由全国学位授予委员会负责;院校最高决策机构是董事会，其成员主要由工业界代表、地方政府、大学、专业团体和特殊人士等组成，主要职责是把握地方政府下拨的年预算项目开支以及其他事关学校整体发展的决策等。然而，与普通大学的“自治”不同，这个阶段的多科技术学院更多地是受控于政府，自主性并不强。因此，“二元制”的实施效果并不理想。新兴的多科技术学院为获取与普通大学一样的办学优势和社会“合法化”地位，在办学组织结构形态与行为模式上开始效仿普通大学，加上行政权与学术权“他治”且分离的院校治理模式，英国多科技术学院的运行效率并不高，这也加速了其升格为充分自治且经费充足的普通大学的迫切性[1] 。
1988年，《教育改革法》出台后，多科技术学院开始从地方政府的管辖中脱离出来，具有了独立法人地位，出现了由中央政府直接拨款的多科技术学院和其他学院基金委员会;1992年，《高等教育：一个新框架》白皮书和《继续教育与高等教育改革法》颁布，允许34所多科技术学院更名为大学。据此，多科技术学院纳入普通大学范畴，拥有了与普通大学同等地位、同样的学位授予权，法人地位与社会地位均得到了保障，也获得了更多的办学自主权。英国高等教育体系从“二元”结构又回归到了“一元”结构，形成了政府宏观指导下同层次结构、不同类型的高等教育体系。
在这样的外部环境变革中，尤其是法律规章对学院治理结构的限定，如《行政备忘录》中要求“地方政府营造鼓励教职工参与院校管理的环境，给予学校理事会中的各方代表充分自主权”“理事会成员中必须有6位教工代表”等[2]，英国多科技术学院内部也呈现出规范却多元的组织结构。“规范”表现在院校治理结构依国家之“规”确立，有相对统一的结构框架，如一般实行的是理事会决策下的校长负责制。理事会是最高权力机构，一般有12～24人左右，非政府管理人员占多数，主要来自工商界;主要的执行机构是管理委员会和学术委员会，相比而言，学术委员会权力相对弱小。校长主要负责学院内部的组织管理、教育资源配置和教师任免等;管理委员会成员主要由地方政府任命，分为来自校外的由社会各界代表组成的“独立理事”和来自校内的由各方代表组成的“学院理事”，主要负责政府与院校间的关系协调以及制定院校相关管理政策和监督执行等;学术委员会则主要由行政领导、教师、学生和图书管理员代表构成，负责监管院校教学、科研等[3]。“多元”则表现在每所院校依据自身情况而对结构进行的“扩容”或“缩减”等。 可见，从“一元制”到“二元制”再到“一元制”的回归，英国多科技术学院在这个过程中经历了从以政府为主导到以院校为主体的治理结构模式的转型与重构，通过实践历程的展示印证了“政府在院校治理中是极为关键的因素，从某种意义上来说，政府对院校治理的介入程度直接决定了院校治理的形态”[4]。从深层次而言，对多科技术学院也是一个办学“合法性”重建的演变历程。质言之，“一元制”为多科技术学院的内部治理结构变革提供了合法性支撑和制度环境框架。
（二）芬兰多科技术学院：“契约制”导向下政府的“有限介入”
与英国多科技术学院的发展路径相似、发展结果却又不同的芬兰多科技术学院经历了三个发展阶段。一是试验性设立多科技术学院阶段。1991年，芬兰颁布《中等和高等职业教育法》，通过立法形式，开始在全国范围内创建试验性的非大学高等教育机构——多科技术学院。二是多科技术学院从试验性到成为永久性法定办学机构阶段。1995年，颁布《多科技术学院法》，该法案决定经评估后将原本是试验性的、后发展良好的多科技术学院转为永久性办学机构。直至2000年，30余所多科技术学院全部转为了永久性法定机构。与此同时，芬兰政府开始改革高校的管理体制和财政拨款方式。管理体制从国家控制为主转向以市场和结果为主导，高校管理权逐步从中央下放到地方性机构组织——芬兰地方机构联合会（Association of Finnish Local and Regional Authorities）;用综合性财政拨款方式（Lump-sum Budgeting）取代原有的项目拨款方式（Line-items budgeting system）[5]，并加大职业教育的投入力度。这些外部举措为包括多科技术学院在内的高校决定资源内部再分配释放了权力，为院校拥有自主权提供了良好的外部政策环境。三是特色发展阶段。芬兰多科技术学院具有多样化的所有制结构，学院可以隶属一个或多个市级政府，还可以归市政联盟、私人团体或基金会所有。因此，中央政府不对多科技术学院进行直接管理，公立多科技术学院的管理和资金主要由地方市政机构承担。这种管理结构虽因中央和地方政府的双重管理和双重资金拨款模式而更显复杂，但作为高等教育的重要组成部分，多科技术学院与普通大学一样，同政府的关系依然是以“绩效协议”和“责任机制”为基础。即政府与多科技术学院签署一个为期约3年的协议，对办学目标、招生、教育教学活动管理、各类教育项目及经费资助等予以明确规定，从而实行政府的宏观监管。如在资金拨款方面，多科技术学院从中央政府获取其基本财政资金的60%，其余由地方政府提供;并通过承担一些国家项目来获取专项特殊资金支持[6]。
而在内部治理上，依据2003年和2005年两次修订的《多科技术学院法》，芬兰多科技术学院的内部事务主要由院校自身管理，在教学、研究与技术开发等方面享有充分的自主权和自治权。《多科技术学院法》对多科技术学院的管理做出了总体性要求，即必须设有董事会和校长来自主管理学院内部事务，其他外部事务则由学院的所有者决定[7]。资助者和管理者各司其责，共同協商处理院校事务。资助者的权责主要包括制定学院的主要目标、管理组织机构的主要原则、董事会和管理层人员的任命和管理、编制经费预算的过程控制和财务、就办学目标和结果等方面和教育部谈判等;学院自治的权利则包括教学安排、学位管理、生源筛选、教师任命等[8] 。
综上，芬兰多科技术学院实行政府“契约制”宏观调控下的绩效式治理模式。在这种有“分”有“合”的治理结构下，与英国多科技术学院更名为大学的路径不同，芬兰多科技术学院注重保持特色、不断发展，至今仍是芬兰双轨制高等教育体系的重要组成部分，与普通大学形成了并立、成熟且各有特色的二元结构体系。
