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摘 要：美国任何海洋政策都是以本国的海洋权益为衡量标准的，关于外大陆架矿物资源开发也是如此。美国国内关于外大陆架资源勘探和开发的性质尚有不同观点。2001年开始授予200海里以外大陆架油气勘探许可，其许可条款中包括与《联合国海洋法公约》第82条“外大陆架收益分享制度”相一致的规定，这反映出美国为了其产业的利益而与国际社会的一种妥协。但由于尚未加入该公约，美国在具体执行该制度中存在一系列问题。
关键词：外大陆架；出租；收益分享；美国
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0129-06
一、美国外大陆架的意义及其性质的讨论
1982年第三次联合国海洋法会议产生了《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea，CLOS，以下简称“公约”），美国积极参与并主导了该公约的整个谈判过程，对公约大部分条款持支持态度，但最终却没有签署公约，其原因主要在于它反对公约第十一部分有关国际海底区域采矿的规定。
美国的所谓“外大陆架”，最直接的表述为“州管辖范围以外向海延伸的部分向外至联邦边界的淹没土地”[1]，根据《水下土地法》（1953年）的规定，各沿海州向海一侧距岸线3地理英里以内的海域下面的土地由沿海州管辖（第2节（a）（2）项以及第4节）。又根据1953年《外大陆架土地法》（Outer Continental Shelf Lands Act，OCSLA，1953年），州管辖范围以外向海一侧的浸淹土地其底土和海床的管辖权和主权由联邦政府所有（《外大陆架土地法》第2节（a）条））。由此，这两部法律解决了沿海州与联邦政府的有关美国大陆架资源所属权问题，美国外大陆架的开发由美国联邦政府行使管辖权。至于联邦管辖的边界也就是海底界限扩展到什么范围的问题，是自从大陆架概念提出后，就在美国国内政府部门、利益集团以及他们相互之间展开争论了，且一直延续到今天。
大陆架的概念最初见于1945年9月28日杜鲁门总统发表的《杜鲁门公告》（Truman Proclamation）中。这一公告宣称，“处于公海之下但毗连美国海岸的大陆架底土和海底的自然资源属于美国，受美国的管辖和控制。”[2] 美国首次对越出其领海范围的大陆架主张实行管辖权[3]。当时，美国这一声明主要是针对海底的“石油资源和矿产资源”。此主张由后来的《外大陆架土地法》再次得到重申：美国享有对大陆架自然资源的权利，并声明其上覆水域在航行自由和捕鱼权利方面的性质不变。公告的发表在国际上直接触发新一轮国家提出大陆架权利主张的浪潮的同时[4]，在美国国内也引起了关于是否扩展大陆架权利的长期争论。其过程中的分歧或趋同主导了美国政府在海底界限问题上的政策转向[5] 。
这一争论主要是在内政部和国防部之间展开。内政部依据1958年大陆架公约的可开发性标准即模糊界限标准，无限制扩大美国大陆架权利的范围；而国防部出于国家安全利益的考虑，反对肆意扩大超过200米等深线的大陆架界限主张[6]。最终，美国政府（尼克松时期）采纳了折衷方案，于1970年5月23日发表公开声明，声明明确否认沿海国家对200米等深线范围之外的海底区域的所有权声明，将这一区域视作属于全人类的共同财产[7]。在此后的国内立法中对这一原则也有类似表述。1980年，美国颁布《深海底硬矿物资源法》，其中规定，“深海底矿物资源是人类共同继承财产原则，期待着这一原则将根据一部经过协商的综合的国际海洋法条约予以法律上的确认。”（30 USC Sec.1401（a）（7））在国际海洋法条约出台前，根据国内法律可以继续进行勘探和开发。但是，签发或转让勘探许可证或商业开发许可证之前，内政部长必须根据规定与相关部门和机构协商，并且需要考虑公众的评论，以书面形式确认申请书中的勘探或商业开发不致不合理地妨碍他国“公海自由”的行使，此原则已被公认为“国际法之一般原则”；与美国依任何对其生效的国际条约或公约所应的义务相抵触；此类活动致造成武装冲突之国际安全与和平之危害；此类活动不致对环境质量造成影响，申请者并应提供本法规定的对海洋环境的分析资；此类活动致对海洋之生命安全及财产造成威胁（30 USC Sec.1415（a））。
对美国学者的相关研究文献比较分析研究，对美国深海底开发活动形成两种不同的观点：第一种观点是，深海底采矿是依习惯国际法的公海自由。根据1958年的《大陆架公约》的可开发标准，美国能够声称将公海海底及其底土的一部分作为其大陆架的组成部分。其国民享有获得海底矿物的权利，且此项权利仅可以通过公约或习惯国际法进程中由美国接受的不同法律制度进行更改。正如有美国学者的分析：“依据美国法律，美国国民可以仅依据联邦政府根据法律或国际协议签发的许可证，参与勘探或开发国家管辖以外的海底及其底土矿物资源的活动。”只要该活动：没有对该区域的任何部分声称或行使主权或完全的、排他的权利，以及合理顾及其他国家或个人进行类似活动的权利，以及行使公海自由的权利。据此萃取的矿物属于开采国或个人财产[8]（Para.24）。第二种观点是，根据习惯国际法，国家没有权利单独主张勘探和开发深海底（公海海底）资源。国家的领土主权仅延伸到领海的外部界限，而不能超越这一海洋区域。该观点主张，事实上沿海国对大陆架仅享有主权权利而非主权。作为1982年《公约》确立的原则和共同勘探和开发海底资源的方式，人类共同继承财产原则必须被看作指导原则，且应当根据国际法继续进一步地发展[8]（Para.25）。Kenneth Kaoma Mwenda，Deep Sea-Bed Mining Under Customary International Law，Murdoch University Electronic Journal of Law，Volume 7，Number 2（June 2000），http：//www.murdoch.edu.au/elaw/issues/ v7n2/mwenda72.html.美国关于共同资源的孤立主义政策是目光短浅的且有害于深海底环境的整体性。美国必须服从于国际压力（international pressure）并配合联合国寻求解决方案的努力[9]。