（三）德国职业学院和应用科学大学：服务于市场的协调式院校治理结构
德国也没有高等职业院校的概念，从其教育体系结构来看，包括了两个不同层次的高职院校：专科层次的职业学院（Berufsakademie，BA）、本科以上层次的应用科学大学（Fachhochschulen，FH）和巴-符州双元制大学（Die Duale Hochschule，DH）[9]。
为解决产业与就业发展间的矛盾，1967年开始，经济发达的巴登符腾堡州、柏林等先后建立了以工程技术专业等为特色的教育机构;1968年，根据联邦德国各州文教部长联席会（Kultusministerkonferenz，KMK）的议定，合并了当时建校基础较好的高级专业学校、工程师学校，组建而成德国应用科学大学[10];之后，各州陆续签订了一系列旨在统一各州应用科技大学相应管理的后续协定;1972年，德国斯图加特地区的三家大型企业罗伯特·博世公司（Robert Bosch GmbH）、戴姆勒-奔驰公司（Daimler-Benz AG）、洛伦兹标准电器设备公司（Standard Elektrik Lorenz AG）以及斯图加特行政经济学院基于德国人才缺口的现实，校企合作创建职业学院，“斯图加特模式”形成;1974年，斯图加特地区和曼海姆地区开始试点职业学院的“双元”办学模式，政府开始参与进来，职业学院转变为州立学院;1976年，《大学框架法》对应用科学大学作为高等教育机构的法定地位予以明确，并从法律角度保障了院校管理的自主权;1982年，《巴登符腾堡州职业学院法》颁布，确定职业学院属于德国第三级教育（高等教育）领域，并规定毕业生与本科大学毕业生享有同等待遇;1997年，职业学院资质在欧洲范围内得到承认。
根据政府的设想，职业学院创建宗旨之一是将“双元制”教育模式引入高等教育领域，将学院内的理论教学与校外的企业实践教学充分融合，德国职业学院的治理结构也是服务于这样的办学初衷。以巴登符腾堡州职业学院为例，学院设有共同的委员会（1个管理委员会、3个专业委员会）和各自的协调委员会。根据《巴登符腾堡州职业学院法》规定，管理委员会负责主要的原则性事务，“对职业学院所有具有原则意义的事务作出决定”;专业委员会负责专业性事务，“主要是制定培养规则和考试规则，提出州范围内有效的教学和培训计划”。两种委员会中“州代表和培训机构代表平等地共同起作用”，而协调委员会则主要负责协调事务，具体协调学院与培训单位间的交流合作事宜[11]。可见，学校在组织架构中非常注重培训机构价值的发挥，将培训机构在学院事务中的参与度以及与培训机构间关系的建立与管理，看作是学校治理工作中的重要一环。这样的组织架构以服务为宗旨，从治理的有效性上给校企双方的落地合作予以了组织保障。 德国应用科学大学则兼具职业学院与双元制大学的内部治理特色，包含了重大事务决策层（承担机构是校务委员会，由教授和学生代表组成）、行政事务执行层（校长委员会，由校长、副校长和行政总监组成）和教学研究事务实施层（教学及科研机构）。其中，行政总监每所院校只有1人，为公务员编制，主管学校行政事务和服务管理等。有些应用技术大学还设有由政府代表、校外院校专家及行业企业代表组成的咨询委员会，由政府人员、企业高层以及本校推荐的教授等组成的监事委员会等[12]。2006年，为适应区域经济发展对人才结构的需求，巴登符腾堡州将职业学院改组更名为州立双元制大学，并构建了更为科学合理的院校管理架构。根据《巴登符腾堡州大学法》规定，双元制大学的最高领导层由董事会、参议院和监事会组成。董事会对州大学法和学校章程内无明确承担机构的所有事项负责，由主席、总务长和负责教学与质量保障的副主席构成全职人员，兼职人员由培训机构人员担任，具体事务由行政管理机构负责执行;参议院负责教学、科研、培训等事项，由董事会成员、主席、各专业委员会副主席及校级层面的平等委员会主任担任，具体以专业委员会建议为参考;监事会负责监督执行效果，由学校委员会执行主席、根据州大学法选举出来的成员以及州政府代表组成[13]。不难发现，这样的组织架构体现了以院校发展服务为中心，从设计到执行再到检验执行效果的一个完整链条，是一种有效连接政府、企业、院校、师生的民主机制，具有高效的沟通协作功能。
按照《德国基本法》，教育隶属于各联邦州而非联邦政府，高校由各联邦州举办并受制于联邦州高等教育法。因此，德国高职院校治理结构与模式是在各联邦州制度环境的创新中逐渐形成的特色与风格，立足于地方，以与地方产业服务合作为旨要，注重管理、协调与治理效能。
二、欧洲高职院校治理结构的内涵与要素
欧洲院校从管理到治理虽经过数次重大变革，且仍处于不断变革之中，却也积淀了一些共性要素，如在谁来治理的问题上，须以院校为主导;在治理的内容上，政府、师生、市场均是利益相关者，故应具备民主决策的组织机构来协调相关者的利益;上如何治理的问题上，凝聚共识且形成了共同遵守的契约制度;在治理效果上，则通过治理监控和评估体系不断发现问题并进行修正等。
此外，从英国、芬兰和德国院校治理结构的演变历程看，欧洲高职院校治理结构的内涵可理解为，是在宏观法治框架下，为实现高职院校共同目标而以协调和平衡利益相关者之间关系为重点的开放动态的协作系统。因此综合来看，治理环境、决策方式、利益主体组成、权力分配、协调方式等就构成了欧洲高职院校治理结构的关键要素。
（一）治理环境：外部明确的法律制度环境
院校治理的有效实施需要具备一定的内外部制度环境，其作用的发挥通常要依赖于一定的法制基础、组织规则和院校章程等。立法從根本上改变了欧洲传统的教育结构，如作为有大学自治传统的英国，政府较少颁布与高校有关的法令，然而20世纪60年代以来（期间多科技术学院向大学转型），英国政府却相继颁布了20个左右与高等教育相关的法律与规章，除了全国性的政策，在多科技术学院成立时期还形成了针对每所学校的具体文本，这些法令规章为提升院校地位、实现院校自主奠定了环境保障和基础;再如虽然英国政府“强势干预”了多科技术学院的发展走向，芬兰政府是“有限介入”院校管理，但前提均是建立在“合法”的现代制度规约下。因而，对院校发展均起到了“殊途同归”的指导作用。