近年来，美国国内要求加入《联合国海洋法公约》的呼声越来越高。自2004年以来，虽然加入的决定多次在参议院受阻，但是却受到美国政府领导人、高级军官、研究学者和环保主义者的支持。美国外大陆架矿物资源政策也发生着微妙的变化。
二、美国外大陆架出租的法律规制
美国外大陆架出租主要适用《矿区租约法》（Mineral Leasing Act，1920，后经多次修改）、《水下土地法》（The Submerged Lands Act，1953年）、《外大陆架土地法》（Outer Continental Shelf Lands Act，OCSLA，1953年，经1978年、1985年修订）、《深海底硬矿物资源法》（Deep Seabed Hard Mineral Resources Act，1980年）、《联邦石油天然气使用费管理法》（the Federal Oil and Gas Royalty Management Act，1982年）、《外大陆架深水税收减免法》（The Deep Water Royalty Relief Act，DWRRA，1995年）、《外大陆架改革法》（The Outer Continental Shelf Reform Act of 2010）。另外，外大陆架出租还要遵守包括《国家环境政策法》（National Environment Policy Act，NEPA，1982）、《能源政策法》（The Energy Policy Act of 2005，EPACT，2005年）等在内的相关法律法规的规定。
在美国，包括能源资源在内的矿物资源的勘探、开发是由私营公司进行的。联邦政府所有的矿产土地仅允许出租给美国公民及在美国组织设立的美国公司。私营公司通过参加公开招标租售程序获得联邦所有能源资源的开发和生产权利。（《矿区租约法》第1节）。根据《外大陆架土地法》的规定，授权内政部长向出价最高、可以信赖的投标人出让油、气、硫租借地，地块不超过5 760英亩，租期五年，五年以后只要油气产量依然合算，租期继续有效[2]。根据1978年修订的《外大陆架土地法》，内政部长负责外陆架租借管理并制定为此所必需的规则与规定，并授权内政部通过竞争性招标签发外大陆架的矿产租约（第204节，205节（一））。内政部长负责编制并定期修正一份油气出租计划，该出租计划应包括建议出租销售的日程安排，尽可能准确地表明出租计划被批准或重新批准之后五年内国家的能源需求的出租活动的规模、时间及地点。内政部长应至少每年对批准的出租计划进行一次审查。他可以随时修正和重新批准该计划。除非是无关紧要的修正，这种修正和重新批准应根据原制定的程序进行（第208节（一），（五））。
根据1978年《外大陆架土地法修正案》的规定，外陆架承租人应缴纳的费用包括租金、矿区使用费和其他依约应支付的其他款项；出租持有人要向出借人提供矿区使用费，并须以书面形式同意矿区使用费的最低法定份额（第6节（a）（4）、（8））。20世纪80年代初，为了鼓励外陆架油气资源开发，美国国会颁布《外大陆架深水税收减免法》，决定减少或消除这类投资的税费。2005年，美国通过了《能源政策法》，对包括矿产出租法、外大陆架土地法令等在内的法律作出修改，包括对油气资源使用费费率的修改，以鼓励油气资源开发。
三、美国外大陆架出租的现状和趋势
1894年，美国出现了浅海石油钻探，直到20世纪30年代后期，水下石油资源的钻探与开采技术有了显著提高。1947年11月14日，由Kerr-McGee在墨西哥湾路易斯安那州海岸外陆架水深16英尺的地方第一次发现了石油，并从固定平台每天生产660 桶石油[10] 。在1948—1958年间，路易斯安那州和得克萨斯州近海共打了2 400口井，其中有1 800口井生产石油和天然气。几乎所有井位都在相当浅的水域——这一时期水深均不超过100英尺[2]。此后，墨西哥湾地区油气钻探和生产技术的不断提升，进一步地推动了油气勘探和开发向更深的水域进军，使美国油气公司成为全球范围内外陆架勘探和开发的领先者。在20世纪60年代早期，在海底技术还相对落后的情况下，美国的海底活动范围就已经达到了“3 600～4 000英尺”的深度[11]。无论是石油钻探技术还是矿产开采技术，美国都远远领先于其他沿海国家。20世纪80年代，人类对全球海底资源的开采已成为可能[12] 。到20世纪90年代后期，近海碳氢化合物开发进入大陆架一些最深深水沉积区域，在墨西哥湾的探测钻探深度达到3 048米，为最深的世界纪录[13]。自2005年以来，美国深水钻探的步伐大大加快[14]。截至2005年，许多8 000米水深的勘探油井被钻探出来，并已经钻探出一个10 000米水深的世界记录级的油井。这是技术的重大胜利。