（二）决策方式：董事会或理事会决策
与治理环境中政府所发挥的作用不同，在决策方面政府在院校治理中的作用和介入程度都要更低，虽然英国多科技术学院在最初组建和与地方产业良性互动的发展过程中，政府在强势引导和资源整合中发挥了重要作用，但政府对院校办学自主权的过分干预导致英国多科技术学院纷纷向大学“漂移”。因此，在外部法律制度环境的边界限定下，院校决策方式应主要由院校自主决定。罗兰·沃伦将决策的统一性或连贯性程度分为四种结构类型：一元化结构、联邦结构、联合结构和社会选择结构。显然，欧洲高职院校的决策是通过联邦结构，具体是通过董事会或理事会决策实现，即“存在完整的正式组织，但它与各组成单位分享职权和决策权，各组成单位既追求各自的目标又追求整个组织的目标”[14]，如英国多科技术学院中有的由理事会决策，有的则由董事会、理事会决策;芬兰多科技术学院则要求必须设有董事会;德国双元制大学或应用科学大学主要由董事会决策等。
（三）利益主体：校内外多主体参与
由于大学自治的历史影响，欧洲高职院校多形成的是相对自主的运行体系，超越了集权与分权这种简单的二元对立划分，因此利益主体由多中心组成。首先，在法律制度框架下，政府对院校的管理职能发生了转换;在此前提下，形成校内校外两部分利益主体。欧洲高职院校理事会成员中，既有校长、师生代表等，也包括外部利益相关方如政府代表、行业企业代表、校友以及社会组织人员等，主体间地位平等。如英国多科技术学院的理事会由地方政府、师生、企事业和工会代表组成，地方政府人员所占比例不超过1/3，教工代表须有6位;学术委员会成员除了院系主任、高层管理人员、教师代表，还有平均比例为12%的学生代表[15];芬兰的职业教育改革中，政治家、社会伙伴、市政联盟、出版社和作者、校长和教师、大众传媒及原先普通中等教育中的高低位阶层这7个团体均发挥着重要作用[16]。
（四）权力分配：扁平结构和共同准则
除了利益主体多元化带来的权力分散，治理结构的非集中化和扁平化也促进了权力分配的科学化。一方面，政府将权力不断下放，如英国、芬兰和德国中央政府将院校管理权下放给了地方政府或地方机构联合会，学校将权力下放给执行单位，让其承担更大的责任;另一方面，决策议题的讨论、确定等在院校内部实行的是参与式治理，如芬兰政府、企业、院校等利益相关者是主要参与者，“权力大，利益水平高”[17]，在利益各方经过充分对话、谈判、协商、妥协下达成了相互认可的共同准则，形成的是合作伙伴关系。 （五）协调方式：通过特定人员和组织协调治理
治理主体间的利益共同点有哪些？如何使各利益主体的力量朝着院校发展目标发挥、并最大化发挥？这其中有一个很重要的治理元素，即协调方式。这种方式在欧洲高职院校外部是通过各种中介组织体系或行业协会等实现，内部则主要是通过各类委员会及特定的专门人员来推动，起着中介、连接、组织、润滑以及监督的调节作用，如英国有高等教育资助委员会、高等教育质量保障署等，德国有工商会（IHK）或行业协会等的参与和协调;英国多科技术学院和德国职业学院内部的管理委员会等，既调节院校内部利益群体关系的平衡，也加强与外部政府、市场等的联系，因此是从理念到执行過程中决定机制能否顺利运转的关键。
可见，院校主体权力的界定、决策构成与方式、组织结构形态的选择以及将协调工作从隐性到显性的转变将直接对院校的资源配置效率产生重要的影响。
三、欧洲高职院校治理结构的特征
欧洲高职院校的办学自主权通过学校内部的立法、决策、领导、组织、协调、咨询等办学活动实现，既是分与合的结合，也是弹性与刚性的结合，形成与其产权结构相适应的自主式的现代院校治理结构以及法治规约化的现代治理路径。
（一）普遍依托社会的法律架构和制度治理环境
“在欧洲，即使是双层系统得以维持的地方，高等职业教育机构普遍被包含进入和大学一样的法律框架”[18]。换言之，高职院校与普通大学都取得了“合法化”的地位。所谓“合法化”，“更多体现为与文化结盟、规范支撑以及与相关规则和法律保持一致性的条件，是使社会行为在某些被社会建构的规范、价值观、信仰和定义系统中表现为满意、合适或恰当的系统普遍化的知觉和预设，也是由组织内部成员的行动与外部合法性行为之间不断复制和重建的产物。”[19]如英国高等教育在“二元”向“一元”的转换过程中，对多科技术学院而言，最根本的转变就是国家对其赋予了与普通大学平等的法律地位;芬兰则从一开始就通过立法形式对多科技术学院的“合法性”予以明确，从根本上杜绝了院校发展的制度性障碍，为其后的特色化发展奠定了基础;德国政府在20世纪60～70年代相继出台《职业教育法》以及与之相配套的法律，并不断对法案进行修订和细化，确立高职教育的法律和社会地位，明确相关利益主体的责任、权力、义务以及各自的角色定位，切实确保院校在教育发展过程中的法律主体作用。由此可见，“行政指导、行政契约以及法律监督应成为公立高校与政府关系调整的基本方式”[20]。一种合理的制度环境的“预设”与构建对高职院校的发展具有重要的导向性和规制性作用，也正是在这样的框架下，激发了不同类型高等教育机构的办学活力和自主变革能力，从而实现了相对却真实的办学“自由”。
（二）普遍确立市场、社会在权力分配中的作用
普通高校的权力分配主要是指行政权力和学术权力间的分配关系;而对又多了市场、社会因素的高职院校而言，外部力量尤其是市场力量的参与使其形成了行政者和学者为主导、外部力量参与的治理结构，权力构成的多样化在欧洲主要表现为通过理事会或董事会、校务会、评议会等决策、执行和监督机构作用的发挥来调节行政权力和学术权力间的匹配。作为市场、社会一方，并不直接参与办学，而是通过其在院校理事会中的代表或地方政府在理事会中的代表参与院校治理。此外，芬兰通过政府与院校签订协议等强调绩效的市场手段，来促进院校的竞争能力，多科技术学院为与行业企业开展合作成立了教育和发展中心，并积极依据劳动力市场变化作出适当变革[21];德国职业教育由德国工商会统一管理、安排、协调、命题、考试和颁发证书，在“学校”和“企业”这两条纵线运行的过程中，德国工商会和德国职业教育法这两条横线在其中发挥着重要的作用[22]。由于市场、社会力量仅是以人员和设备资源等形式参与，故在权力分配时所占份额最小，因此并未从根本上改变院校权力分配的格局，反而由于政府权力和市场权力的介入，院校内的行政权力与学术权力逐渐趋于一种更合理的平衡状态，市场、社会机制的进入也导致欧洲高职院校治理模式呈现出更加多元、灵活和具有竞争力的特征。
（三）普遍采用“分”权与“合”治相结合的协调式治理方式
院校外部，中央政府根据法律将权力分给地方政府，地方政府根据法规和权责将其分给院校和中介组织，纵向权力结构层次分明;院校内部，行政事务与学术事务相分离，内部治理结构也体现了分权与制衡的原则，如院校董事会或理事会领导下的学术委员会、管理委员会等，学校和组成它的各学院间不存在领导和被领导的关系，而是一种合作关系，决策、执行与监督分权与共治，形成了“分”工前提下的“合”作式治理结构，相互独立又相互依赖，而在“分”与“合”间起关键作用的正是对协调机制达成的共识。
四、总结与讨论
治理结构是治理体系的一部分，影响着治理能力的发挥效果。通过以上历程梳理发现，以英国、芬兰和德国为代表的欧洲各国政府对高职院校治理的干预度有所增强，即集权化特征有所突出，但依然是在法制框架下的有限干预，政府的权力和作用实则被限制在了一定范围内;多元社会机制尤其是市场机制的参与及影响作用在不断扩大;协调机制在院校治理改革中的斡旋与润滑作用越发明显。政府、市场、院校间的组合力量权重虽发生着新的变化，但政府主要是主导性地构建法律和制度环境，市场比较自觉地多方位参与院校治理，院校则实施着相对自主化的变革，三者间相互融合与制约，形成了一种比较平衡的治理结构，高职教育的内在属性和发展规律在外在力量的“干扰”下不断凸显和清晰，因此，欧洲高职院校治理特征是在自治权力语境下不断彰显自我特性的治理结构改革。
（一）制度环境变革是高职院校走向多元化治理的前提与基础
纵观欧洲高职院校治理结构调整演变的进程，可以鲜明地发现职业教育立法贯穿始终，政府通过立法立规等手段措施，有效助推了院校治理组织实质性法人地位的确立与功能发挥，高职院校的内外部治理机制在受到法治秩序层层约束的同时，功能与活力也得以释放。可见，院校治理依赖于外部制度环境的保障和推动，尤其是具有规制性的制度要素。相比而言，我国高职院校治理的制度基础和社会条件还不充分，在政治权力、行政权力与学术权力、市场权力间，高职院校治理结构呈现出的是明显失衡状态。 （二）与市场的共生关系是高职院校开展内部治理结构改革的动力与催生因素
从社会系统论的角度来看，院校治理结构的建构可以理解为既来自院校外宏观社会治理结构对其功能的要求，也来自院校自身对其功能的定位。在此定位基础上建立相对应的组织，并赋予其明确的权责。显然，高职院校是一种明显兼具经济性和社会性的组织，欧洲高职院校主动面向市场，或让市场化和社会化元素进入院校成为利益相关者之一，治理结构已体现出了“市场化”特色，与市场形成了密切的共生关系。相比而言，我国高职院校的治理结构与普通高校并无实质意义上的区别，社会、市场因素的实效性参與任重道远，其中政策导向尤其是配套方案的出台与院校的实践探索是关键。从某种意义上说，与市场共生关系的建立也可以倒逼院校自主变革治理机制的形成。
（三）协商机制的建立是高职院校内部治理结构改革的关键
由于治理主体的多元，治理结构中各参与主体权责边界的“弹性”如何对待，外部要求与内部诉求的协同如何实现，以及治理结构中各参与主体对于应满足需求如何达成共识和建立实现途径等问题变得尤为迫切，协商组织及其机制的建立成为需要解决的重要问题。欧洲无论是政府还是院校，均通过不同形式如官方机构、民间机构、社会团体以及组织单元等发挥和强化协调协商协同的作用，如欧盟在推行职业教育与培训多层级治理过程中成立专门协调机构[23]，政府扮演协调者角色，使利益相关者共同参与治理，从而整合资源达到治理效果的最大化。相比而言，对我国政府和院校而言，如何构建一些协调机构并探索形成协同机制使其在校内外、院校内部间发挥效率作用还未引起普遍重视，从近些年已在探索的协同机制来反观，其实际运行效果并不理想。
参 考 文 献
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关键词 高职院校;治理结构;治理环境;决策方式;利益主体
中图分类号 G719.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）34-0073-07
近年来，在国家顶层设计和院校发展规划的驱动下，我国高职院校发展迅速，在办学经费、人才培养方式等方面均发生了很大变化，但很多问题依然推进缓慢或未发生实质性转变，院校治理是其中一个重要问题。高职院校的管理体制，尤其是院校治理结构问题，既是现代院校制度的设计和实践基础，更是困扰我国高职院校高水平发展的重要制约因素。《高等教育法》《职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018年）》对此问题已有所涉及，虽然高职院校的章程建设也已在形式上得到了较大程度完善，但随着高职院校改革的深入和社会对高职教育办学质量需求的提高，高职院校的治理改革既成为了一个理论热点问题，更成了迫切需要解决的实践问题。目前，我国高等教育管理领域对国外高职院校治理结构的理论研究寥寥无几，既有文献多是研究普通高校的治理问题或高职院校治理实践的总结与探索，关注国外高职院校治理结构的研究尚较匮乏。基于此，本文以英国、芬兰和德国高职院校的内外部治理结构为对象，从其发展演变历程的角度来分析在什么样的背景条件下，英、芬、德三国形成了如今的治理结构和效果？各自的軌迹与特点是什么？其变迁的动因与机制是什么？在此过程中探析院校治理结构的要素、内涵和特征，试图为我国高职院校治理结构改革提供借鉴。
一、欧洲高职院校治理结构的演变路径