新技术也正在使石油开发者第一次把目光投向200海里以外更远的区域。他们认为，海洋法条约将为其提供进入沿海国200海里以外大片区域进行勘探的机会，这些沿海国以符合公约第76条要求的方式确定其陆架。目前，美国产业公司正在致力于成为国际上第一个在200海里以外作业的先行者[15]。但是，从目前来看，由于最近两年的全球性经济危机，特别是深海底的环境保护问题，使美国未来近海及至深海油气开发面临更大的不确定性，对深海底资源开发形成一定的阻碍。
伴随着外大陆架勘探开发活动的日益深入，美国外陆架出租也呈逐渐增加的趋势。1954年9月，当时在新奥尔良出现了第一次外大陆架租售。此次租售为联邦政府带来1.16亿美元收入[10]。到1970年底，美国外大陆架出租大幅提升，也为美国带来可观的经济收益。①1982年7月，美国制定了第一个“外大陆架油气出租5年计划”（1982—1987年） [16]。②直到20世纪90年代后期，美国深海出租特别是墨西哥湾显著增加[14]。 2006年，美国内政部发布一项计划，该计划提议将出租部分外大陆架（Outer Continental Shelf，OCS），分配21个“租售”地区用于发展石油和煤气钻探。③ 该计划于2007年6月30日生效，以替代即将到期的旧的计划。2010年7月，国会能源和自然资源委员会批准的《外大陆架改革法案》，④ 要求对OCS的能源和矿物资源管理作出改革，建议建立两个局实施出租、许可、安全和环境监督功能，并要求内政部矿物管理局（Minerals Management Service，MMS）⑤出租更多的地块。 考虑到完成探矿和勘探从而进入下一阶段开采一般约需十至二十年时间，估计商业性开采最快将于2015年出现，到那时就要执行“收益分享制度”[17]。另外，近年来作为石油和天然气等传统能源的替代资源的洋底可燃冰（methane）资源受到美国政府和公共、私人公司的重视，美国能源发展局将碳氢化合物（methane hydrates）商业性生产目标也锁定在2015年[14]。基于美国深海底采矿的这种趋势，美国学者分析认为，第一笔来自深海底资源的收益很有可能是根据收益分享制度缴纳的费用或实物[14，18]。而具体执行这一制度则是当前面临的问题所在。
四、美国外大陆架出租执行收益分享制度面临的问题
“外大陆架收益分享制度”是《公约》第82条规定的一项制度。该条规定了“对200海里以外的大陆架上非生物资源的开发应缴纳费用或实物”，这些费用或实物将由国际海底管理局分配给发展中国家，“特别是最不发达国家和内陆国”。可以认为，外大陆架权利的承认是与缴付费用或实物相伴随的，这种权利与义务是不能分开的，任何开发都要履行此义务，否则权利主张无效[14]。因此，实际上该条允许沿海国以缴付费用换取国际社会对本国资源主权权利的承认，是“坚持其权利延伸到200海里外大陆边边缘的国家与那些不想看到通过认可沿海国200海里外管辖权而使人类共同财产减少的国家间立场调和的一种方法”[19]。它是与大陆架制度是分不开的，是以承认国际海底区域为“人类共同继承财产”这一原则为前提的。因此，该条被认为是与《公约》第76条（该条建立了大陆架界定的司法程序）共同构成了第三次海洋法会议中宽大陆架国家和希望将大陆架限制在200海里内的国家之间的妥协[14]，也是外大陆架和国际海底区域制度这两个制度的妥协。
然而，公约第82条的“妥协性”至多是政治性质的，且没有在外大陆架和深海底这两种制度之间建立一种实质性的利益平衡，这种妥协非常模糊且勉强，几乎没有对实践中将如何执行提供更具体的指导，以致无法实现该条规定的利益分享计划的实质性目标与目的的实现[20]。因为拥有外大陆架的沿海国可以对第82条进行广泛、灵活的解释。加之自《公约》生效以来，研究的焦点集中在第76条的执行方面，相比较之下很少人注意到公约第82条，因而对行将执行的该项制度没有足够的理论上的准备。
就国内而言，美国针对具体油气区块的招标中也有旨在与《公约》第82条保持一致的费用缴付的规定。2001年4月9日，美国内政部矿物管理局签发的墨西哥湾外大陆架租售公告中，提供了位于美国专属经济区以外曾被称为“西部缺口”（Western Gap）的区域北部的租赁区块，并在最终租约中规定，对EEZ以外区块或区块的部分签发租约之前，或在签发的租约期间，如果美国成为1982年公约的缔约国，那么所签发的租约将受到与公约第82条相一致的规定的约束，并由参议院强制征收：① 租约许可条款对由谁向国际管理机构缴付、商业性生产如何起算、费用税率如何计算、受到减免费用等优惠的租赁如何缴费以及缴费证明等问题作出了详细规定。②由此，对任何根据这些租赁合同获得的发现都应当履行《公约》第82条的外大陆架特许使用费的规定[15]。尽管如此，由于没有签署《公约》，美国政府对该条执行的影响力受到限制。这对美国石油产业产生了不确定性[15]。联系第82条在实行中存在的问题，具体到美国：
首先，涉及收益分享制度的主体适用问题。该条未使用“缔约国”而使用了“沿海国”。或许这只是为了将那些还不是公约缔约国的宽大陆边国家如美国包括进来。但合理的理解应当是，无论一个国家是否为公约缔约国，大陆架管辖延伸的权利只源于《公约》，这不构成习惯国际法的组成部分。如上所述，作为《公约》非缔约国的美国在签发远海出租许可证时实施收益分享制度的规定似乎为与此种理解作出十分贴切的注解[14]。在2001年墨西哥湾外大陆架租约有关费用缴付的第1条规定，任何对某一矿址进行第一个五年生产以后的该矿址的全部生产的应缴付费用的义务由美国政府而不是承租者承担。②
其次，收益分享制度对像美国这样的联邦制度国家的意义。开发200海里以外的大陆架上非生物资源应缴纳费用或实物的义务被规定为沿海国的义务而非生产者。在国家层面，不同的国家在适用的国际可支付税费（international royalty payable）时可能考虑不同的政策。在2005年美国参议院外交委员会就其提名国务卿的听证会上，赖斯对参议院外交委员会主席卢格有关《联合国海洋法公约》问题的答复中表示，“《公约》并没有提供或授权向个人或公司课税的权力”。但是，在有联邦制度的美国，生产者可能认为他们已经以现有的缴纳税收的方式为经济作出了贡献，不应当再为履行国家条约义务而附加额外成本。而在美国，受益于石油和天然气生产的又主要是州政府[14]。由此，在有联邦制度的缔约国政府可能出现进一步的问题。
第三，涉及溯及力问题。石油和天然气项目已经先于公约的批准或加入进入生产阶段，而《公约》第82条未就类似项目的适用问题作出具体规定。相关学者有三种可能非常不同的解释：（1）从批准或加入该公约之日起开始运行宽限期；（2）从第一次生产以前开始运行宽限期；（3）如果第一次生产发生在批准公约前五年以上，有没有宽限期[21]。
第四，涉及与ISA的协商问题。由于第82条对许多具体问题并未作出规定，包括诸如费用或实物采用何种形式、“该矿址的生产的产值”指的是什么、向ISA提供的实物的价值如何确定、享有豁免的发展中国家的资格如何确定、缴纳程序，以及与ISA之间有关费用或实物的争议的解决程序等，因此，确实需要与ISA之间对适用第82条的基本方法和程序的共同认识。
五、结论
从上述美国深海底矿物资源开发的实践可以看到：
第一，科学技术的发展确实为人类向深海底进军提供了前提条件，同时也引发了对此类资源法律制度的讨论[22]。通过国内立法进行制度设计成为各国争夺资源和利益的主要方法。美国国内深海底矿物资源开发与其国内相关政策立法相互推动，充分有效地促进了外大陆架资源权益的维护。例如，第二次世界大战后，鉴于资源的巨大短缺，开始制定大陆架海底新政策。美国认为大陆架可能蕴藏着巨大的石油与天然气，于1945年发布杜鲁门发布“大陆架宣言”。1953年《外大陆架土地法》重申了杜鲁门宣言的内容，掀起了一轮新的近海石油和天然气生产的高潮。1980年《深海底硬矿物资源法》颁布后，又带动了深海底油气资源的开发。 第二，美国任何海洋政策都是本国的海洋权益为衡量标准的，关于深海底矿物资源开发问题也是如此。面临深海底资源即将进入商业性开采阶段的形势，美国也不得不考虑公约的相关规定并保持与其一致性。究其原由，一是因为，美国看到公约有利于其外大陆架权益范围的拓展，特别是关于专属经济区与大陆架的条款保证并扩展了美国对这些区域生物和非生物资源的主权权利，特别是对宽度超出200海里的外大陆架的有关条款。③开放美国大陆延伸出去的大陆架上丰富的资源对美国国家安全和国际贸易来说也是非常重要的。美国位于墨西哥湾、白令海和北冰洋地区的延伸大陆架上蕴藏着丰富的石油和天然气资源[23] 。④ 公约将使美国对其延伸的海洋领土及其海岸之外的自然资源行动的主权和管理权作为法律条文固定下来，并有法定的国际权利去开发利用这些资源[23]。⑤ 二是因为，美国看到这一制度有利于维护其石油产业的利益。美国的工业利益，“尤其是涉及到海洋资源开发方面的利益，由于没有加入公约而受损不少。相关的企业什么都不能做，因为没有一个可以让他们放心的协议存在，使他们不可能有机会去追求商业利益。”[23] ① 因此，美国执行与公约第82条相一致的有关收益分享的规定，其实是以“一种对国际社会的‘合理的妥协’”来换取其相关产业的利益[15]。
第三，充分利用法学理论为美国海洋权益服务。有学者指出，根据1969年《条约法公约》，条约的非国家缔约方可以接受某一特定条约某些规定的控制。美国是《公约》的非缔约国，在勘探和开发深海底资源方面，美国可以接受通过《公约》的国际海底管理局的方式进行，从而受益于公约[8] 。
事实上，虽然目前美国还未批准公约，但是通过参加包括国际海底管理局在内的各种联合国实体包括如联合国大会、联合国粮农组织、国际海事组织、国际海洋法法庭、大陆架界限委员会以及等，持续地向着靠近公约的方向调整其海洋政策。
六、启示
深海底矿物资源勘探开发，事关国家重大利益和海洋权益。从国内方面，中国面临着经济发展与资源短缺的矛盾且越来越突出，尽快开发利用深海底矿物资源，是中国必然的战略选择之一。
从国际方面，来自外大陆架的商业开发将在未来几年内开始，外大陆架收益的分享问题已经提到议事日程上来。2009年2月11日至13日，国际海底管理局与英国国际事务皇家学院在伦敦联合举办了《联合国海洋法公约》第82条问题研讨会，讨论实施第82 条所面临的各种法律和技术问题。在其后ISA发布的相关报告中指出了《公约》第82条实施的路线图，要求：第一阶段，沿海国商业开采外大陆架之前，沿海国应考虑如何建立与公约规定的缴付制度相一致的国内许可制度；第二阶段，沿海国头五年生产的宽限期。期间，沿海国应考虑将来采用何种方式缴付、缴付数量的计算方法、缴付时间等各种问题，进一步研究缴付制度对国内现有合同、许可证制度的影响；第三阶段，沿海国需根据公约缴付“费用或实物”的第六年生产及以后。沿海国应确定每年的“全部生产”量，并据此计算需要缴付的数量，根据与国际海底管理局的协议进行缴付。
从国内方面，《国民经济和社会发展第十二个五年规划》从国家战略高度对“发展海洋经济”作出全面部署，国家将把深海底采矿培育发展成为“战略性新兴产业”。而目前中国的相关法律法规存在缺口。中国现行《矿产资源法》只适用于中国领域及管辖海域，并不涉及国营企业或者国家控制下的法人在深海底从事探矿、勘探和开发活动及相关问题。中国是国际海底资源勘探开发的积极参与国，因此面临着制定相关法律政策及其与国际法律接轨的重大课题。为此，应当借鉴美国以海洋权益维护为核心调整其海洋政策，并以制定法的形式规定出租方式以促进深海底开发的有益经验，以加强外大陆架收益分享制度的研究和不断完善中国国内立法。