工业革命后，欧洲由过去在生产过程中以师傅带徒弟的方式被集中开展全日制职业技能教育和培训的技术院校所取代，加之高等教育学科化发展与技术环境变革诉求间的冲突，欧洲各国开始陆续探索成立高等职业教育机构的“增量变革”，并逐渐发展衍生出了同类型、不同层次的多元化办学形式，如英国、芬兰的多科技术学院，德国的高等专业学校或高等技术学校以及在高等技术学校基础上升格而成的德国应用科学大学，法国的短期技术大学，瑞士的高等专业学院或应用技术大学等。这些院校在发展演变过程中，自主理念始终贯穿其中，但由于院校与政府、市场关系的微妙变化而呈现出互相依赖却而又相对独立的发展特性。
（一）英国多科技术学院（1965-1992）：外部制度环境变革下院校自主地位的确立
20世纪50年代，英国政府在英格兰和威尔士建立了10所高等技术学院（Colleges of Advanced Technology）。二战后，由于英国普通大学的精英式教育越来越不能满足社会经济发展对应用技术人才的现实需求，政府开始通过调整高等教育规模与结构来缓解人才培养与社会需求间的矛盾，多科技术学院（Polytechnics）应运而生。
英国多科技术学院主要经历了两个发展阶段：一是多科技术学院建立，“二元制”高等教育结构形成。20世纪60年代初，技术学院教师协会（Association of Teachers in Technical Institutions）向政府提出“二元制”的建议并被采纳;1965年，《普伦蒂斯报告》（Prentice Report）提出，合并已有的技术学院、新建多科技术学院，调整现有的技术学院体系以满足社会需求;1966年，《关于多科技术学院与其他学院的计划》白皮书发布，政府将原有的90所艺术、教育和技术等学院相继合并、组合为34所多科技术学院，形成了包括普通大学和多科技术学院在内的“二元制”高等教育体系。这个阶段的多科技术学院在管理上由地方政府直接管辖，地方政府享有院校的人事权、财务权、院校发展规划决定权等;课程审批及学位颁发则由全国学位授予委员会负责;院校最高决策机构是董事会，其成员主要由工业界代表、地方政府、大学、专业团体和特殊人士等组成，主要职责是把握地方政府下拨的年预算项目开支以及其他事关学校整体发展的决策等。然而，与普通大学的“自治”不同，这个阶段的多科技术学院更多地是受控于政府，自主性并不强。因此，“二元制”的实施效果并不理想。新兴的多科技术学院为获取与普通大学一样的办学优势和社会“合法化”地位，在办学组织结构形态与行为模式上开始效仿普通大学，加上行政权与学术权“他治”且分离的院校治理模式，英国多科技术学院的运行效率并不高，这也加速了其升格为充分自治且经费充足的普通大学的迫切性[1] 。
1988年，《教育改革法》出台后，多科技术学院开始从地方政府的管辖中脱离出来，具有了独立法人地位，出现了由中央政府直接拨款的多科技术学院和其他学院基金委员会;1992年，《高等教育：一个新框架》白皮书和《继续教育与高等教育改革法》颁布，允许34所多科技术学院更名为大学。据此，多科技术学院纳入普通大学范畴，拥有了与普通大学同等地位、同样的学位授予权，法人地位与社会地位均得到了保障，也获得了更多的办学自主权。英国高等教育体系从“二元”结构又回归到了“一元”结构，形成了政府宏观指导下同层次结构、不同类型的高等教育体系。
在这样的外部环境变革中，尤其是法律规章对学院治理结构的限定，如《行政备忘录》中要求“地方政府营造鼓励教职工参与院校管理的环境，给予学校理事会中的各方代表充分自主权”“理事会成员中必须有6位教工代表”等[2]，英国多科技术学院内部也呈现出规范却多元的组织结构。“规范”表现在院校治理结构依国家之“规”确立，有相对统一的结构框架，如一般实行的是理事会决策下的校长负责制。理事会是最高权力机构，一般有12～24人左右，非政府管理人员占多数，主要来自工商界;主要的执行机构是管理委员会和学术委员会，相比而言，学术委员会权力相对弱小。校长主要负责学院内部的组织管理、教育资源配置和教师任免等;管理委员会成员主要由地方政府任命，分为来自校外的由社会各界代表组成的“独立理事”和来自校内的由各方代表组成的“学院理事”，主要负责政府与院校间的关系协调以及制定院校相关管理政策和监督执行等;学术委员会则主要由行政领导、教师、学生和图书管理员代表构成，负责监管院校教学、科研等[3]。“多元”则表现在每所院校依据自身情况而对结构进行的“扩容”或“缩减”等。 可见，从“一元制”到“二元制”再到“一元制”的回归，英国多科技术学院在这个过程中经历了从以政府为主导到以院校为主体的治理结构模式的转型与重构，通过实践历程的展示印证了“政府在院校治理中是极为关键的因素，从某种意义上来说，政府对院校治理的介入程度直接决定了院校治理的形态”[4]。从深层次而言，对多科技术学院也是一个办学“合法性”重建的演变历程。质言之，“一元制”为多科技术学院的内部治理结构变革提供了合法性支撑和制度环境框架。
（二）芬兰多科技术学院：“契约制”导向下政府的“有限介入”
与英国多科技术学院的发展路径相似、发展结果却又不同的芬兰多科技术学院经历了三个发展阶段。一是试验性设立多科技术学院阶段。1991年，芬兰颁布《中等和高等职业教育法》，通过立法形式，开始在全国范围内创建试验性的非大学高等教育机构——多科技术学院。二是多科技术学院从试验性到成为永久性法定办学机构阶段。1995年，颁布《多科技术学院法》，该法案决定经评估后将原本是试验性的、后发展良好的多科技术学院转为永久性办学机构。直至2000年，30余所多科技术学院全部转为了永久性法定机构。与此同时，芬兰政府开始改革高校的管理体制和财政拨款方式。管理体制从国家控制为主转向以市场和结果为主导，高校管理权逐步从中央下放到地方性机构组织——芬兰地方机构联合会（Association of Finnish Local and Regional Authorities）;用综合性财政拨款方式（Lump-sum Budgeting）取代原有的项目拨款方式（Line-items budgeting system）[5]，并加大职业教育的投入力度。这些外部举措为包括多科技术学院在内的高校决定资源内部再分配释放了权力，为院校拥有自主权提供了良好的外部政策环境。三是特色发展阶段。芬兰多科技术学院具有多样化的所有制结构，学院可以隶属一个或多个市级政府，还可以归市政联盟、私人团体或基金会所有。因此，中央政府不对多科技术学院进行直接管理，公立多科技术学院的管理和资金主要由地方市政机构承担。这种管理结构虽因中央和地方政府的双重管理和双重资金拨款模式而更显复杂，但作为高等教育的重要组成部分，多科技术学院与普通大学一样，同政府的关系依然是以“绩效协议”和“责任机制”为基础。即政府与多科技术学院签署一个为期约3年的协议，对办学目标、招生、教育教学活动管理、各类教育项目及经费资助等予以明确规定，从而实行政府的宏观监管。如在资金拨款方面，多科技术学院从中央政府获取其基本财政资金的60%，其余由地方政府提供;并通过承担一些国家项目来获取专项特殊资金支持[6]。
而在内部治理上，依据2003年和2005年两次修订的《多科技术学院法》，芬兰多科技术学院的内部事务主要由院校自身管理，在教学、研究与技术开发等方面享有充分的自主权和自治权。《多科技术学院法》对多科技术学院的管理做出了总体性要求，即必须设有董事会和校长来自主管理学院内部事务，其他外部事务则由学院的所有者决定[7]。资助者和管理者各司其责，共同協商处理院校事务。资助者的权责主要包括制定学院的主要目标、管理组织机构的主要原则、董事会和管理层人员的任命和管理、编制经费预算的过程控制和财务、就办学目标和结果等方面和教育部谈判等;学院自治的权利则包括教学安排、学位管理、生源筛选、教师任命等[8] 。
综上，芬兰多科技术学院实行政府“契约制”宏观调控下的绩效式治理模式。在这种有“分”有“合”的治理结构下，与英国多科技术学院更名为大学的路径不同，芬兰多科技术学院注重保持特色、不断发展，至今仍是芬兰双轨制高等教育体系的重要组成部分，与普通大学形成了并立、成熟且各有特色的二元结构体系。
（三）德国职业学院和应用科学大学：服务于市场的协调式院校治理结构
德国也没有高等职业院校的概念，从其教育体系结构来看，包括了两个不同层次的高职院校：专科层次的职业学院（Berufsakademie，BA）、本科以上层次的应用科学大学（Fachhochschulen，FH）和巴-符州双元制大学（Die Duale Hochschule，DH）[9]。
为解决产业与就业发展间的矛盾，1967年开始，经济发达的巴登符腾堡州、柏林等先后建立了以工程技术专业等为特色的教育机构;1968年，根据联邦德国各州文教部长联席会（Kultusministerkonferenz，KMK）的议定，合并了当时建校基础较好的高级专业学校、工程师学校，组建而成德国应用科学大学[10];之后，各州陆续签订了一系列旨在统一各州应用科技大学相应管理的后续协定;1972年，德国斯图加特地区的三家大型企业罗伯特·博世公司（Robert Bosch GmbH）、戴姆勒-奔驰公司（Daimler-Benz AG）、洛伦兹标准电器设备公司（Standard Elektrik Lorenz AG）以及斯图加特行政经济学院基于德国人才缺口的现实，校企合作创建职业学院，“斯图加特模式”形成;1974年，斯图加特地区和曼海姆地区开始试点职业学院的“双元”办学模式，政府开始参与进来，职业学院转变为州立学院;1976年，《大学框架法》对应用科学大学作为高等教育机构的法定地位予以明确，并从法律角度保障了院校管理的自主权;1982年，《巴登符腾堡州职业学院法》颁布，确定职业学院属于德国第三级教育（高等教育）领域，并规定毕业生与本科大学毕业生享有同等待遇;1997年，职业学院资质在欧洲范围内得到承认。
根据政府的设想，职业学院创建宗旨之一是将“双元制”教育模式引入高等教育领域，将学院内的理论教学与校外的企业实践教学充分融合，德国职业学院的治理结构也是服务于这样的办学初衷。以巴登符腾堡州职业学院为例，学院设有共同的委员会（1个管理委员会、3个专业委员会）和各自的协调委员会。根据《巴登符腾堡州职业学院法》规定，管理委员会负责主要的原则性事务，“对职业学院所有具有原则意义的事务作出决定”;专业委员会负责专业性事务，“主要是制定培养规则和考试规则，提出州范围内有效的教学和培训计划”。两种委员会中“州代表和培训机构代表平等地共同起作用”，而协调委员会则主要负责协调事务，具体协调学院与培训单位间的交流合作事宜[11]。可见，学校在组织架构中非常注重培训机构价值的发挥，将培训机构在学院事务中的参与度以及与培训机构间关系的建立与管理，看作是学校治理工作中的重要一环。这样的组织架构以服务为宗旨，从治理的有效性上给校企双方的落地合作予以了组织保障。 德国应用科学大学则兼具职业学院与双元制大学的内部治理特色，包含了重大事务决策层（承担机构是校务委员会，由教授和学生代表组成）、行政事务执行层（校长委员会，由校长、副校长和行政总监组成）和教学研究事务实施层（教学及科研机构）。其中，行政总监每所院校只有1人，为公务员编制，主管学校行政事务和服务管理等。有些应用技术大学还设有由政府代表、校外院校专家及行业企业代表组成的咨询委员会，由政府人员、企业高层以及本校推荐的教授等组成的监事委员会等[12]。2006年，为适应区域经济发展对人才结构的需求，巴登符腾堡州将职业学院改组更名为州立双元制大学，并构建了更为科学合理的院校管理架构。根据《巴登符腾堡州大学法》规定，双元制大学的最高领导层由董事会、参议院和监事会组成。董事会对州大学法和学校章程内无明确承担机构的所有事项负责，由主席、总务长和负责教学与质量保障的副主席构成全职人员，兼职人员由培训机构人员担任，具体事务由行政管理机构负责执行;参议院负责教学、科研、培训等事项，由董事会成员、主席、各专业委员会副主席及校级层面的平等委员会主任担任，具体以专业委员会建议为参考;监事会负责监督执行效果，由学校委员会执行主席、根据州大学法选举出来的成员以及州政府代表组成[13]。不难发现，这样的组织架构体现了以院校发展服务为中心，从设计到执行再到检验执行效果的一个完整链条，是一种有效连接政府、企业、院校、师生的民主机制，具有高效的沟通协作功能。