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一、美国外大陆架的意义及其性质的讨论
1982年第三次联合国海洋法会议产生了《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea，CLOS，以下简称“公约”），美国积极参与并主导了该公约的整个谈判过程，对公约大部分条款持支持态度，但最终却没有签署公约，其原因主要在于它反对公约第十一部分有关国际海底区域采矿的规定。
美国的所谓“外大陆架”，最直接的表述为“州管辖范围以外向海延伸的部分向外至联邦边界的淹没土地”[1]，根据《水下土地法》（1953年）的规定，各沿海州向海一侧距岸线3地理英里以内的海域下面的土地由沿海州管辖（第2节（a）（2）项以及第4节）。又根据1953年《外大陆架土地法》（Outer Continental Shelf Lands Act，OCSLA，1953年），州管辖范围以外向海一侧的浸淹土地其底土和海床的管辖权和主权由联邦政府所有（《外大陆架土地法》第2节（a）条））。由此，这两部法律解决了沿海州与联邦政府的有关美国大陆架资源所属权问题，美国外大陆架的开发由美国联邦政府行使管辖权。至于联邦管辖的边界也就是海底界限扩展到什么范围的问题，是自从大陆架概念提出后，就在美国国内政府部门、利益集团以及他们相互之间展开争论了，且一直延续到今天。
大陆架的概念最初见于1945年9月28日杜鲁门总统发表的《杜鲁门公告》（Truman Proclamation）中。这一公告宣称，“处于公海之下但毗连美国海岸的大陆架底土和海底的自然资源属于美国，受美国的管辖和控制。”[2] 美国首次对越出其领海范围的大陆架主张实行管辖权[3]。当时，美国这一声明主要是针对海底的“石油资源和矿产资源”。此主张由后来的《外大陆架土地法》再次得到重申：美国享有对大陆架自然资源的权利，并声明其上覆水域在航行自由和捕鱼权利方面的性质不变。公告的发表在国际上直接触发新一轮国家提出大陆架权利主张的浪潮的同时[4]，在美国国内也引起了关于是否扩展大陆架权利的长期争论。其过程中的分歧或趋同主导了美国政府在海底界限问题上的政策转向[5] 。
这一争论主要是在内政部和国防部之间展开。内政部依据1958年大陆架公约的可开发性标准即模糊界限标准，无限制扩大美国大陆架权利的范围；而国防部出于国家安全利益的考虑，反对肆意扩大超过200米等深线的大陆架界限主张[6]。最终，美国政府（尼克松时期）采纳了折衷方案，于1970年5月23日发表公开声明，声明明确否认沿海国家对200米等深线范围之外的海底区域的所有权声明，将这一区域视作属于全人类的共同财产[7]。在此后的国内立法中对这一原则也有类似表述。1980年，美国颁布《深海底硬矿物资源法》，其中规定，“深海底矿物资源是人类共同继承财产原则，期待着这一原则将根据一部经过协商的综合的国际海洋法条约予以法律上的确认。”（30 USC Sec.1401（a）（7））在国际海洋法条约出台前，根据国内法律可以继续进行勘探和开发。但是，签发或转让勘探许可证或商业开发许可证之前，内政部长必须根据规定与相关部门和机构协商，并且需要考虑公众的评论，以书面形式确认申请书中的勘探或商业开发不致不合理地妨碍他国“公海自由”的行使，此原则已被公认为“国际法之一般原则”；与美国依任何对其生效的国际条约或公约所应的义务相抵触；此类活动致造成武装冲突之国际安全与和平之危害；此类活动不致对环境质量造成影响，申请者并应提供本法规定的对海洋环境的分析资；此类活动致对海洋之生命安全及财产造成威胁（30 USC Sec.1415（a））。
对美国学者的相关研究文献比较分析研究，对美国深海底开发活动形成两种不同的观点：第一种观点是，深海底采矿是依习惯国际法的公海自由。根据1958年的《大陆架公约》的可开发标准，美国能够声称将公海海底及其底土的一部分作为其大陆架的组成部分。其国民享有获得海底矿物的权利，且此项权利仅可以通过公约或习惯国际法进程中由美国接受的不同法律制度进行更改。正如有美国学者的分析：“依据美国法律，美国国民可以仅依据联邦政府根据法律或国际协议签发的许可证，参与勘探或开发国家管辖以外的海底及其底土矿物资源的活动。”只要该活动：没有对该区域的任何部分声称或行使主权或完全的、排他的权利，以及合理顾及其他国家或个人进行类似活动的权利，以及行使公海自由的权利。据此萃取的矿物属于开采国或个人财产[8]（Para.24）。第二种观点是，根据习惯国际法，国家没有权利单独主张勘探和开发深海底（公海海底）资源。国家的领土主权仅延伸到领海的外部界限，而不能超越这一海洋区域。该观点主张，事实上沿海国对大陆架仅享有主权权利而非主权。作为1982年《公约》确立的原则和共同勘探和开发海底资源的方式，人类共同继承财产原则必须被看作指导原则，且应当根据国际法继续进一步地发展[8]（Para.25）。Kenneth Kaoma Mwenda，Deep Sea-Bed Mining Under Customary International Law，Murdoch University Electronic Journal of Law，Volume 7，Number 2（June 2000），http：//www.murdoch.edu.au/elaw/issues/ v7n2/mwenda72.html.美国关于共同资源的孤立主义政策是目光短浅的且有害于深海底环境的整体性。美国必须服从于国际压力（international pressure）并配合联合国寻求解决方案的努力[9]。
近年来，美国国内要求加入《联合国海洋法公约》的呼声越来越高。自2004年以来，虽然加入的决定多次在参议院受阻，但是却受到美国政府领导人、高级军官、研究学者和环保主义者的支持。美国外大陆架矿物资源政策也发生着微妙的变化。
二、美国外大陆架出租的法律规制
美国外大陆架出租主要适用《矿区租约法》（Mineral Leasing Act，1920，后经多次修改）、《水下土地法》（The Submerged Lands Act，1953年）、《外大陆架土地法》（Outer Continental Shelf Lands Act，OCSLA，1953年，经1978年、1985年修订）、《深海底硬矿物资源法》（Deep Seabed Hard Mineral Resources Act，1980年）、《联邦石油天然气使用费管理法》（the Federal Oil and Gas Royalty Management Act，1982年）、《外大陆架深水税收减免法》（The Deep Water Royalty Relief Act，DWRRA，1995年）、《外大陆架改革法》（The Outer Continental Shelf Reform Act of 2010）。另外，外大陆架出租还要遵守包括《国家环境政策法》（National Environment Policy Act，NEPA，1982）、《能源政策法》（The Energy Policy Act of 2005，EPACT，2005年）等在内的相关法律法规的规定。
在美国，包括能源资源在内的矿物资源的勘探、开发是由私营公司进行的。联邦政府所有的矿产土地仅允许出租给美国公民及在美国组织设立的美国公司。私营公司通过参加公开招标租售程序获得联邦所有能源资源的开发和生产权利。（《矿区租约法》第1节）。根据《外大陆架土地法》的规定，授权内政部长向出价最高、可以信赖的投标人出让油、气、硫租借地，地块不超过5 760英亩，租期五年，五年以后只要油气产量依然合算，租期继续有效[2]。根据1978年修订的《外大陆架土地法》，内政部长负责外陆架租借管理并制定为此所必需的规则与规定，并授权内政部通过竞争性招标签发外大陆架的矿产租约（第204节，205节（一））。内政部长负责编制并定期修正一份油气出租计划，该出租计划应包括建议出租销售的日程安排，尽可能准确地表明出租计划被批准或重新批准之后五年内国家的能源需求的出租活动的规模、时间及地点。内政部长应至少每年对批准的出租计划进行一次审查。他可以随时修正和重新批准该计划。除非是无关紧要的修正，这种修正和重新批准应根据原制定的程序进行（第208节（一），（五））。
根据1978年《外大陆架土地法修正案》的规定，外陆架承租人应缴纳的费用包括租金、矿区使用费和其他依约应支付的其他款项；出租持有人要向出借人提供矿区使用费，并须以书面形式同意矿区使用费的最低法定份额（第6节（a）（4）、（8））。20世纪80年代初，为了鼓励外陆架油气资源开发，美国国会颁布《外大陆架深水税收减免法》，决定减少或消除这类投资的税费。2005年，美国通过了《能源政策法》，对包括矿产出租法、外大陆架土地法令等在内的法律作出修改，包括对油气资源使用费费率的修改，以鼓励油气资源开发。
三、美国外大陆架出租的现状和趋势
1894年，美国出现了浅海石油钻探，直到20世纪30年代后期，水下石油资源的钻探与开采技术有了显著提高。1947年11月14日，由Kerr-McGee在墨西哥湾路易斯安那州海岸外陆架水深16英尺的地方第一次发现了石油，并从固定平台每天生产660 桶石油[10] 。在1948—1958年间，路易斯安那州和得克萨斯州近海共打了2 400口井，其中有1 800口井生产石油和天然气。几乎所有井位都在相当浅的水域——这一时期水深均不超过100英尺[2]。此后，墨西哥湾地区油气钻探和生产技术的不断提升，进一步地推动了油气勘探和开发向更深的水域进军，使美国油气公司成为全球范围内外陆架勘探和开发的领先者。在20世纪60年代早期，在海底技术还相对落后的情况下，美国的海底活动范围就已经达到了“3 600～4 000英尺”的深度[11]。无论是石油钻探技术还是矿产开采技术，美国都远远领先于其他沿海国家。20世纪80年代，人类对全球海底资源的开采已成为可能[12] 。到20世纪90年代后期，近海碳氢化合物开发进入大陆架一些最深深水沉积区域，在墨西哥湾的探测钻探深度达到3 048米，为最深的世界纪录[13]。自2005年以来，美国深水钻探的步伐大大加快[14]。截至2005年，许多8 000米水深的勘探油井被钻探出来，并已经钻探出一个10 000米水深的世界记录级的油井。这是技术的重大胜利。
新技术也正在使石油开发者第一次把目光投向200海里以外更远的区域。他们认为，海洋法条约将为其提供进入沿海国200海里以外大片区域进行勘探的机会，这些沿海国以符合公约第76条要求的方式确定其陆架。目前，美国产业公司正在致力于成为国际上第一个在200海里以外作业的先行者[15]。但是，从目前来看，由于最近两年的全球性经济危机，特别是深海底的环境保护问题，使美国未来近海及至深海油气开发面临更大的不确定性，对深海底资源开发形成一定的阻碍。