按照《德国基本法》，教育隶属于各联邦州而非联邦政府，高校由各联邦州举办并受制于联邦州高等教育法。因此，德国高职院校治理结构与模式是在各联邦州制度环境的创新中逐渐形成的特色与风格，立足于地方，以与地方产业服务合作为旨要，注重管理、协调与治理效能。
二、欧洲高职院校治理结构的内涵与要素
欧洲院校从管理到治理虽经过数次重大变革，且仍处于不断变革之中，却也积淀了一些共性要素，如在谁来治理的问题上，须以院校为主导;在治理的内容上，政府、师生、市场均是利益相关者，故应具备民主决策的组织机构来协调相关者的利益;上如何治理的问题上，凝聚共识且形成了共同遵守的契约制度;在治理效果上，则通过治理监控和评估体系不断发现问题并进行修正等。
此外，从英国、芬兰和德国院校治理结构的演变历程看，欧洲高职院校治理结构的内涵可理解为，是在宏观法治框架下，为实现高职院校共同目标而以协调和平衡利益相关者之间关系为重点的开放动态的协作系统。因此综合来看，治理环境、决策方式、利益主体组成、权力分配、协调方式等就构成了欧洲高职院校治理结构的关键要素。
（一）治理环境：外部明确的法律制度环境
院校治理的有效实施需要具备一定的内外部制度环境，其作用的发挥通常要依赖于一定的法制基础、组织规则和院校章程等。立法從根本上改变了欧洲传统的教育结构，如作为有大学自治传统的英国，政府较少颁布与高校有关的法令，然而20世纪60年代以来（期间多科技术学院向大学转型），英国政府却相继颁布了20个左右与高等教育相关的法律与规章，除了全国性的政策，在多科技术学院成立时期还形成了针对每所学校的具体文本，这些法令规章为提升院校地位、实现院校自主奠定了环境保障和基础;再如虽然英国政府“强势干预”了多科技术学院的发展走向，芬兰政府是“有限介入”院校管理，但前提均是建立在“合法”的现代制度规约下。因而，对院校发展均起到了“殊途同归”的指导作用。
（二）决策方式：董事会或理事会决策
与治理环境中政府所发挥的作用不同，在决策方面政府在院校治理中的作用和介入程度都要更低，虽然英国多科技术学院在最初组建和与地方产业良性互动的发展过程中，政府在强势引导和资源整合中发挥了重要作用，但政府对院校办学自主权的过分干预导致英国多科技术学院纷纷向大学“漂移”。因此，在外部法律制度环境的边界限定下，院校决策方式应主要由院校自主决定。罗兰·沃伦将决策的统一性或连贯性程度分为四种结构类型：一元化结构、联邦结构、联合结构和社会选择结构。显然，欧洲高职院校的决策是通过联邦结构，具体是通过董事会或理事会决策实现，即“存在完整的正式组织，但它与各组成单位分享职权和决策权，各组成单位既追求各自的目标又追求整个组织的目标”[14]，如英国多科技术学院中有的由理事会决策，有的则由董事会、理事会决策;芬兰多科技术学院则要求必须设有董事会;德国双元制大学或应用科学大学主要由董事会决策等。
（三）利益主体：校内外多主体参与
由于大学自治的历史影响，欧洲高职院校多形成的是相对自主的运行体系，超越了集权与分权这种简单的二元对立划分，因此利益主体由多中心组成。首先，在法律制度框架下，政府对院校的管理职能发生了转换;在此前提下，形成校内校外两部分利益主体。欧洲高职院校理事会成员中，既有校长、师生代表等，也包括外部利益相关方如政府代表、行业企业代表、校友以及社会组织人员等，主体间地位平等。如英国多科技术学院的理事会由地方政府、师生、企事业和工会代表组成，地方政府人员所占比例不超过1/3，教工代表须有6位;学术委员会成员除了院系主任、高层管理人员、教师代表，还有平均比例为12%的学生代表[15];芬兰的职业教育改革中，政治家、社会伙伴、市政联盟、出版社和作者、校长和教师、大众传媒及原先普通中等教育中的高低位阶层这7个团体均发挥着重要作用[16]。
（四）权力分配：扁平结构和共同准则
除了利益主体多元化带来的权力分散，治理结构的非集中化和扁平化也促进了权力分配的科学化。一方面，政府将权力不断下放，如英国、芬兰和德国中央政府将院校管理权下放给了地方政府或地方机构联合会，学校将权力下放给执行单位，让其承担更大的责任;另一方面，决策议题的讨论、确定等在院校内部实行的是参与式治理，如芬兰政府、企业、院校等利益相关者是主要参与者，“权力大，利益水平高”[17]，在利益各方经过充分对话、谈判、协商、妥协下达成了相互认可的共同准则，形成的是合作伙伴关系。 （五）协调方式：通过特定人员和组织协调治理
治理主体间的利益共同点有哪些？如何使各利益主体的力量朝着院校发展目标发挥、并最大化发挥？这其中有一个很重要的治理元素，即协调方式。这种方式在欧洲高职院校外部是通过各种中介组织体系或行业协会等实现，内部则主要是通过各类委员会及特定的专门人员来推动，起着中介、连接、组织、润滑以及监督的调节作用，如英国有高等教育资助委员会、高等教育质量保障署等，德国有工商会（IHK）或行业协会等的参与和协调;英国多科技术学院和德国职业学院内部的管理委员会等，既调节院校内部利益群体关系的平衡，也加强与外部政府、市场等的联系，因此是从理念到执行過程中决定机制能否顺利运转的关键。
可见，院校主体权力的界定、决策构成与方式、组织结构形态的选择以及将协调工作从隐性到显性的转变将直接对院校的资源配置效率产生重要的影响。
三、欧洲高职院校治理结构的特征
欧洲高职院校的办学自主权通过学校内部的立法、决策、领导、组织、协调、咨询等办学活动实现，既是分与合的结合，也是弹性与刚性的结合，形成与其产权结构相适应的自主式的现代院校治理结构以及法治规约化的现代治理路径。
（一）普遍依托社会的法律架构和制度治理环境