伴随着外大陆架勘探开发活动的日益深入，美国外陆架出租也呈逐渐增加的趋势。1954年9月，当时在新奥尔良出现了第一次外大陆架租售。此次租售为联邦政府带来1.16亿美元收入[10]。到1970年底，美国外大陆架出租大幅提升，也为美国带来可观的经济收益。①1982年7月，美国制定了第一个“外大陆架油气出租5年计划”（1982—1987年） [16]。②直到20世纪90年代后期，美国深海出租特别是墨西哥湾显著增加[14]。 2006年，美国内政部发布一项计划，该计划提议将出租部分外大陆架（Outer Continental Shelf，OCS），分配21个“租售”地区用于发展石油和煤气钻探。③ 该计划于2007年6月30日生效，以替代即将到期的旧的计划。2010年7月，国会能源和自然资源委员会批准的《外大陆架改革法案》，④ 要求对OCS的能源和矿物资源管理作出改革，建议建立两个局实施出租、许可、安全和环境监督功能，并要求内政部矿物管理局（Minerals Management Service，MMS）⑤出租更多的地块。 考虑到完成探矿和勘探从而进入下一阶段开采一般约需十至二十年时间，估计商业性开采最快将于2015年出现，到那时就要执行“收益分享制度”[17]。另外，近年来作为石油和天然气等传统能源的替代资源的洋底可燃冰（methane）资源受到美国政府和公共、私人公司的重视，美国能源发展局将碳氢化合物（methane hydrates）商业性生产目标也锁定在2015年[14]。基于美国深海底采矿的这种趋势，美国学者分析认为，第一笔来自深海底资源的收益很有可能是根据收益分享制度缴纳的费用或实物[14，18]。而具体执行这一制度则是当前面临的问题所在。
四、美国外大陆架出租执行收益分享制度面临的问题
“外大陆架收益分享制度”是《公约》第82条规定的一项制度。该条规定了“对200海里以外的大陆架上非生物资源的开发应缴纳费用或实物”，这些费用或实物将由国际海底管理局分配给发展中国家，“特别是最不发达国家和内陆国”。可以认为，外大陆架权利的承认是与缴付费用或实物相伴随的，这种权利与义务是不能分开的，任何开发都要履行此义务，否则权利主张无效[14]。因此，实际上该条允许沿海国以缴付费用换取国际社会对本国资源主权权利的承认，是“坚持其权利延伸到200海里外大陆边边缘的国家与那些不想看到通过认可沿海国200海里外管辖权而使人类共同财产减少的国家间立场调和的一种方法”[19]。它是与大陆架制度是分不开的，是以承认国际海底区域为“人类共同继承财产”这一原则为前提的。因此，该条被认为是与《公约》第76条（该条建立了大陆架界定的司法程序）共同构成了第三次海洋法会议中宽大陆架国家和希望将大陆架限制在200海里内的国家之间的妥协[14]，也是外大陆架和国际海底区域制度这两个制度的妥协。
然而，公约第82条的“妥协性”至多是政治性质的，且没有在外大陆架和深海底这两种制度之间建立一种实质性的利益平衡，这种妥协非常模糊且勉强，几乎没有对实践中将如何执行提供更具体的指导，以致无法实现该条规定的利益分享计划的实质性目标与目的的实现[20]。因为拥有外大陆架的沿海国可以对第82条进行广泛、灵活的解释。加之自《公约》生效以来，研究的焦点集中在第76条的执行方面，相比较之下很少人注意到公约第82条，因而对行将执行的该项制度没有足够的理论上的准备。
就国内而言，美国针对具体油气区块的招标中也有旨在与《公约》第82条保持一致的费用缴付的规定。2001年4月9日，美国内政部矿物管理局签发的墨西哥湾外大陆架租售公告中，提供了位于美国专属经济区以外曾被称为“西部缺口”（Western Gap）的区域北部的租赁区块，并在最终租约中规定，对EEZ以外区块或区块的部分签发租约之前，或在签发的租约期间，如果美国成为1982年公约的缔约国，那么所签发的租约将受到与公约第82条相一致的规定的约束，并由参议院强制征收：① 租约许可条款对由谁向国际管理机构缴付、商业性生产如何起算、费用税率如何计算、受到减免费用等优惠的租赁如何缴费以及缴费证明等问题作出了详细规定。②由此，对任何根据这些租赁合同获得的发现都应当履行《公约》第82条的外大陆架特许使用费的规定[15]。尽管如此，由于没有签署《公约》，美国政府对该条执行的影响力受到限制。这对美国石油产业产生了不确定性[15]。联系第82条在实行中存在的问题，具体到美国：
首先，涉及收益分享制度的主体适用问题。该条未使用“缔约国”而使用了“沿海国”。或许这只是为了将那些还不是公约缔约国的宽大陆边国家如美国包括进来。但合理的理解应当是，无论一个国家是否为公约缔约国，大陆架管辖延伸的权利只源于《公约》，这不构成习惯国际法的组成部分。如上所述，作为《公约》非缔约国的美国在签发远海出租许可证时实施收益分享制度的规定似乎为与此种理解作出十分贴切的注解[14]。在2001年墨西哥湾外大陆架租约有关费用缴付的第1条规定，任何对某一矿址进行第一个五年生产以后的该矿址的全部生产的应缴付费用的义务由美国政府而不是承租者承担。②
其次，收益分享制度对像美国这样的联邦制度国家的意义。开发200海里以外的大陆架上非生物资源应缴纳费用或实物的义务被规定为沿海国的义务而非生产者。在国家层面，不同的国家在适用的国际可支付税费（international royalty payable）时可能考虑不同的政策。在2005年美国参议院外交委员会就其提名国务卿的听证会上，赖斯对参议院外交委员会主席卢格有关《联合国海洋法公约》问题的答复中表示，“《公约》并没有提供或授权向个人或公司课税的权力”。但是，在有联邦制度的美国，生产者可能认为他们已经以现有的缴纳税收的方式为经济作出了贡献，不应当再为履行国家条约义务而附加额外成本。而在美国，受益于石油和天然气生产的又主要是州政府[14]。由此，在有联邦制度的缔约国政府可能出现进一步的问题。