“在欧洲，即使是双层系统得以维持的地方，高等职业教育机构普遍被包含进入和大学一样的法律框架”[18]。换言之，高职院校与普通大学都取得了“合法化”的地位。所谓“合法化”，“更多体现为与文化结盟、规范支撑以及与相关规则和法律保持一致性的条件，是使社会行为在某些被社会建构的规范、价值观、信仰和定义系统中表现为满意、合适或恰当的系统普遍化的知觉和预设，也是由组织内部成员的行动与外部合法性行为之间不断复制和重建的产物。”[19]如英国高等教育在“二元”向“一元”的转换过程中，对多科技术学院而言，最根本的转变就是国家对其赋予了与普通大学平等的法律地位;芬兰则从一开始就通过立法形式对多科技术学院的“合法性”予以明确，从根本上杜绝了院校发展的制度性障碍，为其后的特色化发展奠定了基础;德国政府在20世纪60～70年代相继出台《职业教育法》以及与之相配套的法律，并不断对法案进行修订和细化，确立高职教育的法律和社会地位，明确相关利益主体的责任、权力、义务以及各自的角色定位，切实确保院校在教育发展过程中的法律主体作用。由此可见，“行政指导、行政契约以及法律监督应成为公立高校与政府关系调整的基本方式”[20]。一种合理的制度环境的“预设”与构建对高职院校的发展具有重要的导向性和规制性作用，也正是在这样的框架下，激发了不同类型高等教育机构的办学活力和自主变革能力，从而实现了相对却真实的办学“自由”。
（二）普遍确立市场、社会在权力分配中的作用
普通高校的权力分配主要是指行政权力和学术权力间的分配关系;而对又多了市场、社会因素的高职院校而言，外部力量尤其是市场力量的参与使其形成了行政者和学者为主导、外部力量参与的治理结构，权力构成的多样化在欧洲主要表现为通过理事会或董事会、校务会、评议会等决策、执行和监督机构作用的发挥来调节行政权力和学术权力间的匹配。作为市场、社会一方，并不直接参与办学，而是通过其在院校理事会中的代表或地方政府在理事会中的代表参与院校治理。此外，芬兰通过政府与院校签订协议等强调绩效的市场手段，来促进院校的竞争能力，多科技术学院为与行业企业开展合作成立了教育和发展中心，并积极依据劳动力市场变化作出适当变革[21];德国职业教育由德国工商会统一管理、安排、协调、命题、考试和颁发证书，在“学校”和“企业”这两条纵线运行的过程中，德国工商会和德国职业教育法这两条横线在其中发挥着重要的作用[22]。由于市场、社会力量仅是以人员和设备资源等形式参与，故在权力分配时所占份额最小，因此并未从根本上改变院校权力分配的格局，反而由于政府权力和市场权力的介入，院校内的行政权力与学术权力逐渐趋于一种更合理的平衡状态，市场、社会机制的进入也导致欧洲高职院校治理模式呈现出更加多元、灵活和具有竞争力的特征。
（三）普遍采用“分”权与“合”治相结合的协调式治理方式
院校外部，中央政府根据法律将权力分给地方政府，地方政府根据法规和权责将其分给院校和中介组织，纵向权力结构层次分明;院校内部，行政事务与学术事务相分离，内部治理结构也体现了分权与制衡的原则，如院校董事会或理事会领导下的学术委员会、管理委员会等，学校和组成它的各学院间不存在领导和被领导的关系，而是一种合作关系，决策、执行与监督分权与共治，形成了“分”工前提下的“合”作式治理结构，相互独立又相互依赖，而在“分”与“合”间起关键作用的正是对协调机制达成的共识。
四、总结与讨论
治理结构是治理体系的一部分，影响着治理能力的发挥效果。通过以上历程梳理发现，以英国、芬兰和德国为代表的欧洲各国政府对高职院校治理的干预度有所增强，即集权化特征有所突出，但依然是在法制框架下的有限干预，政府的权力和作用实则被限制在了一定范围内;多元社会机制尤其是市场机制的参与及影响作用在不断扩大;协调机制在院校治理改革中的斡旋与润滑作用越发明显。政府、市场、院校间的组合力量权重虽发生着新的变化，但政府主要是主导性地构建法律和制度环境，市场比较自觉地多方位参与院校治理，院校则实施着相对自主化的变革，三者间相互融合与制约，形成了一种比较平衡的治理结构，高职教育的内在属性和发展规律在外在力量的“干扰”下不断凸显和清晰，因此，欧洲高职院校治理特征是在自治权力语境下不断彰显自我特性的治理结构改革。
（一）制度环境变革是高职院校走向多元化治理的前提与基础
纵观欧洲高职院校治理结构调整演变的进程，可以鲜明地发现职业教育立法贯穿始终，政府通过立法立规等手段措施，有效助推了院校治理组织实质性法人地位的确立与功能发挥，高职院校的内外部治理机制在受到法治秩序层层约束的同时，功能与活力也得以释放。可见，院校治理依赖于外部制度环境的保障和推动，尤其是具有规制性的制度要素。相比而言，我国高职院校治理的制度基础和社会条件还不充分，在政治权力、行政权力与学术权力、市场权力间，高职院校治理结构呈现出的是明显失衡状态。 （二）与市场的共生关系是高职院校开展内部治理结构改革的动力与催生因素
从社会系统论的角度来看，院校治理结构的建构可以理解为既来自院校外宏观社会治理结构对其功能的要求，也来自院校自身对其功能的定位。在此定位基础上建立相对应的组织，并赋予其明确的权责。显然，高职院校是一种明显兼具经济性和社会性的组织，欧洲高职院校主动面向市场，或让市场化和社会化元素进入院校成为利益相关者之一，治理结构已体现出了“市场化”特色，与市场形成了密切的共生关系。相比而言，我国高职院校的治理结构与普通高校并无实质意义上的区别，社会、市场因素的实效性参與任重道远，其中政策导向尤其是配套方案的出台与院校的实践探索是关键。从某种意义上说，与市场共生关系的建立也可以倒逼院校自主变革治理机制的形成。
（三）协商机制的建立是高职院校内部治理结构改革的关键
由于治理主体的多元，治理结构中各参与主体权责边界的“弹性”如何对待，外部要求与内部诉求的协同如何实现，以及治理结构中各参与主体对于应满足需求如何达成共识和建立实现途径等问题变得尤为迫切，协商组织及其机制的建立成为需要解决的重要问题。欧洲无论是政府还是院校，均通过不同形式如官方机构、民间机构、社会团体以及组织单元等发挥和强化协调协商协同的作用，如欧盟在推行职业教育与培训多层级治理过程中成立专门协调机构[23]，政府扮演协调者角色，使利益相关者共同参与治理，从而整合资源达到治理效果的最大化。相比而言，对我国政府和院校而言，如何构建一些协调机构并探索形成协同机制使其在校内外、院校内部间发挥效率作用还未引起普遍重视，从近些年已在探索的协同机制来反观，其实际运行效果并不理想。
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