第三，涉及溯及力问题。石油和天然气项目已经先于公约的批准或加入进入生产阶段，而《公约》第82条未就类似项目的适用问题作出具体规定。相关学者有三种可能非常不同的解释：（1）从批准或加入该公约之日起开始运行宽限期；（2）从第一次生产以前开始运行宽限期；（3）如果第一次生产发生在批准公约前五年以上，有没有宽限期[21]。
第四，涉及与ISA的协商问题。由于第82条对许多具体问题并未作出规定，包括诸如费用或实物采用何种形式、“该矿址的生产的产值”指的是什么、向ISA提供的实物的价值如何确定、享有豁免的发展中国家的资格如何确定、缴纳程序，以及与ISA之间有关费用或实物的争议的解决程序等，因此，确实需要与ISA之间对适用第82条的基本方法和程序的共同认识。
五、结论
从上述美国深海底矿物资源开发的实践可以看到：
第一，科学技术的发展确实为人类向深海底进军提供了前提条件，同时也引发了对此类资源法律制度的讨论[22]。通过国内立法进行制度设计成为各国争夺资源和利益的主要方法。美国国内深海底矿物资源开发与其国内相关政策立法相互推动，充分有效地促进了外大陆架资源权益的维护。例如，第二次世界大战后，鉴于资源的巨大短缺，开始制定大陆架海底新政策。美国认为大陆架可能蕴藏着巨大的石油与天然气，于1945年发布杜鲁门发布“大陆架宣言”。1953年《外大陆架土地法》重申了杜鲁门宣言的内容，掀起了一轮新的近海石油和天然气生产的高潮。1980年《深海底硬矿物资源法》颁布后，又带动了深海底油气资源的开发。 第二，美国任何海洋政策都是本国的海洋权益为衡量标准的，关于深海底矿物资源开发问题也是如此。面临深海底资源即将进入商业性开采阶段的形势，美国也不得不考虑公约的相关规定并保持与其一致性。究其原由，一是因为，美国看到公约有利于其外大陆架权益范围的拓展，特别是关于专属经济区与大陆架的条款保证并扩展了美国对这些区域生物和非生物资源的主权权利，特别是对宽度超出200海里的外大陆架的有关条款。③开放美国大陆延伸出去的大陆架上丰富的资源对美国国家安全和国际贸易来说也是非常重要的。美国位于墨西哥湾、白令海和北冰洋地区的延伸大陆架上蕴藏着丰富的石油和天然气资源[23] 。④ 公约将使美国对其延伸的海洋领土及其海岸之外的自然资源行动的主权和管理权作为法律条文固定下来，并有法定的国际权利去开发利用这些资源[23]。⑤ 二是因为，美国看到这一制度有利于维护其石油产业的利益。美国的工业利益，“尤其是涉及到海洋资源开发方面的利益，由于没有加入公约而受损不少。相关的企业什么都不能做，因为没有一个可以让他们放心的协议存在，使他们不可能有机会去追求商业利益。”[23] ① 因此，美国执行与公约第82条相一致的有关收益分享的规定，其实是以“一种对国际社会的‘合理的妥协’”来换取其相关产业的利益[15]。
第三，充分利用法学理论为美国海洋权益服务。有学者指出，根据1969年《条约法公约》，条约的非国家缔约方可以接受某一特定条约某些规定的控制。美国是《公约》的非缔约国，在勘探和开发深海底资源方面，美国可以接受通过《公约》的国际海底管理局的方式进行，从而受益于公约[8] 。
事实上，虽然目前美国还未批准公约，但是通过参加包括国际海底管理局在内的各种联合国实体包括如联合国大会、联合国粮农组织、国际海事组织、国际海洋法法庭、大陆架界限委员会以及等，持续地向着靠近公约的方向调整其海洋政策。
六、启示
深海底矿物资源勘探开发，事关国家重大利益和海洋权益。从国内方面，中国面临着经济发展与资源短缺的矛盾且越来越突出，尽快开发利用深海底矿物资源，是中国必然的战略选择之一。
从国际方面，来自外大陆架的商业开发将在未来几年内开始，外大陆架收益的分享问题已经提到议事日程上来。2009年2月11日至13日，国际海底管理局与英国国际事务皇家学院在伦敦联合举办了《联合国海洋法公约》第82条问题研讨会，讨论实施第82 条所面临的各种法律和技术问题。在其后ISA发布的相关报告中指出了《公约》第82条实施的路线图，要求：第一阶段，沿海国商业开采外大陆架之前，沿海国应考虑如何建立与公约规定的缴付制度相一致的国内许可制度；第二阶段，沿海国头五年生产的宽限期。期间，沿海国应考虑将来采用何种方式缴付、缴付数量的计算方法、缴付时间等各种问题，进一步研究缴付制度对国内现有合同、许可证制度的影响；第三阶段，沿海国需根据公约缴付“费用或实物”的第六年生产及以后。沿海国应确定每年的“全部生产”量，并据此计算需要缴付的数量，根据与国际海底管理局的协议进行缴付。
从国内方面，《国民经济和社会发展第十二个五年规划》从国家战略高度对“发展海洋经济”作出全面部署，国家将把深海底采矿培育发展成为“战略性新兴产业”。而目前中国的相关法律法规存在缺口。中国现行《矿产资源法》只适用于中国领域及管辖海域，并不涉及国营企业或者国家控制下的法人在深海底从事探矿、勘探和开发活动及相关问题。中国是国际海底资源勘探开发的积极参与国，因此面临着制定相关法律政策及其与国际法律接轨的重大课题。为此，应当借鉴美国以海洋权益维护为核心调整其海洋政策，并以制定法的形式规定出租方式以促进深海底开发的有益经验，以加强外大陆架收益分享制度的研究和不断完善中国国内立法。
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